П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

11 квітня 2023 р.	м.Одеса	Справа № 420/2030/23	
Головуючий в 1 інстанції: Бжассо Н.В.

 П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 
          головуючого судді:  Шляхтицького О.І.
          суддів: Домусчі С.Д. ,  Семенюка Г.В.,

          розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі апеляційну скаргу ОСОБА_1  на ухвалу  Одеського окружного адміністративного суду  від   08 лютого 2023 року по справі № 420/2030/23 за позовом ОСОБА_1  до   Заступника Подільського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Подільського району Одеської області Задорожної Людмили Іванівни  про визнання незаконною бездіяльність, визнання неналежним розгляд звернення та прийняте рішення, зобов`язання вчинити певні дії, стягнення матеріальної та моральної шкоди, -

В С Т А Н О В И В:

У лютому 2023 року ОСОБА_1  звернулась із вищевказаним адміністративним позовом, у якому просила:
- визнати незаконною бездіяльність заступника Подільського міського голови Подільського району Одеської області з питань діяльності виконавчих органів ради (з соціальних питань) ОСОБА_2 , щодо відмови у забезпеченні надання безкоштовних медичних послуг, а саме діагностики МРТ, за місцем проживання інваліда 2 групи ОСОБА_1 ;
- визнати неналежним розгляд звернення заступником Подільського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_2 та прийняте рішення у відмові забезпеченні надання безкоштовних медичних послуг, а саме діагностики МРТ, за місцем проживання інваліда 2 групи ОСОБА_1 необґрунтовним та незаконним;
- зобов`язати заступника Подільського міського голови Подільського району Одеської області з питань діяльності виконавчих органів ради (з соціальних питань) ОСОБА_2 , забезпечити надання безкоштовних медичних послуг, а саме діагностики МРТ, за місцем проживання інваліда 2 групи ОСОБА_1 ;
- стягнути з відповідача на користь позивачки, гр. ОСОБА_1 , 200000 (двісті тисяч) гривень, матеріальної та моральної шкоди, завданої у наслідок бездіяльності посадової особи органів місцевого самоврядування заступника Подільського міського голови Подільського району Одеської області з питань діяльності виконавчих органів ради (з соціальних питань) ОСОБА_2 , що призвело до ушкодження здоров`я, завдання моральної та матеріальної шкоди.
Одеський окружний адміністративний суд ухвалою суду від 08.02.2023 на підставі положень пункту 1 частини 1 статті 170 КАС України відмовив у відкритті провадження в порядку адміністративного судочинства у справі за позовом ОСОБА_1 до Заступника Подільського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Подільського району Одеської області Задорожної Людмили Іванівни в частині позовних вимог щодо незабезпечення позивачці безкоштовних медичних послуг, а саме діагностики МРТ, за місцем проживання інваліда 2 групи ОСОБА_1 , а також, вимоги про стягнення з відповідача на користь позивачки матеріальної та моральної шкоди, завданої у наслідок бездіяльності заступника Подільського міського голови Подільського району Одеської області з питань діяльності виконавчих органів ради (з соціальних питань) ОСОБА_2 , що призвело до ушкодження здоров`я, завдання моральної та матеріальної шкоди.
Роз`яснив, що повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.
Роз`яснив позивачці, що спір підлягає розгляду місцевим загальним судом в порядку цивільного судочинства. 
Ухвала суду першої інстанції від 08.02.2023 вмотивована тим, що спір, в частині позовних вимог щодо незабезпечення позивачці безкоштовних медичних послуг, а саме діагностики МРТ, за місцем проживання інваліда 2 групи ОСОБА_1 , а також, вимоги про стягнення з відповідача на користь позивачки матеріальної та моральної шкоди, завданої у наслідок бездіяльності заступника Подільського міського голови Подільського району Одеської області з питань діяльності виконавчих органів ради (з соціальних питань) ОСОБА_2 , що призвело до ушкодження здоров`я, завдання моральної та матеріальної шкоди не випливає із здійснення суб`єктом владних повноважень своїх владних управлінських функцій, а тому не належать до юрисдикції адміністративних судів.
Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, представник позивачки – Левицький В.О. подав апеляційну скаргу, в якій просив:
- скасувати ухвалу Одеського окружного адміністративного суду про відмову у відкритті провадження в порядку адміністративного судочинства від 08.02.2023 у справі № 420/2030/23 за позовом ОСОБА_1 до Заступника Подільського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Подільського району Одеської області Задорожної Людмили Іванівни в частині позовних вимог щодо незабезпечення позивачці безкоштовних медичних послуг, а саме діагностики МРТ за місцем проживання інваліда 2 групи ОСОБА_1 , а також, вимоги про стягнення з відповідача на користь позивачки матеріальної та моральної шкоди, завданої у наслідок бездіяльності заступника Подільського міського голови Подільського району Одеської області з питань діяльності виконавчих органів ради (з соціальних питань) ОСОБА_2 , що призвело до ушкодження здоров`я та завдання моральної та матеріальної шкоди.
