ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 червня 2023 року 
м. Київ

справа № 806/1914/17
адміністративне провадження № К/990/3362/23  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О.,  Загороднюка А.Г., 
розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу №806/914/17
за позовом ОСОБА_1 до Ліквідаційної комісії Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області, Ліквідаційної комісії Житомирського міськвідділу УМВС України в Житомирській області, Головного управління Національної поліції в Житомирській області про визнання дій неправомірними, зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства внутрішніх справ України на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 30 червня 2022 року (суддя Гурін Д.М.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2022 року (суддя-доповідач - Гонтарук В.М., судді: Сторчак В.Ю., Біла  Л.М.),
УСТАНОВИВ: 
І. Короткий зміст позовних вимог
У липні 2017 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Житомирській області (далі - ГУНП в Житомирській області), Ліквідаційної комісії Житомирського міського відділу Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області (далі - Ліквідаційна комісія Житомирського міського відділу УМВС України в Житомирській області), Ліквідаційної комісії Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області (далі - Ліквідаційна комісія УМВС України в Житомирській області), у якому, з урахуванням заяви про зменшення позовних вимог та ухвал суду про залишення частини позовних вимог без розгляду, просив:
- визнати незаконним і скасувати наказ голови Ліквідаційної комісії УМВС України в Житомирській області від 22 червня 2017 року № 13 о/с про звільнення з 22 червня 2017 року капітана міліції ОСОБА_1 з посади старшого слідчого відділення розслідування ДТП СВ Житомирського міського відділу УМВС України в Житомирській області у запас Збройних Сил за підпунктом «г» пункту 64 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29 липня 1991 року № 114;
- поновити його на публічній службі в органах внутрішніх справ України;
- зобов`язати ГУНП в Житомирській області розглянути рапорт позивача від 16 червня 2017 року та прийняти його на службу в органи Національної поліції в Житомирській області за аналогічною посадою, що заміщується відповідно до пункту 9 розділу ХІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 02 липня 2015 року № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закон № 580-VIII) (ураховуючи невиконання рішення Житомирського апеляційного адміністративного суду від 07 березня 2017 року у справі №806/2073/15 щодо поновлення ОСОБА_1 на публічній службі);
- стягнути на його користь з Ліквідаційної комісії УМВС України в Житомирській області середній заробіток за час вимушеного прогулу з 22 червня 2017 року по день ухвалення судового рішення;
- зобов`язати ГУНП в Житомирській області надати йому щорічну оплачувану відпустку за 2014, 2015, 2016, 2017 роки з виплатою матеріальної допомоги на оздоровлення (враховуючи невиконання відповідачами рішення Житомирського апеляційного адміністративного суду від 07 березня 2017 року у справі №806/2073/15 щодо надання відпустки відповідно до статті 115 Кодексу законів про працю України, статті 10, частини першої статті 21 Закону України «Про відпустки» та параграфу 2 статті 7 Конвенції про оплачувані відпустки № 132).
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 23 серпня 2018 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2019 року, позов задоволено частково. Визнано протиправним і скасовано наказ голови Ліквідаційної комісії УМВС України в Житомирській області від 22 червня 2017 року № 13 о/с про звільнення з 22 червня 2017 року капітана міліції ОСОБА_1 з посади старшого слідчого відділення розслідування ДТП СВ Житомирського міського відділу УМВС України в Житомирській області. Поновлено ОСОБА_1 на попередню посаду старшого слідчого відділення розслідування ДТП СВ Житомирського міського відділу УМВС України в Житомирській області. Стягнуто з Ліквідаційної комісії УМВС України в Житомирській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 22 червня 2017 року по день ухвалення судового рішення - 23 серпня 2018 року в розмірі 25 026,80 грн. Рішення суду в частині поновлення на посаді звернуто до негайного виконання. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
Постановою Верховного Суду від 26 лютого 2020 року касаційну скаргу Ліквідаційної комісії УМВС України в Житомирській області залишено без задоволення. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Скасовано рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 23 серпня 2018 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2019 року у справі № 806/1914/17 у частині розміру стягнутого середнього заробітку за час вимушеного прогулу і направлено справу в цій частині на новий розгляд до Житомирського окружного адміністративного суду. В іншій частині рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 23 серпня 2018 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2019 року в справі № 806/1914/17 залишено без змін.
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 05 червня 2020 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року, позов ОСОБА_1 у частині позовних вимог до Ліквідаційної комісії УМВС України в Житомирській області про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу з 23 червня 2017 року по день ухвалення судового рішення задоволено частково. Зобов`язано Ліквідаційну комісію УМВС України в Житомирській області здійснити перерахунок грошового забезпечення ОСОБА_1 за період вимушеного прогулу з 23 червня 2017 року по 23 серпня 2018 року у відповідності до вимог Порядку та умов виплати грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та курсантам вищих навчальних закладів МВС із специфічними умовами навчання, затвердженого Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 06 квітня 2016 року № 260 та з урахуванням сум сплачених коштів.
