УХВАЛА

10 травня 2023 року 
м. Київ

справа №580/9514/21
адміністративне провадження № К/990/37767/22  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Бучик А.Ю.,  Стеценка С.Г., 
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу №   580/9514/21
за позовом ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації (далі - Управління культури та охорони культурної спадщини) про визнання нечинним та скасування наказу, провадження у якій відкрито 
за касаційною скаргою   ОСОБА_1 
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.11.2022, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Федотова І.В., суддів: Єгорової Н.М. та Сорочка Є.О.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 15.11.2021  ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулись до суду  з позовом, у якому просили визнати нечинним та скасувати наказ Управління культури та охорони культурної спадщини  від 09.04.2021  №41 «Про затвердження меж та режимів використання зон охорони пам`ятки місцевого значення м. Умань Черкаської області» в частині включення до меж та режимів використання зон охорони пам`ятки історії місцевого значення «Могила цадика Нахмана 1811 р» житлового будинку по АДРЕСА_1 .
В обґрунтування позовних вимог   ОСОБА_1 та ОСОБА_2 зазначили, що в 2017 році вони придбали в рівних ідеальних частинах дві земельні ділянки за адресою: АДРЕСА_2 з кадастровими номерами 7110800000:02:005:0656 та 7110800000:02:005:0655 з цільовим призначенням для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, на яких було розпочато будівництво після отримання у 2020 році  містобудівних умов та обмежень забудови вказаних земельних ділянок, та подачі повідомлення про початок виконання будівельних робіт, проте, у зв`язку із необхідністю внесення змін до проекту будівництва,  їм стало відомо, що оспорюваним наказом Управління культури та охорони культурної спадщини від 09.04.2021 №41 ці земельні ділянки включено в межі охоронної зони пам`ятки «Могила Цадика Нахмана 1811 року», у зв`язку із чим у них виник додатковій обов`язок погоджувати проектні рішення по будівництву об`єкта на вказаних земельних ділянках із Департаментом культури та взаємозв`язків Черкаської обласної державної адміністрації, що на думку позивачів порушує принцип правової визначеності, оскільки на момент початку  будівництва, такого погодження не вимагалась.  
2. Черкаський окружний адміністративний суд рішенням 15.02.2022 задовольнив позовні вимоги:
визнав протиправним та скасував наказ Управління культури та охорони культурної спадщини від 09.04.2021 №41 «Про затвердження меж та режимів використання зон охорони пам`ятки місцевого значення м. Умань Черкаської області» в частині включення до меж та режимів використання зон охорони пам`ятки історії місцевого значення «Могила цадика Нахмана 1811 р» житлового будинку по АДРЕСА_1 .
3. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 14.11.2022 задовольнив апеляційну скаргу Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації; скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове - про відмову у задоволенні позовних вимог.
4. 26.12.2022 ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування  судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.11.2022, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду   від 15.02.2022  у справі № 580/9514/21 - залишити в силі. 
5. Верховний Суд ухвалою від 09.02.2023 поновив ОСОБА_1 строк на касаційне оскарження постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.11.2022 у справі № 580/9514/21; відкрив касаційне провадження за вказаною  касаційною скаргою, з підстави визначеної пунктом     1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. У справі, яка розглядається суди встановили, що історико-архітектурний опорний план і проект зон охорони пам`ятників історії і культури історичної частини міста Умань був затверджений у       1990 році.
Указом Президента України від 07.06.1994 №283/94 створено історико-культурний центр на місці поховання духовного лідера брацлавських хасидів Цадика Нахмана у місті Умань Черкаської області.
Рішенням Виконавчого комітету Уманської міської ради народних депутатів від 13.10.1994 № 375 було визначено межі охоронних зон історико-культурного центру, яким, зокрема погоджено охоронну зону забудови історико-культурного центру в межах будинковолодінь по АДРЕСА_3 , АДРЕСА_4 , АДРЕСА_5 , АДРЕСА_6 , АДРЕСА_7 , АДРЕСА_8 , АДРЕСА_9 , АДРЕСА_10 , АДРЕСА_11 , АДРЕСА_12 , АДРЕСА_13 , АДРЕСА_14 , АДРЕСА_15 , АДРЕСА_16 , НОМЕР_1, АДРЕСА_17 , АДРЕСА_18 , НОМЕР_2, НОМЕР_3, НОМЕР_4, НОМЕР_5.