- прийняти нову ухвалу, якою зобов`язати Одеський окружний адміністративний суд відкрити провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Заступника Подільського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Подільського району Одеської області Задорожної Людмили Іванівни про зобов`язання вчинити певні дії, стягнення матеріальної та моральної шкоди.
Апелянт, мотивуючи власну правову позицію, акцентує на таких обставинах і причинах незаконності і необґрунтованості оскаржуваного судового рішення:
- суд першої інстанції не з`ясував природу правовідносин і дійшов помилкового висновку про те, що правовідносини, що склалися між сторонами, за своєю природою цивільно - правові, що в свою чергу виключає її розгляд в порядку адміністративного судочинства;
- суд першої інстанції не врахував, що до справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення та/або спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень тощо.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідь обставин справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм чинного законодавства, суд апеляційної інстанції, переглядаючи судове рішення у даній справі в межах доводів апеляційної скарги у відповідності до частини 1 статті 308 КАС України, дійшов висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з такого.
Приймаючи оскаржувану ухвалу та відмовляючи у відкритті провадження в порядку адміністративного судочинства, суд першої інстанції виходив з того, що спір, в частині позовних вимог не випливає із здійснення суб`єктом владних повноважень своїх владних управлінських функцій, а тому не належать до юрисдикції адміністративних судів.
Проте, на думку суду апеляційної інстанції, вказані висновки суду першої інстанції щодо відмови у відкритті провадження є передчасними, оскільки зроблені без належного дослідження фактичних обставин та системного аналізу норм процесуального права.
За змістом частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
На підставі пункту 7 частини 1 статті 4 КАС України визначено, що суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
За правилами частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах.
Так, відповідно пункту 1 частини 1 статті 4 КАС України справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
У випадку, якщо суб`єкт (у тому числі орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа) у спірних правовідносинах не здійснює вказані владні управлінські функції щодо іншого суб`єкта, який є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами КАС України ознак справи адміністративної юрисдикції, і, відповідно, не повинен вирішуватись адміністративним судом.
Частина 1 статті 19 КАС України встановлює категорії публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, щодо вирішення адміністративних справ, зокрема: спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
Таким чином, необхідною та єдиною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення цим суб`єктом владних управлінських функцій, при цьому ці функції повинні здійснюватися суб`єктом саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.
До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Тобто спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб`єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.
Водночас, приватно-правові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Так, колегія суддів зазначає, що підставою для відмови у відкритті провадження в порядку адміністративного судочинства судом першої інстанції за позовною заявою ОСОБА_1 стало те, що спір, в частині позовних вимог не випливає із здійснення суб`єктом владних повноважень своїх владних управлінських функцій, а тому не належать до юрисдикції адміністративних судів.
Отже, спірним питанням в межах даної справи є наявність повноважень відповідача у спірних правовідносинах, а саме щодо забезпечення надання безкоштовних медичних послуг.
На переконання колегії суддів, ключовим у даному випадку є саме наявність або відсутність бездіяльності у забезпеченні надання послуг, а не бездіяльність, яка виразилась у ненаданні медичних послуг.
Відповідно до змісту адміністративного позову, вимоги позивачки у спірній частині обумовлені її незгодою із бездіяльністю суб`єкта владних повноважень щодо не забезпечення надання медичних послуг.
Проте, на думку колегії суддів, суд першої інстанції дійшов висновку, що позивач пов`язує порушення його прав із ненаданням безкоштовних медичних послуг відповідачем.
Бездіяльність - певна форма поведінки суб`єкта владних повноважень, яка полягає у невиконанні ним дій, які він повинен був і міг вчинити відповідно до покладених на нього посадових обов`язків згідно із законодавством України.
Як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в невчиненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними й реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Колегія суддів звертає увагу на те, що сама по собі бездіяльність - це триваюча пасивна поведінка суб`єкта, яка виражається у формі невчинення дії (дій), яку він зобов`язаний був і міг вчинити. 
Так, статтею 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»   від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР унормовано повноваження органів місцевого самоврядування у сфері освіти, охорони здоров`я, культури, молодіжної політики, фізкультури і спорту, утвердження української національної та громадянської ідентичності.