Постановою Верховного Суду від 28 квітня 2022 року касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Скасовано рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 05 червня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року у справі № 806/1914/17, а справу направлено на новий судовий розгляд до суду першої інстанції - Житомирського окружного адміністративного суду.
Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 16 травня 2022 року адміністративну справу № 806/1914/17 прийнято до провадження та вирішено здійснювати її розгляд за правилами загального позовного провадження.
22 червня 2022 року ОСОБА_1 подав до суду першої інстанції клопотання про заміну Ліквідаційної комісії УМВС України в Житомирській області правонаступником - Міністерством внутрішніх справ України (по тексту - МВС України).
Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 30 червня 2022 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2022 року, замінено Ліквідаційну комісію УМВС України в Житомирській області та Ліквідаційну комісію Житомирського міськвідділу УМВС України в Житомирській області на їх правонаступника - МВС України.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
30 січня 2023 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга МВС України на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 30 червня 2022 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2022 року, в якій скаржник просить скасувати вказані судові акти та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні заяви про заміну сторони у повному обсязі.
Автор касаційної скарги зазначає, що судами попередніх інстанцій при винесенні оскаржуваних рішень не застосовано норми матеріального права, які підлягали застосуванню до спірних правовідносин, а саме: статті 104, 111 Цивільного кодексу України, статті 13, 21 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», пункти 15, 16 Типового положення про територіальні органи міністерства та іншого центрального органу виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року №563, Положення про МВС України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року №878, постанову Кабінету Міністрів України від 16 вересня 2015 року №730 «Про утворення територіальних органів Національної поліції та ліквідацію територіальних органів Міністерства внутрішніх справ», Порядок здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20 жовтня 2011 року № 1074.
Окрім того, при винесенні оскаржуваних судових рішень судами допущено порушення норм процесуального права - статей 242, 370 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) щодо незастосування до спірних правовідносин висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № П/811/3414/15, від 27 лютого 2020 року у справі № 826/27239/15, від 25 червня 2020 року у справі № 420/6852/18, від 06 серпня 2020 року у справі № 821/3865/15-а, від 22 жовтня 2020 року у справі № 520/5147/19, від 05 листопада 2020 року у справі № 752/2391/17, від 04 серпня 2022 року у справі № 824/3161/14-а, а також у постановах Верховного Суду України від 04 березня 2014 року у справі №21-8а14, від 27 травня 2014 року у справі № 21-108а1.
Також скаржник звертає увагу суду касаційної інстанції на те, що в оскаржуваних рішеннях суди попередніх інстанцій посилаються на постанову Верховного Суду від 18 березня 2021 року у справі № 804/8952/15, де відповідачем було Управління МВС України на залізничному транспорті, однак судами в оскаржуваних судових рішеннях не застосовано вищенаведену усталену судову практику Верховного Суду щодо питань правонаступництва, де відповідачем виступало відповідне Управління МВС України, як і у справі за позовом ОСОБА_1 .
Одночасно з касаційною скаргою МВС України подано клопотання про передачу справи №806/1914/17 на розгляд Великої Палати Верховного Суду. 
Ухвалою від 16 лютого 2023 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
06 березня 2023 року до суду касаційної інстанції надійшов відзив ГУНП в Житомирській області на касаційну скаргу МВС України. Викладена у відзиві позиція полягає у тому, що згідно відомостей, які зазначені у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань щодо УМВС України в Житомирській області, його засновником було МВС України, а основним видом діяльності - діяльність з охорони громадського порядку та безпеки. Рішення про створення та припинення вказаної юридичної особи публічного права приймались МВС України. Отже, завдання і функції, які виконувало УМВС України в Житомирській області, перейшли до МВС України, а відтак, саме останнє є процесуальним правонаступником УМВС України в Житомирській області. На підтвердження своєї позиції ГУНП в Житомирській області посилається на постанови Верховного Суду від 11 лютого 2021 року у справі № 826/9815/18 та від 18 березня 2021 року у справі № 804/8952/15, а також постанову Великої Палати Верховного Суду від 08 грудня 2021 року у справі № 9901/348/19.
18 квітня та 30 травня 2023 року до Суду надійшли клопотання МВС України про долучення до матеріалів касаційної скарги копій постанов Верховного Суду від 23 березня 2023 року у справі № 815/3599/15 та від 17 травня 2023 року у справі № 240/11052/20 відповідно.
Ухвалою від 31 травня 2023 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова  В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами на підставі пункту 3 частини першої статті 345 КАС України.
