ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 травня 2023 року 
м. Київ

справа № 524/7891/17
адміністративне провадження № К/9901/2724/19 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Стеценка С.Г., Чиркіна С.М., 
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу   ОСОБА_1 
на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2018 (головуючий суддя Кононенко З.О., судді Бондар В.О., Калитка О.М.)
у справі №524/7891/17
за позовом ОСОБА_1 
до Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області, 
третя особа - Комунальне підприємство «Теплоенерго»,
про визнання незаконними та скасування рішень,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. ОСОБА_1 звернулась в суд з позовною заявою до Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області, третя особа - Комунальне підприємство «Теплоенерго» (далі - КП «Теплоенерго»), в якій просила:
1.1. визнати незаконними та скасувати рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області від 10.10.2017 № 1092 «Про погодження Інвестиційної програми КП «Теплоенерго» на 2018 рік» та № 1093 «Про встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого опалення та з централізованого постачання гарячої води, що надаються КП «Теплоенерго» м. Кременчука».  
2. Рішенням Крюківського районного суду м. Кременчука від 27.08.2018 позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено.
2.1. Рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області від 10.10.2017 №1092 «Про погодження Інвестиційної програми КП «Теплоенерго» на 2018 рік» визнано протиправним та скасовано.
2.2. Рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області від 10.10.2017 №1093 «Про встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого опалення та з централізованого постачання гарячої води, що надаються КП «Теплоенерго» міста Кременчука» визнано протиправним та скасовано.
2.3. Стягнуто з Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області судовий збір в розмірі 1 409 грн 60 коп. в дохід держави.
3. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2018 скасовано рішення Крюківського районного суду м. Кременчука від 27.08.2018 та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.
4. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини: 
4.1. 01.09.2017 на сайті Кременчуцької міської ради Полтавської області було опубліковано проект рішення «Про встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого опалення та з централізованого постачання гарячої води, що надаються КП «Теплоенерго» м. Кременчука», який 10.10.2017 було прийнято рішенням виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області за № 1093.
4.2. 07.09.2017 на сайті КП «Теплоенерго» було оприлюднено Проект інвестиційної програми КП «Теплоенрго», який рішенням Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області від 10.10.2017 за № 1092 було прийнято під назвою «Про погодження Інвестиційної програми КП «Теплоенерго» на 2018 рік» і 13.10.2017 затверджено на сесії Кременчуцької міської ради Полтавської області.
4.3. В оголошенні, розміщеному на офіційному веб-порталі КП «Теплоенерго», зазначено: «Зауваження та пропозиції від фізичних і юридичних осіб та їх об`єднань приймаються протягом 14 календарних днів з дня опублікування даної інформації на електронну адресу: tepen@ukr.net та за адресою: вул. Софіївська, 68, м. Кременчук, Полтавська 6л., 39600».
4.4. 21.09.2017 в офіційному друкованому засобі масової інформації Кременчуцької міської ради Полтавської області - газеті «Вісник Кременчука» від № 38 (1864) було розміщено оголошення про розроблення КП «Теплоенерго» проекту інвестиційної програми на 2018 рік, основними заходами якої є реконструкція та оновлення основних фондів, що задіяні в процесі транспортування та постачання теплової енергії, з підвищенням надійності теплових мереж та з оптимізації втрат теплової енергії в житловому масиві Раківка, що знаходиться у Крюківському районі м. Кременчука, а саме реконструкція ділянок мережі трубопроводу по вулиці Манагарова до ЦТП-248. В оголошенні було визначено порядок подання пропозицій до проекту інвестиційної програми.
4.5. 06.10.2017 виконавчим комітетом Кременчуцької міської ради Полтавської області було прийнято рішення №1066 «Про затвердження Порядку проведення відкритих слухань проектів рішень виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області з питань встановлення цін/тарифів на послуги постачання електричної енергії, природного газу, теплопостачання, централізованого постачання гарячої води, централізованого питного водопостачання та водовідведення та/або про погодження Інвестиційних програм суб`єктів господарювання та затвердження складу комісії з питань розгляду заяв (зауважень, пропозицій), які надійшли під час відкритих слухань і Положення про комісію», проект якого на офіційному веб-порталі було опубліковано 06.10.2017.
4.6. 09.10.2017 було проведено відкриті слухання обговорення питань щодо затвердження Інвестиційної програми КП «Теплоенерго» на 2018 рік та про встановлення тарифу на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуг з централізованого опалення та з централізованого постачання гарячої води, які надаються комунальним підприємством «Теплоенерго» м. Кременчука.
4.7. 10.10.2017 Виконавчим комітетом Кременчуцької міської ради Полтавської області були прийняті рішення № 1092 «Про погодження Інвестиційної програми комунальному підприємству «Теплоенерго» на 2018 рік» та № 1093 «Про встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого опалення та з централізованого постачання гарячої води, що надаються КП «Теплоенерго» м. Кременчука».
4.8. 13.10.2017 рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області № 1092 «Про погодження Інвестиційної програми КП «Теплоенерго» на 2018 рік» було затверджено на сесії Кременчуцької міської ради Полтавської області.