Відповідно до підпунктів 1,2 пункту «б» частини першої цієї статті до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження із:
1) забезпечення в межах наданих повноважень доступності і безоплатності освіти і медичного обслуговування на відповідній території, можливості отримання освіти державною мовою;
2) забезпечення відповідно до закону розвитку всіх видів освіти і медичного обслуговування, розвитку і вдосконалення мережі освітніх і лікувальних закладів усіх форм власності, фізичної культури і спорту, визначення потреби та формування замовлень на кадри для цих закладів, укладення договорів на підготовку спеціалістів, організація роботи щодо удосконалення кваліфікації кадрів, залучення роботодавців до надання місць для проходження виробничої практики учнями професійно-технічних навчальних закладів;
Відтак, апеляційний суд зазначає, що  саме  забезпечення надання безкоштовних послуг  має  відношення  до повноважень відповідача.
Отже, судом апеляційної інстанції встановлено, що у спірних правовідносинах має місце необхідна ознака суб`єкта владних повноважень - це здійснення цим суб`єктом владних управлінських функцій із забезпечення в межах наданих повноважень доступності і безоплатності медичного обслуговування, при цьому ці функції мають здійснюватися суб`єктом саме у спірних правовідносинах.
В ході судового розгляду встановлено, що позивачка  просила визнати незаконною бездіяльність заступника Подільського міського голови Подільського району Одеської області з питань діяльності виконавчих органів ради (з соціальних питань) ОСОБА_2 , щодо відмови у забезпеченні надання безкоштовних медичних послуг, а саме діагностики МРТ, за місцем проживання інваліда 2 групи ОСОБА_1 .
Позовні ж вимоги щодо зобов`язання заступника Подільського міського голови Подільського району Одеської області з питань діяльності виконавчих органів ради (з соціальних питань) ОСОБА_2 , забезпечити надання безкоштовних медичних послуг, а саме діагностики МРТ, за місцем проживання інваліда 2 групи ОСОБА_1 , а також  стягнення з відповідача на користь позивачки, гр. ОСОБА_1 , 200000 (двісті тисяч) гривень, матеріальної та моральної шкоди, завданої у наслідок бездіяльності посадової особи органів місцевого самоврядування заступника Подільського міського голови Подільського району Одеської області з питань діяльності виконавчих органів ради (з соціальних питань) ОСОБА_2 , що призвело до ушкодження здоров`я, завдання моральної та матеріальної шкоди – є похідними. ( які  можливо   вирішити  за  правилами  ч.5 ст.21 КАС України ). 
Отже, колегія суддів вважає,  передчасним  висновок, що цей спір  не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому висновок суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження з підстав, передбачених п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України, і її розгляд у порядку цивільного судочинства є необґрунтованим.
При цьому, колегія суддів враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у апеляційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (№ 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (№ 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (№ 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v.Spain) серія A. 303-A; пункт 29).      
Оскільки зазначені обставини залишені судом першої інстанції поза увагою та цим обставинам не надана належна правова оцінка, колегія суддів, задовольняючи апеляційну скаргу ОСОБА_1 скасовує ухвалу Одеського окружного адміністративного суду  від  08 лютого 2023 року по справі № 420/2030/23, якою відмовлено у відкритті провадження в порядку адміністративного судочинства у справі за позовом ОСОБА_1 до Заступника Подільського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Подільського району Одеської області Задорожної Людмили Іванівни в частині позовних вимог щодо незабезпечення позивачці безкоштовних медичних послуг, а саме діагностики МРТ, за місцем проживання інваліда 2 групи ОСОБА_1 , а також вимоги про стягнення з відповідача на користь позивачки матеріальної та моральної шкоди, завданої у наслідок бездіяльності заступника Подільського міського голови Подільського району Одеської області з питань діяльності виконавчих органів ради (з соціальних питань) ОСОБА_2 , що призвело до ушкодження здоров`я, завдання моральної та матеріальної шкоди  та направляє справу до суду першої інстанції для продовження розгляду справи.
Також 25.03.2023 (передано судді-доповідачу 27.03.2023) апелянт звернувся із клопотанням у якому просив об`єднати обидва судові провадження в одну судову справу № 420/2030/23.
Клопотання обґрунтував тим, що спільний розгляд однієї апеляційної скарги на відкриті судом два провадження за однією справою сприятиме більш швидкому та об`єктивному розгляду справи, оскільки це відповідає вимогам КАС України.
Натомість, окремий розгляд зазначених проваджень за однією справою потягне за собою порушення права доступу до правосуддя.
Представник апелянтки вважав, що об`єднання зазначених позовних заяв в одну справу сприятиме більш об`єктивному та швидкому вирішенню спору з мінімальними часовими та матеріальними затратами для суду і сторін.