Ухвалою Верховного Суду від 01 червня 2023 року відмовлено у задоволенні клопотання МВС України про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
IV. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи.
Переглянувши оскаржувані судові рішення у межах, визначених статтею 341 КАС України, Верховний Суд зазначає наступне.
Спірним у розглядуваному випадку є питання процесуального правонаступництва сторін у справі - Ліквідаційної комісії УМВС України в Житомирській області та Ліквідаційної комісії Житомирського міськвідділу УМВС України в Житомирській області.
Замінюючи відповідачів по справі, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що згідно інформації з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань УМВС України в Житомирській області припинило свою діяльність 09 липня 2021 року, а Житомирський міський відділ УМВС України в Житомирській області - 03 квітня 2019 року.
З`ясовуючи питання правонаступництва сторін, що вибули у відносинах, щодо яких виник спір, суди обох інстанцій врахували висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 18 березня 2021 року у справі №804/8952/15, відповідно до яких держава не відмовилась від виконання завдань і функцій по діяльності з охорони громадського порядку та безпеки, які виконувались Управлінням МВС України на залізничному транспорті, вказані завдання і функції згідно постанови Кабінету Міністрів України № 878 від 28 жовтня 2015 року закріплені за МВС України.
Зважаючи на це суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що МВС України є процесуальним правонаступником ліквідованих УМВС України в Житомирській області та Житомирського міського відділу УМВС України в Житомирській області.
Статтею 52 КАС України закріплені положення стосовно процесуального правонаступництва та указано, що у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.
Як зазначив Верховний Суд у постанові від 11 жовтня 2019 року у справі №812/1408/16, особливістю адміністративного (публічного) правонаступництва є те, що подія переходу прав та обов`язків, що відбувається із суб`єктами владних повноважень, сама собою повинна бути публічною та врегульованою нормами адміністративного права.
Можна виділити дві форми адміністративного (публічного) правонаступництва: 1) фактичне (або компетенційне адміністративне правонаступництво), тобто таке, де вирішуються питання передачі фактичних повноважень від одного до іншого органу, посадової особи (або повноважень за компетенцією) та 2) процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво.
Фактичне (компетенційне) адміністративне (публічне) правонаступництво - це врегульовані нормами адміністративного права умови та порядок передання адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого, який набуває певні владні повноваження внаслідок ліквідації органу чи посади суб`єкта владних повноважень, припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення компетенції органу публічної адміністрації чи припинення повноважень посадової особи.
Процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво - це унормована можливість заміни адміністративним судом (на будь-якій стадії процесу судового розгляду справи в суді першої, апеляційної та касаційної інстанцій (окрім випадків перегляду справи за винятковими чи нововиявленими обставинами)) сторони чи третьої особи іншим суб`єктом, коли права та обов`язки суб`єкта владних повноважень перейшли від сторони (в адміністративній справі) до іншого суб`єкта владних повноважень, а також можливість суб`єкта публічної адміністрації (правонаступника) вступити в судовий процес як сторона чи третя особа.
При визначенні процесуального адміністративного (публічного) правонаступництва суд повинен виходити з того, хто є правонаступником у спірних правовідносинах, і враховувати таке: якщо під час розгляду адміністративної справи буде встановлено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються, припинили свою діяльність, то суд повинен залучити до участі у справі їхніх правонаступників.
У разі ж відсутності правонаступників, суд повинен залучити до участі у справі орган, до компетенції якого належить ухвалення рішення про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача. У разі зменшення обсягу компетенції суб`єкта владних повноважень, не пов`язаного з припиненням його діяльності, до участі у справі як другий відповідач суд залучає іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого передані або належать функції чи повноваження щодо вирішення питання про відновлення порушених прав, свобод чи інтересів позивача.
Отже, підставою для переходу адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень до іншого (набуття адміністративної компетенції) є події, що відбулися із суб`єктом владних повноважень.
У постановах від 11 лютого 2021 року у справі № 826/9815/18, від 13 жовтня 2021 року у cправі №803/130/16, від 02 листопада 2021 року у справі № 816/1231/15, від 26 травня 2022 року у справі №807/3591/14, від 28 липня 2022 року у справі № 807/3656/14, від 08 листопада 2022 року у справі №826/18588/14 та ін. Верховний Суд констатував, що положення КАС України, на відміну від чинного цивільного чи господарського процесуального законодавства, не пов`язують процесуальне правонаступництво з обов`язковою наявністю факту припинення юридичної особи. Ключовим за правилам КАС України є доведення обставин вибуття сторони - суб`єкта владних повноважень з відносин, щодо яких виник спір. Такі правила КАС України встановлені, враховуючи специфіку публічно-правових відносин, а саме: повноваження відповідних державних органів не є статичними і можуть передаватися від одного органу до іншого у випадку зміни законодавства. Водночас такий перехід може не збігатися у часі з юридичним припиненням суб`єкта владних повноважень унаслідок реорганізації чи ліквідації.
