ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 травня 2023 року 
м. Київ

справа № 120/8759/22
адміністративне провадження № К/990/5084/23  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г.,  Рибачука А.І., 

розглянувши у порядку письмового провадження справу №120/8759/22
за позовом  ОСОБА_1 до Департаменту соціальної політики Вінницької міської ради про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 28.11.2022 (головуючий Томчук А.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.02.2023 (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді Гонтарука   В. М., суддів: Матохнюка Д.Б.   Білої Л.М.),
у с т а н о в и в:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 (далі ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту соціальної політики Вінницької міської ради, в якому позивач просив:
визнати протиправними дії відповідача щодо нарахування та виплати позивачу, як учаснику бойових дій, разової щорічної грошової допомоги до 5 травня за 2022 рік у меншому розмірі ніж передбачено Законом України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту";
- зобов`язати відповідача провести нарахування та виплату йому суму недоплаченої разової щорічної грошової допомоги, як учаснику бойових дій до 5 травня за 2022 рік, у розмірі 9670 грн, у відповідності до приписів Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", з урахуванням вже виплачених сум".
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 01.11.2022 позовну заяву ОСОБА_1 залишено без руху у зв`язку з недотриманням вимог статей 160, 161 КАС України та встановлено      7-денний термін з дня одержання копії ухвали для усунення визначених у ній недоліків.
Ухвалою від 09.11.2022 продовжено строк для усунення недоліків позовної заяви, встановлених ухвалою суду про залишення позовної заяви без руху від 01.11.2022. Запропоновано позивачу у        5-денний строк з дня отримання копії цієї ухвали усунути недоліки позовної заяви, зазначені в мотивувальній частині ухвали суду від 01.11.2022, шляхом надання до суду доказів нарахування саме Департаментом соціальної політики Вінницької міської ради одноразової грошової допомоги до 5 травня в розмірі 1491 грн (у 2022 році).
Оскільки, станом на 28.11.2022 вимоги ухвали про залишення позовної заяви без руху не були виконані, Вінницький окружний адміністративний суд ухвалою від 28.11.2022 повернув позов ОСОБА_1 .
Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.02.2023 ухвала Вінницького окружного адміністративного суду від 28.11.2022 залишена без змін. 
Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, керувався положеннями пункту 1 частини четвертої статті 169 КАС України, відповідно до якої позовна заява повертається позивачеві, якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та процесуальні дії у справі
На адресу Верховного Суду через підсистему Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи (далі - ЄСІТС) "Електронний Суд" 13.02.2023 надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 (зареєстрована в підсистемі 13.02.2023), в якій заявник просить скасувати ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 28.11.2022 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.02.2023, справу повернути до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Заявник у доводах касаційної скарги посилається на те, що ненадання доказів не є підставою залишення позову без руху, оскільки у силу частини 2 статті 77 КАС України відповідач як суб`єкт владних повноважень має надати суду всі наявні в нього докази, якщо він буде заперечувати відносно позову. Крім того, позивач вказує, що на виконання вимог ухвали про залишення позовної заяви без руху ним була подана заява про відсутність законних підстав залишення позову без руху, оскільки сам факт невиплати грошової соціальної допомоги в розмірі 5 мінімальних пенсій за віком і був підставою звернення до суду з цим позовом саме до належного відповідача.
Ухвалою Верховного Суду від 29.03.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Касаційне провадження у справі відкрито за касаційною скаргою, яка подана на судове рішення, право на касаційне оскарження якого передбачено частиною 3 статті 328 КАС України.
Підставами касаційного оскарження судового рішення, зазначеного у частині 3 статті 328 КАС України, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права (абз. 2 п. 4 ч. 4 ст. 328 КАС України).
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала суду першої інстанції та постанова апеляційного суду не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи заявника є обґрунтованими з огляду на наступне.
Процесуальне законодавство встановлює вимоги до змісту позовної заяви. Такі вимоги визначені статтею 160 КАС України.
Так, згідно приписів цієї норми процесуального закронодавсвтва, у позовній заяві позивач викладає свої вимоги щодо предмета спору та їх обґрунтування.
