УХВАЛА

09 травня 2023 року 
м. Київ
справа №320/1857/23
адміністративне провадження № П/990/82/23 
Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Гончарової І.А., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ) до Президента України Зеленського Володимира Олександровича (01220, м. Київ, вул. Банкова, 11) про зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
31.01.2023 на адресу Київського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) до Президента України Зеленського Володимира Олександровича (далі - Президент України Зеленський В.О., відповідач), в якій позивач просить суд:
- зобов`язати Президента України Зеленського В.О. ліквідувати «закон про протидію антисемітизму»;
- осіб, які склали «закон про протидію антисемітизму», позбавити депутатських мандатів та притягнути до відповідальності за ухвалення закону, що порушує Конституцію України;
- ініціювати розслідування за фактом перешкоди поверненню та в`їзду українців в Україну;
- порушити кримінальну справу та притягнути до кримінальної відповідальності за фактом геноциду за статтею 442 Кримінального кодексу України «Геноцид» осіб, які видали накази, що перешкоджають поверненню українців в Україну;
- порушити кримінальну справу та притягнути до кримінальної відповідальності за фактом недбалого виконання службових обов`язків відповідно до статті 367 Кримінального кодексу України «службова недбалість» ОСОБА_2.
Ухвалою від 03.02.2023 Київський окружний адміністративний суд справу № 320/1857/23 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського В.О. про визнання протиправними дій передано за підсудністю на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Матеріали зазначеної позовної заяви надійшли до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду 04.05.2023. 
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від                  04.05.2023 для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів: головуючий суддя - Гончарова І.А., судді: Бившева Л.І., Юрченко В.П., Олендер І.Я., Ханова Р.Ф.
Згідно зі статтею 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; позов подано у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); немає інших підстав для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Дослідивши матеріали позовної заяви, ґрунтуючись на засадах верховенства права, Суд дійшов висновку, що у відкритті провадження в адміністративній справі за цим позовом необхідно відмовити з огляду на таке.
Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
За частиною п`ятою статті 125 Конституції України з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Відповідно до частини першої статті 4 КАС України:
- публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи. 
- суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
У позовній заяві ОСОБА_1 просить Президента України Зеленського О.В. ліквідувати Закон України «Про запобігання та протидію антисемітизму в Україні» від 22.09.2021.
Згідно зі статтею 93 Конституції України право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України. Законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово.
Відповідно до частин першої, другої статті 94 Конституції України закон підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України. 
Президент України протягом п`ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду.
Отже, з урахуванням наведеного правового регулювання у контексті заявленого позову Суд доходить висновку, що право законодавчої ініціативи є конституційним правом Президента України і конституційно-правовою формою його участі у законодавчому процесі. 
Реалізація Президентом України права законодавчої ініціативи не може розглядатися як виконання владних управлінських функцій, які, у значенні частини першої статті 266 КАС України, є об`єктом контролю суду адміністративної юрисдикції. 
Таким чином, позивач просить ліквідувати Закон України «Про запобігання та протидію антисемітизму в Україні» від 22.09.2021, тобто втрутитися у законодавчий процес, на відносини, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів. Закони України можуть підлягати перевірці лише на відповідність Конституції України (конституційність), що є повноваженням Конституційного Суду України. 
Розглянувши інші позовні вимоги ОСОБА_1 , а саме: позбавити депутатських мандатів та притягнути до відповідальності за ухвалення закону, що порушує Конституцію України, осіб, які склали «закон про протидію антисемітизму»; ініціювати розслідування за фактом перешкоди поверненню та в`їзду українців в Україну; порушити кримінальну справу та притягнути до кримінальної відповідальності за фактом геноциду за статтею 442 Кримінального кодексу України «Геноцид» осіб, які видали накази, що перешкоджають поверненню українців в Україну; порушити кримінальну справу та притягнути до кримінальної відповідальності за фактом недбалого виконання службових обов`язків відповідно до статті 367 Кримінального кодексу України «службова недбалість» ОСОБА_2 , Суд вважає за необхідне зазначити таке.
За змістом частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
Вказана норма визначає вичерпний перелік спорів, вирішення яких належить до повноважень Верховного Суду як суду першої інстанції.
Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України, а саме справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
Отже, Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Разом із цим, Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21.12.2010 у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08.04.2010 у справі «Меньшакова проти України»).
У своїх рішеннях від 05.04.2018 у справі «Зубац проти Хорватії» (пункт 78) та від 09.10.2018 у справі «Азюковська проти України» (пункт 20) ЄСПЛ також зауважив, що право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням, які дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду за своєю природою потребує регулювання державою, і таке регулювання може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб.
Аналогічний висновок викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20.08.2019 у справі № 800/617/16 (П/9901/201/18). 
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.03.2019 у справі № 9901/947/18 при цьому зазначено, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Відповідно до вимог частини другої цієї статті про відмову у відкритті провадження у справі суддя постановляє ухвалу не пізніше п`яти днів з дня надходження позовної заяви.
Керуючись статтями 22, 170, 266 КАС України, Суд - 
УХВАЛИВ:
Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про зобов`язання вчинити дії.
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її прийняття. 
Ухвала суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги ухвала суду, якщо її не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

...........................

І.А. Гончарова,
Суддя Верховного Суду