Отже, якщо спір виник з приводу реалізації суб`єктом владних повноважень, що припиняється, його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту його вибуття з правовідносин, щодо яких виник спір, унаслідок, зокрема, передачі розпорядчим актом Кабінету Міністрів України його адміністративної компетенції іншому/іншим суб`єктам владних повноважень. Якщо спір виник у відносинах, що не пов`язані з реалізацією суб`єктом владних повноважень його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту припинення сторони - суб`єкта владних повноважень.
У постановах від 11 лютого 2021 року у справі № 826/9815/18, від 14 квітня 2021 року у справі №826/14904/18, від 13 травня 2021 року у справі № 826/2850/17, від 03 червня 2021 року у справі №640/19105/19, від 13 жовтня 2021 року у справі №803/130/16, від 02 листопада 2021 року у справі №816/1231/15, від 18 квітня 2022 року у справі №826/18481/14, від 31 січня 2023 року у справі №380/4967/22 та ін. Верховний Суд зауважив, що відповідно до частин першої та п`ятої статті 104 Цивільного кодексу України юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов`язки переходять до правонаступників. Юридична особа є такою, що припинилася, з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення.
Задовольняючи заяву ОСОБА_1 про заміну відповідачів у справі № 806/1914/17, суди обох інстанцій керувалися виключно тим, що УМВС України в Житомирській області та Житомирський міський відділ УМВС України в Житомирській області припинили свою діяльність, а згідно з правовою позицією Верховного Суду у справі № 804/8952/15, завдання і функції по діяльності з охорони громадського порядку та безпеки, які виконувались УМВС України на залізничному транспорті відповідно до постанови Кабінету Міністрів України №878 від 28 жовтня 2015 року закріплені за МВС України.
Водночас колегія суддів зауважує, що питання процесуального правонаступництва у всіх випадках вирішується судом з урахуванням установлених фактів повного правонаступництва у кожному конкретному випадку; суд при розгляді цього питання повинен дослідити по суті обставини правонаступництва та не може обмежитися лише формальним посиланням на правову позицію Суду у схожій, на перший погляд, справі.
У даному ж випадку суди попередніх інстанцій не дослідили належним чином питання правонаступництва відповідача у справі, не проаналізували положення нормативно-правових актів, які визначають функції та завдання, що виконувало УМВС України в Житомирській області, і ті, що наразі виконує МВС України, у зв`язку із чим не підтвердили факт публічного правонаступництва у цьому випадку.
Понад те, саме ці обставини мають значення для правильного вирішення заяви ОСОБА_1 про заміну сторони у справі № 806/1914/17, а саме встановлення наявності/відсутності у МВС України, враховуючи його статус і обсяг повноважень, факту правонаступництва ліквідованого УМВС України в Житомирській області.
Загалом, суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях не навели жодної норми матеріального права, окрім загальних положень статті 52 КАС України, правильність застосування якої міг би перевірити Верховний Суд.
Із наведеного висновується, що висновки судів попередніх інстанцій є передчасними, такими, що зроблені без повного з`ясування обставин, що мають значення для правильного вирішення питання заміни відповідача у справі, а тому оскаржувані судові рішення не є такими, що відповідають вимогам законності та обґрунтованості, встановленим статтею 242 КАС України.
Своєю чергою, суд касаційної інстанції діє виключно у межах, визначених статтею 341 КАС України, а тому допущені судами порушення нор процесуального права не можуть бути усунуті та виправлені на стадії касаційного перегляду оскаржуваних судових рішень.
Відповідно до частини першої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Таким чином, оскільки суд першої інстанції під час розгляду клопотання про заміну відповідача у справі №806/1914/17 допустив порушення норм процесуального права, не з`ясував усіх необхідних обставин, що мають значення для правильного вирішення цього питання, а суд апеляційної інстанції цих порушень не виправив, то колегія суддів, з огляду на приписи статті 353 КАС України, дійшла висновку, що касаційна скарга МВС України підлягає частковому задоволенню, оскаржувані ухвала Житомирського окружного адміністративного суду від 30 червня 2022 року та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2022 року - скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
V. СУДОВІ ВИТРАТИ
Ураховуючи результат касаційного перегляду, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Міністерства внутрішніх справ України задовольнити частково.
Ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 30 червня 2022 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2022 року у справі № 806/1914/17 скасувати.
Справу № 806/1914/17 направити до Житомирського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді | В.М. Соколов Л.О. Єресько   А.Г. Загороднюк