При вирішенні клопотання представника позивачки колегія суддів керується таким.
Відповідно до частини другої статті 172 Кодексу адміністративного судочинства України суд з урахуванням положень частини першої цієї статті може за клопотанням учасника справи або з власної ініціативи об`єднати в одне провадження декілька справ за позовами:
1) одного й того самого позивача до одного й того самого відповідача;
2) одного й того самого позивача до різних відповідачів;
3) різних позивачів до одного й того самого відповідача.
За частиною третьою статті 172 Кодексу адміністративного судочинства України об`єднання справ в одне провадження допускається до початку підготовчого засідання, а у спрощеному позовному провадженні - до початку розгляду справи по суті у кожній із справ.
Відповідно до частини сьомої статті 172 Кодексу адміністративного судочинства України про об`єднання справ в одне провадження або роз`єднання позовних вимог, про відмову в об`єднанні справ в одне провадження, роз`єднанні позовних вимог суд постановляє ухвалу.
Суд з`ясував, що у провадженні П`ятого апеляційного адміністративного суду перебуває одна справа № 420/2030/23 із двома провадженнями № 854/1657/23 та 854/1661/23, оскільки апелянт оскаржує дві ухвали суду першої інстанції .
Відповідно до підпункту 13 пункту 21 розділу восьмого Положення про автоматизовану систему документообігу суду, затвердженого Рішенням Ради суддів України від 02 березня 2018 року № 17 передача судової справи (матеріалів кримінального провадження) раніше визначеному судді, колегії суддів, палаті або об`єднаній палаті проводиться модулем автоматизованого розподілу щодо  апеляційних та касаційних скарг, поданих до закінчення апеляційного (касаційного) провадження в рамках однієї справи, але на різні судові рішення.
З урахуванням того, що представник позивачки подав апеляційну скаргу на дві ухвали суду першої інстанції від 08.02.2023 та 24.02.2023 у суді апеляційної інстанції правомірно відкрито два провадження у рамках однієї справи.
З огляду на наведені положення процесуального закону у зіставленні з мотивами, якими представник позивача обґрунтовує необхідність об`єднання згаданих проваджень у одну справу не є можливим, оскільки КАС України не передбачено об`єднання судових проваджень в одну судову справу.
Натомість стаття 172 КАС України , на яку посилається заявник, регулює об`єднання в одне провадження декількох справ за позовами, у той час як у даному випадку розглядається одна справа.
Таким чином, колегія суддів приходить до висновку про необґрунтованість клопотання ОСОБА_3 про об`єднання обидвох судових проваджень (854/1657/23 та 854/1661/23) в одну судову справу № 420/2030/23, оскільки вони і так розглядаються в рамках однієї справи, та, як наслідок, відсутність підстав для його задоволення.
Керуючись ст. ст. 308, 309, 311, 315, 320, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,- 

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду  від   08 лютого 2023 року по справі № 420/2030/23 –  задовольнити.
Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду  від   08 лютого 2023 року по справі № 420/2030/23, якою відмовлено у відкритті провадження в порядку адміністративного судочинства у справі за позовом ОСОБА_1 до Заступника Подільського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Подільського району Одеської області Задорожної Людмили Іванівни в частині позовних вимог щодо незабезпечення позивачці безкоштовних медичних послуг, а саме діагностики МРТ, за місцем проживання інваліда 2 групи ОСОБА_1 , а також, вимоги про стягнення з відповідача на користь позивачки матеріальної та моральної шкоди, завданої у наслідок бездіяльності заступника Подільського міського голови Подільського району Одеської області з питань діяльності виконавчих органів ради (з соціальних питань) ОСОБА_2 , що призвело до ушкодження здоров`я, завдання моральної та матеріальної шкоди  –  скасувати.
Адміністративну справу № 420/2030/23 в частині позовних вимог щодо незабезпечення позивачці безкоштовних медичних послуг, а саме діагностики МРТ, за місцем проживання інваліда 2 групи ОСОБА_1 , а також вимоги про стягнення з відповідача на користь позивачки матеріальної та моральної шкоди, завданої у наслідок бездіяльності заступника Подільського міського голови Подільського району Одеської області з питань діяльності виконавчих органів ради (з соціальних питань) ОСОБА_2 , що призвело до ушкодження здоров`я, завдання моральної та матеріальної шкоди - направити для продовження розгляду до Одеського окружного адміністративного суду. 
          Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий суддя 	 	Шляхтицький О.І.	
Судді	    	Домусчі С.Д.    Семенюк Г.В.