Рішенням від 10.11.1994 № 431 Виконавчого комітету Уманської міської ради народних депутатів було зареєстровано Положення про історико культурний центр, пунктом 1.7 було визначено, що на території Центру в межах охоронних зон, визначених його генеральним планом, будь-які земляні, будівельні, шляхові роботи можуть здійснюватися лише за погодженням з державними органами охорони пам`яток історії та культури.
Рішенням Черкаської обласної ради народних депутатів від 07.02.1995 № 23 «Могилу Цадика Нахмана 1811 року» було внесено до списку пам`яток історії та культури області, що перебувають під охороною держави.
В 1996 році було розроблено генеральний план міста Умань, який затверджений рішенням міської ради від 04.06.2002 №1-4/24 та рішенням міської ради від 20.03.2013 №4.11-35/6 визнано таким, що є діючим та можливим для подальшого використання у вирішенні питань розвитку та містобудівного освоєння території до моменту затвердження нової містобудівної документації.
Право користування земельною ділянкою, що складає територію пам`ятки (земельна ділянка, на якій розташована пам`ятка і яка пов`язана з нею історично і функціонально та забезпечує її збереження і функціонування як об`єкта культурної спадщини) належить Міжнародному Благодійному Фонду імені Рабі Нахмана з Бреславу на підставі договору оренди землі від 31.10.2001 року, зареєстрованого в реєстрі за № 1-6264.
Громадяни Ізраїлю ОСОБА_1 та ОСОБА_2 за договорами купівлі-продажу від 12.03.2018 №879 та №880 придбали в рівних частинах дві земельні ділянки за адресою АДРЕСА_2 , саме земельну ділянку площею 0,0439 га з кадастровим номером 7110800000:02:005:0656 та земельну ділянку площею 0,0180 га з кадастровим номером 7110800000:02:005:0655 з цільовим призначенням для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд.
14.02.2020 позивачами отримано у відділі архітектури, містобудування та кадастру Уманської міської ради містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки за №26/15-14 та 26.05.2020 подано повідомлення про початок виконання будівельних робіт №ЧК061201470120 вхідний №116/13, та розпочато будівельні роботи з будівництва об`єкта «Будівництво триповерхового житлового будинку з мансардним поверхом».
09.04.2021 начальником Управління культури та охорони культурної спадщини була затверджена науково-проектна документація з визначення меж і режимів використання території та зон охорони пам`ятки історії місцевого значення «Могила Цадика Нахмана. 1811» (рішення виконавчого комітету Черкаської обласної ради народних депутатів від 07.02.1995 №23) на території історико-культурного центру на місці поховання духовного лідера брацлавських хасидів Цадика Нахмана у м. Умані (Указ Президента України від 07.06.1994 №283/94), розроблена Приватною організацією (установа, заклад) «Український інститут культурного надбання» на замовлення Міжнародного Благодійного Фонду  імені Рабі Нахмана з Бреславу в рамках договору від 16.03.2020 № 1.
Відповідно до науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання території та зон охорони пам`ятки історії місцевого значення «Могила Цадика Нахмана. 1811» зона охорони знаходиться в межах: 
з заходу від домоволодіння по АДРЕСА_19 по меж домоволодінь по АДРЕСА_20 ; 
з півночі по АДРЕСА_20 до перетину з провулком Толстого, від перетину з АДРЕСА_21 до перетину з АДРЕСА_1 ; 
зі сходу від перетину АДРЕСА_1 до домоволодіння по АДРЕСА_11 ;
з півдня від АДРЕСА_19 до вулиці Пушкіна по межам домоволодінь: АДРЕСА_19 та 8.
Загальна площа зони охорони пам`ятки історії та культури місцевого значення «Могила цадика Нахмана. 1811 р.» становить - 3,74 га.
Крім того, вказаною науково-проектною документацією визначено площу охоронної зони забудови історико-культурного центру - 8,08 га.
Відповідно до пункту 4.2.4 науково-проектної документації режими використання території історико-культурного центру на місці поховання духовного лідера брацлавських хасидів цадика Нахмана у     м. Умані зазначені в пункті 1.7 Положення про історико-культурний центр в м. Умані Черкаської області, затвердженого рішенням Виконавчого комітету Уманської міської Ради «Про реєстрацію положення про Історико-культурний центр» від 10.11.1994 №431, а саме: на території Центру в межах охоронних зон, визначених його генеральним планом, будь-які земляні, будівельні, шляхові роботи можуть здійснюватися лише за погодженням з державними органами охорони пам`яток історії та культури.