Позовна заява подається в письмовій формі позивачем або особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
В позовній заяві зазначаються:
1) найменування суду першої інстанції, до якого подається заява;
2) повне найменування (для юридичних осіб) або ім`я (прізвище, ім`я та по батькові - для фізичних осіб) сторін та інших учасників справи, їх місцезнаходження (для юридичних осіб) або місце проживання чи перебування (для фізичних осіб); поштовий індекс; ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України (для юридичних осіб, зареєстрованих за законодавством України); реєстраційний номер облікової картки платника податків (для фізичних осіб) за його наявності або номер і серія паспорта для фізичних осіб - громадян України (якщо такі відомості відомі позивачу), відомі номери засобів зв`язку, офіційна електронна адреса або адреса електронної пошти;
3) зазначення ціни позову, обґрунтований розрахунок суми, що стягується, - якщо у позовній заяві містяться вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної оскаржуваним рішенням, діями, бездіяльністю суб`єкта владних повноважень;
4) зміст позовних вимог і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а в разі подання позову до декількох відповідачів - зміст позовних вимог щодо кожного з відповідачів;
5) виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини;
6) відомості про вжиття заходів досудового врегулювання спору - у випадку, якщо законом встановлений обов`язковий досудовий порядок урегулювання спору;
7) відомості про вжиття заходів забезпечення доказів або позову до подання позовної заяви, якщо такі здійснювалися;
8) перелік документів та інших доказів, що додаються до заяви; зазначення доказів, які не можуть бути подані разом із позовною заявою (за наявності), зазначення щодо наявності у позивача або іншої особи оригіналів письмових або електронних доказів, копії яких додано до заяви;
9) у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень - обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача;
10) у справах щодо оскарження нормативно-правових актів - відомості про застосування оскаржуваного нормативно-правового акта до позивача або належність позивача до суб`єктів правовідносин, у яких застосовується або буде застосовано цей акт;
11) власне письмове підтвердження позивача про те, що ним не подано іншого позову (позовів) до цього самого відповідача (відповідачів) з тим самим предметом та з тих самих підстав.
Якщо позовна заява подається представником, то у ній додатково зазначаються відомості, визначені у пункті 2 частини п`ятої цієї статті стосовно представника.
У разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.
У позовній заяві можуть бути вказані й інші відомості, необхідні для правильного вирішення спору.
За правилами, встановленими частиною 4 статті 161 КАС України, позивач зобов`язаний додати до позовної заяви всі наявні в нього докази, що підтверджують обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги (якщо подаються письмові чи електронні докази - позивач може додати до позовної заяви копії відповідних доказів).
Згідно із частинами 1 та 2 статті 169 КАС України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху. В ухвалі про залишення позовної заяви без руху зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб і строк їх усунення, який не може перевищувати десяти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху. Якщо ухвала про залишення позовної заяви без руху постановляється з підстави несплати судового збору у встановленому законом розмірі, суд в такій ухвалі повинен зазначити точну суму судового збору, яку необхідно сплатити (доплатити).
Зміст наведених норм дає підстави дійти висновку, що залишення позовної заяви без руху - це тимчасовий захід, який застосовується судом з метою усунення позивачем недоліків позовної заяви та дотримання порядку її подання. Недоліки можуть стосуватися як позовної заяви (змісту та форми), так і порядку подання. При цьому, оцінка позовної заяви та констатація недоліків у ній є суб`єктивною.
Водночас, беручи до уваги завдання суду забезпечити розгляд і вирішення справи в розумний строк, суд може не залишати позовну заяву без руху, якщо недоліки є неістотними, і можуть бути усунуті в процесі підготовки справи до судового розгляду.
Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Європейським судом з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначено, що «надмірний формалізм» може суперечити вимозі забезпечення практичного та ефективного права на доступ до суду згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Це зазвичай відбувається у випадку особливо вузького тлумачення процесуальної норми, що перешкоджає розгляду скарг заявника по суті, із супутнім ризиком порушення його чи її права на ефективний судовий захист (див. рішення у справах «Zubac v. Croatia», «Beles and Others v. the Czech Republic», №47273/99, пп. 50-51 та 69, та «Walchli v. France», №35787/03, п. 29).
При цьому, ЄСПЛ провів лінію між формалізмом та надмірним формалізмом. Так, формалізм є явищем позитивним та необхідним, оскільки забезпечує чітке дотримання судами процесу. Натомість надмірний формалізм заважає практичному та ефективному доступу до суду. Формалізм не є надмірним, якщо сприяє правовій визначеності та належному здійсненню правосуддя.
У такий спосіб здійснюється «право на суд», яке відповідно до практики ЄСПЛ включає не тільки право ініціювати провадження, але й право отримати «вирішення» спору судом (рішення у справі «Kutic v. Croatia», заява №48778/99, пункт 25).
Згідно з пунктом 1 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо останній не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк.
Виходячи з викладеного, підставою для повернення позивачу поданої ним позовної заяви на підставі частини 4 статті 169 КАС України, є наявність одночасної сукупності наступних умов: 1) позовна заява була залишена ухвалою суду без руху із визначенням її конкретних недоліків відповідно до вимог статей 160, 161 КАС України; 2) позивач не усунув недоліки позовної заяви у строк, встановлений судом.
Із матеріалів справи судом встановлено, ухвалою суду від 01.11.2022 позовну заяву залишено без руху, запропоновано позивачеві у 7-денний строк усунути недоліки позовної заяви, зазначені в мотивувальній частині, де зокрема вказано, що позивачеві слід:
- надати суду докази нарахування позивачу саме Департаментом соціальної політики Вінницької міської ради одноразової грошової допомоги до 5 травня у розмірі 1491 грн.
