ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 квітня 2023 року 
м. Київ
справа № 480/5713/21
провадження № К/990/10436/22 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Коваленко Н.В., Рибачук А.І.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою заступника керівника Сумської обласної прокуратури 
на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2021 року (суддя     Савицька Н.В.)  та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2021 року (головуючий суддя Мінаєва О.М., судді Макаренко Я.М. , Кононенко З.О.)
у справі №480/5713/21 
за позовом керівника Сумської окружної прокуратури в інтересах держави 
до Виконавчого комітету Лебединської міської ради 
про зобов`язання вчинити дії.
І. РУХ СПРАВИ
1.          У червні 2021 року Керівник Сумської окружної прокуратури в інтересах держави звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Лебединської міської ради, у якому просив зобов`язати виконавчий комітет Лебединської міської ради Сумської області розглянути в порядку, передбаченому Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", питання зменшення батьківської плати на 50 відсотків для батьків, у сім`ях яких троє і більше дітей у державних і комунальних закладах дошкільної та загальної середньої освіти на території Лебединської міської ради.
2.          Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2021 року, яке було залишене без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2021 року, у задоволенні позову відмовлено.
3.          Не погодившись з такими судовими рішеннями, заступник керівника Сумської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, та ухвалити у даній справі нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.
4.          Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити без змін судові рішення.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5.          Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 24 грудня 2020 року виконавчим комітетом Лебединської міської ради Сумської області прийнято рішення «Про встановлення вартості харчування та встановлення батьківської плати за харчування дітей у закладах дошкільної освіти» №326.
6.          На думку позивача, вказане рішення не відповідає вимогам чинного законодавства, зокрема не передбачає пільгові умови оплати харчування для окремих категорій сімей з дітьми, яким державою надані додаткові гарантії соціального захисту, а саме всупереч пункту 2.3 Порядку встановлення плати для батьків за перебування дітей у державних і комунальних дошкільних та інтернатних навчальних закладах, затвердженого наказом Міністерства освіти і науки України від 21   листопада 2002 року № 667 (далі-Порядок № 667) та пункту 3 Постанови Кабінету Міністрів України «Про невідкладні питання діяльності дошкільних та інтернатних навчальних закладів» від 26 серпня 2002 року № 1243 (далі - Постанова №1243), відповідно до яких розмір плати зменшується на 50 відсотків для батьків, у сім`ях яких троє і більше дітей, у вказаному рішенні Миропільської сільської ради, не передбачено у дошкільних навчальних закладах та дошкільних підрозділах навчально-виховних комплексів зменшення батьківської плати на 50 відсотків для батьків, у сім`ях яких троє і більше дітей, тому позивач звернувся до суду з позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7.          Відмовляючи у позові, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції керувалися тим, що позивачем не наведено фактів порушення відповідачем прав конкретних осіб на отримання пільг з оплати харчування дітей у дошкільних навчальних закладах. У рішенні виконавчого комітету Лебединської міської ради Сумської області від 24 грудня 2020 року №326 врегульовані питання організації харчування в закладах дошкільної освіти територіальної громади, у тому числі дітей з багатодітних, малозабезпечених сімей, інших пільгових категорій. Зменшення плати за харчування для певних категорій дітей здійснюється органом місцевого самоврядування шляхом прийняття індивідуальних рішень після надання визначених законодавством документів.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
8.          Заявник касаційної скарги посилається на те, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій не відповідають нормам матеріального (статті 1, 5 Закону України «Про охорону дитинства», статті 56, 66 Закону України «Про освіту», частина 5 статті 35 Закону України «Про дошкільну освіту», пункт 3 Постанови № 1243, пункт 2.3 Порядку № 667) та процесуального (статті 2, 6, 90, 242 КАС України) права.
9.          Позивач вважає, що відсутність рішення органу місцевого самоврядування щодо права на пільгове харчування певної категорії дітей, унеможливлює відповідні видатки з бюджету, незалежно від того, що дитина має право на ці пільги відповідно до закону та відповідні підтверджуючі документи.
10.          У відзиві на касаційну скаргу відповідач погоджується з висновками судів попередніх інстанцій та зазначає, що оскаржуване рішення загального характеру, прийняте на вимог статті 35   Закону України «Про дошкільну освіту».
