ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

12 квітня 2023 року 	м. Дніпро	справа № 160/25353/21	

Третій апеляційний адміністративний суд 
у складі колегії суддів: головуючого - судді  Божко Л.А. (доповідач),
                               суддів:  Лукманової О.М., Дурасової Ю.В.,     
за участю секретаря судового засідання Юрчука МА. 
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпро  апеляційну скаргу виконавчого комітету Дніпровської міської ради  на  рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.11.2022 р. (суддя Віхрова В.С.) по справі  за позовом фізичної особи – підприємця ОСОБА_1  до Виконавчого комітету Дніпровської міської ради, треті особи, які заявляють самостійні вимоги на предмет спору: Товариство з обмеженою відповідальністю «Алесан», Товариство з обмеженою відповідальністю «Сілл», Товариство з обмеженою відповідальністю « Голос Дніпра» та Товариство з обмеженою відповідальністю «Тетрагмамматон 7», треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору Департамент торгівлі та реклами Дніпровської міської ради, Міська комісія з питань техногенно – екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Дніпровської міської ради, Департамент благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради, Комунальне підприємство «Дніпровські активи» Дніпровської міської ради про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії
в с т а н о в и В:
13.12.2021 р. ФОП ОСОБА_1   звернулася  до Дніпропетровського     окружного адміністративного суду   з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Дніпровської міської ради, третя особа  Міська комісія з питань техногенно – екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Дніпровської міської ради про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії, де просила: визнати протиправними дії виконавчого комітету Дніпровської міської ради щодо прийняття рішень про відтермінування питання приведення своїх нормативно – правових актів, що регулюють питання розміщення зовнішньої реклами, у відповідність до вимог чинного законодавства України; зобов`язати Виконавчий комітет Дніпровської міської ради  привести власні нормативно – правові акти, що регулюють питання розміщення зовнішньої реклами, у відповідність до вимог чинного законодавства України шляхом введення в дію рішень виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 25.08.2020 р. № 854 «Про внесення змін до Порядку розміщення зовнішньої реклами у місті Дніпрі» та від 22.09.2020 р. № 990 «Про внесення змін до Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі».
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17.02.2022 р. в якості третіх осіб із самостійними вимогами на предмет спору залучені: ТОВ «Голос Дніпра», ТОВ «Тетрограмматон 7», ТОВ «Сілл», ТОВ «Алесан» та прийнято до провадження позовну заяву ТОВ «Голос Дніпра», ТОВ «Тетраграмматон 7», ТОВ «Сілл» та ТОВ «Алесан» до виконавчого комітету Дніпровської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 31.08.2011 р. № 1148 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 16.04.2004 р. № 325 «Про порядок розміщення зовнішньої реклами у місті Дніпропетровську».
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17.02.2022 р. залучені до участі в справі треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Департамент торгівлі та реклами Дніпровської міської ради, Департамент благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради, Комунальне підприємство «Дніпровські активи» Дніпровської міської ради.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.11.2022 р.  в задоволенні позову фізичної особи – підприємця ОСОБА_2 – відмовлено. Позовні вимоги третіх осіб, які заявляють самостійні вимоги щодо предмету спору ТОВ «Сілл», ТОВ «Голос Дніпра», ТОВ «Алесан» та ТОВ «Тетраграмматон 7» до виконавчого комітету Дніпровської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення – задоволені. Визнані протиправними та нечинними абзаци 5,8 п.2.5 розділу 2 «Регулювання діяльності у сфері розміщення зовнішньої реклами» та підпункту 7.1.14 п.7.1 розділу 7 «Вимоги до зовнішньої реклами» Порядку розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпрі в редакції рішення виконавчого комітету міської ради від 25.08.2020 р. № 854 та Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі, затверджене рішенням виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 № 1148 (зі змінами).
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції виконавчий комітет Дніпровської міської ради подав апеляційну скаргу, де просили  скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.11.2022 р. в частині задоволення позовних вимог третіх осіб, які заявляють самостійні вимоги щодо предмету спору ТОВ «Сілл», ТОВ «Голос Дніпра», ТОВ «Алесан» та ТОВ «Тетраграмматон 7» до виконавчого комітету Дніпровської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, ухвалити нове рішення  про відмову в задоволенні позовних вимог ТОВ «Сілл», ТОВ «Голос Дніпра», ТОВ «Алесан» та ТОВ «Тетраграмматон 7» в повному обсязі.