08.11.2022 представником позивача подано до суду заяву на усунення недоліків позовної заяви, визначених в ухвалі від 01.11.2022, в якій він вказав, що позивач є особою, яка користується пільгами, передбаченими для учасників бойових дій. Втім, у 2022 році відповідачем не було виплачено ОСОБА_1 грошовому допомогу до 5 травня у 2022 році в розмірі, передбаченому статтею 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту".
Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 09.11.2022, з посиланням на те, що вимоги ухвали від 01.11.2022 позивачем не виконано, з метою забезпечення права ОСОБА_1 на розгляд його справи у суді, суд дійшов висновку про необхідність продовження строку для усунення недоліків позовної заяви шляхом надання до суду доказів нарахування саме Департаментом соціальної політики Вінницької міської ради одноразової грошової допомоги до 5 травня в розмірі 1491 грн (у 2022 році). Позивачу запропонновано у 5-денний строк з дня отримання копії цієї ухвали усунути недоліки позовної заяви, зазначені в мотивувальній частині ухвали суду від 01.11.2022, шляхом надання до суду доказів нарахування саме Департаментом соціальної політики Вінницької міської ради одноразової грошової допомоги до 5 травня в розмірі 1491 грн (у 2022 році).
Копія ухвали суду від 09.11.2022 скерована представнику позивача через підсистему «Електронний суд» та доставлена в електронний кабінет 09.11.2022.
Ухвалою від 28.11.2022 Вінницький окружний адміністративний суд повернув позовну заяву ОСОБА_1 до Департаменту соціальної політики Вінницької міської ради про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії разом з доданими до неї матеріалами особі, яка її подала.
Суд першої інстанції дійшов висновку, що у встановлений строк та станом на дату повернення позовної заяви позивачем не усунуто недоліків позовної заяви, яку залишено без руху.
Поряд з цим, судами попередніх інстанцій не враховано, що  частинами 1 та 4 статті 9 КАС України визначено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
Згідно з частиною 1 статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Відповідно до частини 1 статті 77 КАС України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статті 78 цього Кодексу.
Частинами 4, 5 статті 77 КАС України визначено, що докази суду надають учасники справи. Суд може пропонувати сторонам надати докази та збирати докази з власної ініціативи, крім випадків, визначених цим Кодексом. Суд не може витребовувати докази у позивача в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, окрім доказів на підтвердження обставин, за яких, на думку позивача, відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів.
Приписами частини 1 статті 80 КАС України встановлено, що учасник справи, у разі неможливості самостійно надати докази, вправі подати клопотання про витребування доказів судом. Таке клопотання повинно бути подане в строк, зазначений в частинах другій та третій статті 79 цього Кодексу. Якщо таке клопотання заявлено з пропуском встановленого строку, суд залишає його без задоволення, крім випадку, коли особа, яка його подає, обґрунтує неможливість його подання у встановлений строк з причин, що не залежали від неї.
Згідно з частиною 3 статті 80 КАС України про витребування доказів з власної ініціативи або за клопотанням учасника справи, суд постановляє ухвалу.
З урахуванням зазначеного, а також з метою з`ясування всіх обставин у справі, суд може витребувати докази, які мають значення для справи. При цьому суд повинен вказувати, які саме докази необхідно надати.
Під час вирішення питання про відкриття провадження у справі суд обмежений процесуальними можливостями з`ясувати, чи дійсно у позивача відсутні докази чи має місце зловживання процесуальними правами.
При цьому, позивач при зверненні до суду самостійно визначає обсяг доказів, що потрібно долучити до позовної заяви і якими підтверджуються позовні вимоги. Не долучення до позовної заяви окремих доказів не може бути перешкодою у судовому захисті.
Таким чином, перекладання обов`язку, на стадії вирішення питання про відкриття провадження у справі щодо надання доказів на позивача є передчасним та необґрунтованим.
Враховуючи викладене підстави для залишення позовної заяви без руху через ненадання позивачем суду документів, у строк визначений судом, якими позивач обґрунтовує свої позовні вимоги відсутні.
Понад це, питання заміни неналежної сторони врегульовано у статті 48 КАС України, частинами 3 та 4 якої передбачено, що якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача. Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави.
Колегія суддів зазначає, що на стадії прийняття позовної заяви та відкриття провадження у справі суд позбавлений можливості надати оцінку тим чи іншим доказам, з`ясувати їх достатність для вирішення справи, їх належність та допустимість, а також виконати вимоги статті 48 КАС України, тому повернення позовної заяви з підстав ненадання тих чи інших доказів та зауваження щодо належності відповідача, вказаного у позовній заяві, не можна визнати обґрунтованим.
Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
З урахуванням викладеного, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про те, що ухвала суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанцій не можуть вважатися законними та обґрунтованими, тому касаційна скарга підлягає задоволенню, судові рішення - скасуванню, а справа - направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Розгляд справи не закінчено, тому питання про розподіл судових витрат не вирішується.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.
Ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 28.11.2022 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.02.2023 - скасувати, справу направити для продовження розгляду до Вінницького окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                           Л.В. Тацій
Судді                                                                                                      А.І. Рибачук
                                                                                                    С.Г. Стеценко