Наказом Управління культури та охорони культурної спадщини від 09.04.2021 №41 «Про затвердження меж та режимів використання зон охорони пам`ятки місцевого значення м. Умань Черкаської області» затверджено межі та режими використання зон охорони пам`ятки місцевого значення «Могила цадика Нахмана. 1811р.», визначених науково-проектною документацією з визначення меж і режимів використання території та зон охорони пам`ятки історії місцевого значення «Могила Цадика Нахмана. 1811р.» (рішення виконавчого комітету Черкаської обласної ради народних депутатів від 07.02.1995 №23) на території історико-культурного центру на місці поховання духовного лідера брацлавських хасидів Цадика Нахмана у м. Умані (Указ Президента України  від 07.06.1994 №283/94), виготовленої на замовлення Міжнародного Благодійного Фонду  імені Рабі Нахмана з Бреславу.
В липні 2021 року позивач ОСОБА_1 звернувся до Управління містобудування, землевпорядкування, комунального майна та будівельного контролю Уманської міської ради  із  заявою про внесення змін та доповнень до містобудівних умов та обмежень 2020 року, що стало підставою для  скасування цих містобудівних умов та обмежень за заявою забудовника та видачі нових містобудівельних умов та обмежень на об`єкт будівництва «Будівництво блокованого житлового будинку за адресою: АДРЕСА_22 , кадастровий номер земельної ділянки 7110800000:02:005:0655», затверджених наказом від 27.07.2021 № 168/15-14.
При отриманні нових містобудівельних умов та обмежень від 20.07.2021 144/15-14 ЄДССБ MU1974-8993-9618-3627, реєстраційний номер повідомлено позивачів, що вони  мають погоджувати містобудівельне та архітектурне рішення з Департаментом культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації з посиланням на оспорюваний у цій справі наказ.
Не погоджуюсь з наказом відповідача від 09.04.2021 №41 «Про затвердження меж та режимів використання зон охорони пам`ятки місцевого значення м. Умань Черкаської області», ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулись до суду із цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ    
7. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив із того, що прийняттю рішення про встановлення меж територій історико-культурного призначення передує розроблення відповідних проектів зміни цільового призначення земельних ділянок з наявного на землі історико-культурного призначення та їх затвердження у відповідності до закону. Також судом зазначено, що Законом України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності»                                    (далі - Закон № 3038-VI) не передбачено такого способу внесення змін до містобудівної документації на місцевому рівні, як встановлення наказом органу охорони культурної спадщини обов`язкових вимог до планування, забудови (в т.ч. встановлення граничної висоти об`єктів будівництва) та іншого використання певної території, що свідчить про невідповідність вказаного інструменту принципу правової визначеності. 
8. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходив із того, що включення земельних ділянок позивачів до меж зон охорони пам`ятки місцевого значення (та відповідно пов`язані з цим обмеження в проведенні будівництва) відбулось ще задовго до винесення спірного наказу та до набуття позивачами права власності на такі земельні ділянки, а тому спірний наказ жодним чином не може порушувати права володіння, користування чи розпорядження позивачів на належні їм земельні ділянки, оскільки вони мають право використовувати ці земельні ділянки відповідно їх цільового призначення, однак, з урахуванням обмежень та вимог законодавства, зокрема  у сфері містобудування та охорони культурної спадщини.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
9. Касаційна скарга позивача обґрунтована посиланням на те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував положення Закону України від 08.16.2000 № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» та Закону № 3038-VI без урахування висновків щодо їх застосування у правовідносинах стосовно затвердження меж та режимів використання зон охорони пам`ятки місцевого значення, викладених у постановах Верховного Суду від 23.01.2020 у справі № 2-а/7780/11, від 30.11.2022 у справі № 240/9838/20, а також без урахування правового висновку стосовно змісту містобудівної документації населеного пункту, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 19.06.2019 у справі № 813/4993/15.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм права в межах доводів та вимог касаційної скарги, у відповідності до частини першої статті 341 КАС України, виходить з наступного.
11. Відповідно до частини першої статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.