Апеляційна скарга мотивована тим, що  судом першої інстанції не досліджені обставини, що мають значення для визначення причин пропуску строку, не надана оцінка правомірності звернення третіх осіб до суду щодо оскарження нормативно – правового акту, допущене неправильне тлумачення норм матеріального права  та не проаналізовано їх з урахуванням конституційних норм.
Дослідивши матеріали,  докази по справі, та вислухавши учасників процесу, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про задоволення апеляційної скарги в зв`язку з наступним.
Рішенням виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 31.08.2011 р. № 148 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 16.02.2004 р. № 325 «Про порядок розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпропетровську», керуючись законами України «Про рекламу», «Про місцеве самоврядування в Україні», Постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.03 № 2067 «Про затвердження Типових правил розміщення зовнішньої реклами» на підставі листа відділу з питань реклами Дніпропетровської міської ради ід 22.06.2011 р. вх.№8/3945 виконавчий комітет міської ради вирішив:
1.Внести зміни до рішення виконавчого комітету міської ради від 16.02.2004 № 325 «Про порядок розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпропетровську», виклавши Порядок розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпропетровську в новій редакції (додаток 1);
2.Затвердити Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпропетровську (додаток 2);
3. Рішення виконавчого комітету від 13.12.05 р. № 5297 «Про внесення змін до рішення виконкому міської ради від 16.02.2004 р. № 325 «Про Порядок розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпропетровську» та затвердження Положення про проведення робіт, пов`язаних з розташуванням рекламних засобів на міській території» визнане таким, що втратило чинність.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6)      розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Одним із доводів апеляційної скарги є порушення судом першої інстанції   норм процесуального права,  а саме, не досліджені обставини, які мають значення для визначення причин пропуску строку та не надана оцінка правомірності звернення позивачів до суду щодо оскарження нормативно – правового акту.
Згідно  статті 4 КАС України  терміни “нормативно-правовий акт” та “індивідуальний акт” вживаються в такому значенні:
— нормативно-правовий акт —- акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
— індивідуальний акт —- акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Тому, перевіряючи законність рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого на виконання своїх управлінських функцій, з метою уникнення істотних порушень норм процесуального права необхідно розмежовувати поняття “нормативно-правовий акт” та “індивідуальний акт”.
До нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовуються неодноразово.
Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
Крім того, в абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп вказано, що “… за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію”.
У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року № 9-рп/2008 в справі № 1-10/2008 зазначено, що при визначенні природи “правового акта індивідуальної дії” правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що “правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)” стосуються окремих осіб, “розраховані на персональне (індивідуальне) застосування” і після реалізації вичерпують свою дію.
Дана правова позиція викладена в  постанові Верховного суду від 20.05.2022 р. по справі № 160/9717/21.
Статтею 264 КАС України передбачено, що « 1. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:
…2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
2. Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
3. Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності».
Таким чином судом встановлено, що оскаржуване рішення в даній справі є нормативно – правовим актом, що згідно статті 264 КАС України може бути оскаржене  до адміністративного суду протягом усього строку його чинності, а відповідно, ТОВ «Сілл, ТОВ «Алесан, ТОВ «Тетраграмматон 7, та ТОВ «Голос Дніпра» не пропустили строку звернення до суду з даним позовом.
Крім того, судом встановлено, що статтею 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що « 1. Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
2. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст».
Відповідно статті 5 даного Закону встановлено, що « 1. Система місцевого самоврядування включає:
територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;
районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; 
органи самоорганізації населення.
2. У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до цього Закону можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету».