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
11.          Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
12.          За приписами пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
13.          Згідно з частинами третьою та четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
14.          Частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
15.          Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".
16.          Ключовим для застосування вищенаведених норм є поняття "інтерес держави".
17.          У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень ст. 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
18.          Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
19.          Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).
20.          Зазначені висновки Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону "Про прокуратуру". Відтак, Суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. 
21.          У позові, апеляційній та касаційній скаргах заступник керівника Сумської обласної прокуратури посилається на порушення положень Закону України "Про охорону дитинства", Закону України "Про освіту", Закону України "Про дошкільну освіту" щодо пільгового забезпечення дітей харчуванням.
22.          Суть позовних вимог прокурора зводилася до того, що відповідно до статті 5 Закону України «Про охорону дитинства», статті 56 Закону України «Про освіту», статті 35 Закону України «Про дошкільну освіту» органи місцевого самоврядування з метою забезпечення реалізації державної політики в галузі освіти та соціального захисту населення у відповідних громадах зобов`язані забезпечувати харчування дітей в навчальних закладах, а стосовно певних категорій дітей, чітко визначених чинним законодавством, - повністю або частково за кошти місцевих бюджетів.
23.          Статтею 33 Закону України "Про дошкільну освіту" передбачено, що держава забезпечує соціальний захист, підтримку дітей дошкільного віку, особливо дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які потребують корекції фізичного та (або) розумового розвитку, тривалого лікування та реабілітації, а також дітей із малозабезпечених та багатодітних сімей.
24.          Відповідно до частини третьої статті 5 Закону України "Про охорону дитинства" місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції, визначеної законом, забезпечують проведення державної політики у сфері охорони дитинства.
25.          Статтею 56 Закону України "Про освіту", статтею 35 Закону України "Про дошкільну освіти" визначено категорії дітей, які звільняються від плати за харчування в дошкільних навчальних закладах та встановлено обов?язок органів місцевого самоврядування забезпечити харчування дітей у комунальних закладах освіти за бюджетні кошти.
26.          Приписами статті 36 Закону Україну "Про дошкільну освіту" закріплені права та обов`язки батьків або осіб, які їх замінюють.
27.          Так, пунктом 4 частини першої статті 36 Закону Україну "Про дошкільну освіту" передбачено, що батьки або особи, які їх замінюють, мають право захищати законні інтереси своїх дітей у відповідних державних органах і суді.
28.          Однак, у спірних правовідносинах мова йде про захист прав конкретних осіб, а саме дітей, які проживають на території Лебединської міської ради, а не про інтерес держави, як потребу у здійсненні загальнодержавних дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.
29.          Аналогічний правовий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 04 лютого 2019 року у справі № 812/464/18, від 24 січня 2023 року у справі №120/6653/21-а, від 26 квітня 2023 року у справі №480/3318/21 і Суд не вбачає підстав для відступу від цих висновків.
30.          Застосовуючи вказаний підхід до обставин цієї справи, слід врахувати, що прокурор не дотримався порядку звернення до суду відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратуру", а отже не довів та не обґрунтував підстав для представництва, що виключає наявність підстав для його представництва інтересів держави у суді.
31.          Відсутність же підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.
32.          Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.
33.          Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини 1 статті 240 КАС України).
34.          Суд першої інстанції перевіряючи підстави представництва прокурором інтересів держави помилково дійшов висновку про наявність таких підстав, допустив прокурора до представництва та розглянув справу по суті. Суд апеляційної інстанції вказаного порушення також не усунув.
35.          Відповідно до статті 349 КАС України Суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
36.           З огляду на вищенаведене, Верховний Суд дійшов висновку про неправильне застосування судом першої та апеляційної інстанції норм процесуального права, що є підставою для скасування судових рішень та ухвалення рішення про залишення позовної заяви без розгляду.
На підставі викладеного, керуючись статтями 139, 169, 240, 242, 341, 345, 349, 351, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу заступника керівника Сумської обласної прокуратури  задовольнити частково.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2021 року у справі №480/5713/21  скасувати.
Позов керівника Сумської окружної прокуратури в інтересах держави до Виконавчого комітету Лебединської міської ради про зобов`язання вчинити дії  залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    Н.В. Коваленко

Суддя                                                                                                    А.І. Рибачук