12. Такі виключні випадки визначені у частині четвертій статті 328 КАС України, згідно з якою підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, зокрема у випадку - якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
13. Отже, законодавець чітко визначив які судові рішення, з яких підстав і у яких випадках можуть бути оскаржені до суду касаційної інстанції.
14. Відповідно до положень цих норм касаційний перегляд з указаних мотивів може відбутися за наявності таких складових:
суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду;
спірні питання виникли у подібних правовідносинах.
15. Подібність правовідносин означає, зокрема, тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). Зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності в різних рішеннях суду (судів) визначається обставинами кожної конкретної справи.
16. У постанові від 19.05.2020 (справа №910/719/19) Велика Палата Верховного Суду вказала, що під судовими рішеннями в подібних правовідносинах слід розуміти такі рішення, де подібними є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин.
17. Встановлюючи обов`язковим при виборі і застосуванні норм права до спірних правовідносин врахування висновків щодо застосування норм права, викладених у постановах Верховного Суду, частина п`ята статті 242 КАС України презюмує застосування норм права у подібних правовідносинах.
18. Так, у справі № 813/4993/15, на постанову Великої Палати Верховного Суду у якій позивач посилається на підтвердження підстави, визначеної пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, спір виник щодо дій відповідача з реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації.
19. У справі № 2-а/7780/11, на постанову Верховного Суду від 23.01.2020 у якій позивач посилається на підтвердження підстави для касаційного оскарження постанови суду апеляційної інстанції  у справі, яка розглядається, предметом спору була  бездіяльність  органу місцевого самоврядування та його виконавчого органу щодо вчинення дій з метою збереження місць давніх поховань.  
20. У справі № 240/9838/20, на постанову Верховного Суду у якій позивач посилається на підтвердження підстави, визначеної пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, оспорювались окремі положення рішення органу місцевого самоврядування про впорядкування містобудівної документації населеного пункту, зокрема про затвердження генерального плану міста.
21. Натомість, у справі, яка розглядається предметом спору є наказ Управління культури та охорони культурної спадщини від 09.04.2021 №41 «Про затвердження меж та режимів використання зон охорони пам`ятки місцевого значення м. Умань Черкаської області», яким затверджено межі та режими використання зон охорони пам`ятки місцевого значення «Могила цадика Нахмана. 1811р.», визначені науково-проектною документацією з визначення меж і режимів використання території та зон охорони пам`ятки історії місцевого значення «Могила Цадика Нахмана. 1811р.» (рішення виконавчого комітету Черкаської обласної ради народних депутатів від 07.02.1995 №23) на території історико-культурного центру на місці поховання духовного лідера брацлавських хасидів Цадика Нахмана у м. Умані (Указ Президента України від 07.06.1994 №283/94), виготовленої на замовлення Міжнародного Благодійного Фонду  імені Рабі Нахмана з Бреславу та затвердженої начальником Управління культури та охорони культурної спадщини.    
22. Аналіз зазначених позивачем   постанов Верховного Суду від 23.01.2020 у справі № 2-а/7780/11, від 30.11.2022 у справі № 240/9838/20 та Великої Палати Верховного Суду від 19.06.2019 у справі     № 813/4993/15, на які зроблено посилання у касаційній скарзі як на приклад іншого правозастосування, та оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції  не дає підстав для висновку про те, що ці рішення прийняті у справах правовідносини у яких є подібними, що виключає можливість касаційного перегляду оскаржуваних рішення суду першої інстанції та постанови  суду апеляційної інстанції,  з підстави та у випадку, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті        328 КАС України.
23. Відповідно до пункту 5 частини першої статті 339 КАС України суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо після відкриття касаційного провадження на підставі пункту                 1 частини четвертої статті 328 цього Кодексу судом встановлено, що висновок щодо застосування норми права, який викладений у постанові Верховного Суду та на який посилався скаржник у касаційній скарзі, стосується правовідносин, які не є подібними.
24. З урахуванням наведеного, касаційне провадження, відкрите з підстави, передбаченої пунктом    1 частини четвертої статті 328 КАС України, підлягає закриттю.
З огляду на викладене, керуючись статтями 345, 339 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
УХВАЛИВ:
Закрити касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.11.2022 у справі № 580/9514/21 за позовом                  ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації про визнання нечинним та скасування наказу, відкрите з підстави, встановленої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає. 

...........................

...........................

...........................
А.І. Рибачук
А.Ю. Бучик 
С.Г. Стеценко,
Судді Верховного Суду