Статтею 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що « 1. Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
2. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади».
Згідно статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» « 1. Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: …15) скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень; …».
Таким чином, встановлено, що рада може скасовувати рішення виконкому, але тільки з питань, що віднесені до власних повноважень місцевого самоврядування, і що прийняті з порушенням вимог закону.   
Згідно статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що «До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать:
а) власні (самоврядні) повноваження: …13) надання дозволу в порядку, встановленому законодавством, на розміщення реклами; б) делеговані повноваження».
Крім того,  відповідно Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України № 2067 від 29.12.2003 р. встановлено, що « 3. Зовнішня реклама розміщується на підставі дозволів та у порядку, встановленому виконавчими органами сільських, селищних, міських рад відповідно до цих Правил.
Видача (відмова у видачі, переоформлення, видача дубліката, анулювання) дозволу на розміщення зовнішньої реклами здійснюється відповідно до Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" . 
...45. Контроль за додержанням цих Правил здійснюють виконавчі органи сільських, селищних, міських рад та інші органи відповідно до законодавства.
46. У разі порушення порядку розповсюдження та розміщення реклами уповноважена особа органу, який здійснює контроль за додержанням цих Правил, звертається до розповсюджувача зовнішньої реклами з вимогою усунення порушень у визначений строк.
У разі невиконання цієї вимоги орган, який здійснює контроль, подає інформацію спеціально уповноваженому органу виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
47. Розповсюджувач зовнішньої реклами, винний у порушенні цих Правил, несе відповідальність згідно із законодавством».
Відповідно правової позиції  Верховного Суду України, викладеної в постанові  від 19.02.2013 р. по справі № 21-18а13 встановлено, що «виконавчий комітет органу місцевого самоврядування, як орган, який надає дозвіл на розміщення зовнішньої реклами та здійснює контроль за дотриманням правил її розміщення, у межах своїх повноважень може приймати рішення про усунення порушень таких правил, зокрема і рішення про зобов`язання розповсюджувача реклами до демонтажу протягом певного строку рекламного засобу, установленого без відповідного дозволу». 
Крім того, статтею 16 Закону України «Про рекламу» передбачено, що « 1. Розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України».
Враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції не погоджується з висновком суду першої інстанції про задоволення позовних вимог ТОВ «Сілл», ТОВ «Алесан», ТОВ Тетраграмматон 7» та ТОВ  «Голос Дніпра», оскільки  матеріалами справи підтверджене право відповідача на прийняття рішень щодо демонтажу рекламних конструкцій і доводи апеляційної скарги спростовують висновки суду першої інстанції, в зв`язку з чим апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду в частині задоволених позовних вимог – скасуванню та прийняттю нової постанови про відмову в задоволенні позовних вимог в цій частині, а в інішій частині рішення суду першої інстанції підлягає залишенню без змін. Керуючись ст.ст. 315,317,321,322,325 КАС України, суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу виконавчого комітету Дніпровської міської ради   - задовольнити.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.11.2022 р.  в частині задоволення позовних вимог третіх осіб, які заявляють самостійні вимоги щодо предмету спору ТОВ «Сілл», ТОВ «Голос Дніпра», ТОВ «Алесан» та ТОВ «Тетраграмматон 7» до виконавчого комітету Дніпровської міської ради про визнання протиправними та нечинними абзаців 5,8 п.2.5 розділу 2 «Регулювання діяльності у сфері розміщення зовнішньої реклами» та підпункту 7.1.14 п.7.1 розділу 7 «Вимоги до зовнішньої реклами» Порядку розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпрі в редакції рішення виконавчого комітету міської ради від 25.08.2020 р. № 854 та Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі, затвердженого рішенням виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 № 1148 (зі змінами) – скасувати та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позовних вимог в цій частині.
В іншій частині  рішення суду залишити без змін.
          Постанова суду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного тексту  постанови.                  
   
Головуючий - суддя                                                                      Л.А. Божко 

                               суддя                                                                      О.М. Лукманова 

                               суддя                                                                      Ю. В. Дурасова