5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржені рішення були прийняті виконавчим комітетом Кременчуцької міської ради Полтавської області з порушенням вимог чинного законодавства, що регламентують порядок та механізм обговорення, прийняття та затвердження останніх.
6. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове про відмову у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції мотивував своє рішення тим, що у позивача відсутнє порушене право спірними рішенням, оскільки ОСОБА_1 не є абонентом, тобто споживачем послуг централізованого опалення, КП «Теплоенерго», натомість абонентом є ОСОБА_2 , чоловік позивача. 
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
7. Позивачем - ОСОБА_1 , подано касаційну скаргу на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від  05.12.2018, в якій просить її скасувати та залишити в силі рішення Крюківського районного суду м. Кременчука від 27.08.2018. 
7.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права. На переконання позивача, вона спільно зі своїм чоловіком є споживачем послуг КП «Теплоенерго» та сплачує свої особисті кошти за надані послуги з централізованого опалення та постачання гарячої води, а тому мала законне право звернутися до суду за захистом своїх порушених прав як споживач послуг. На підтвердження цієї позиції, позивач вказує на наявність оплачених нею рахунків за комунальні послуги.
8. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просив залишити касаційну скаргу без задоволення, рішення Харківського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2018 - без змін. Відповідач аргументував свою позицію тим, що право на захист виникає за умови доведення позивачем факту застосування до нього норм оскарженого рішення або того, що він є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано це рішення.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
9. Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України, в редакції до 08.02.2020), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд  касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові  докази або додатково перевіряти докази.
10. У жовтні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, в якому були заявлені дві вимоги: визнати незаконними та скасувати рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області від 10.10.2017 № 1092 «Про погодження Інвестиційної програми КП «Теплоенерго» на 2018 рік» та № 1093 «Про встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого опалення та з централізованого постачання гарячої води, що надаються КП «Теплоенерго» м. Кременчука».   
11. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності (пункт 1 частина 2 стаття 17 КАС (у редакції, чинній до 15.12.2017), пункт 1 частина 1 статті 19 КАС (у редакції, чинній з 15.12.2017).
12. В контексті оскарженого рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області від 10.10.2017 № 1093 «Про встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого опалення та з централізованого постачання гарячої води, що надаються КП «Теплоенерго» м. Кременчука», колегія суддів зазначає про таке.
13. Відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
14. Відповідно до підпункту «а» пункту 2 статті 28 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження встановлення в порядку і межах, визначених законом, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, послуги з централізованого опалення, послуги з централізованого постачання холодної води, послуги з централізованого постачання гарячої води, послуги з водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), які встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг), транспортні та інші послуги.
15. Частиною 6 статті 59 цього ж Закону передбачено, що виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.
16. Згідно з пунктом 2 частини 1 статті 7 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері житлово-комунальних послуг належить встановлення цін/тарифів на житлово-комунальні послуги відповідно до закону.
17. Отже, виконавчий комітет міської ради наділений повноваженнями по встановленню тарифів на комунальні послуги (окрім тих, які встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг), транспортні та інші послуги.
18. У статті 4 КАС України наведено визначення термінів «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт», де:
- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
19. Юридична наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.
20. До нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
21. Натомість ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні такі ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
22. Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України №20-рп/2001 від 27.12.2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16.04.2009 № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
23. Рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області від 10.10.2017 № 1093 «Про встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого опалення та з централізованого постачання гарячої води, що надаються КП «Теплоенерго» м. Кременчука» стосується неперсоніфікованих осіб: населення та інших категорій споживачів.
24. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб - є ознакою нормативності.
25. Такого ж висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 06.04.2021 по справі №805/2985/17-а.
26. Отже, зазначене вище спірне рішення є нормативно-правовим актом в розумінні норм чинного законодавства.
27. Підхід щодо віднесення подібних рішень до нормативно-правових актів узгоджується із позицією, викладеною у постанові Великої Палати Верховного Суду від 19.03.2019 у справі від 826/16994/15 та у постанові Верховного Суду від 07.10.2019 у справі №826/15733/15.
28. Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень на момент відкриття провадження у справі було врегульовано статтею 171 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017). На час розгляду справи судами попередніх інстанцій статтею 264 КАС України (у редакції, чинній з 15.12.2017).
29. Так, статтею 171 КАС України (у редакції, чинній на момент відкриття судом першої інстанції провадження у справі) та статтею 264 КАС України (у редакції, чинній на момент розгляду судами першої та апеляційної інстанцій спору) передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, у якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.
Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом.
Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.
30. Тобто, законодавцем встановлено особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів.
31. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
32. Резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, у якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили (частина 11 статті 171 КАС України (у редакції, чинній на момент відкриття провадження у справі) та частина 1 статті 265 КАС України (у редакції, чинній на момент ухвалення оскаржуваних судових рішень).
33. Отже, для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.
34. Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.
35. Такий висновок узгоджується із правовою позицією, сформованою Верховним Судом у постановах від 21.10.2019 у справі №522/22780/16-а, від 09.09.2020 у справі №807/150/16, від 26.03.2021 у справі №461/265/17, від 06.04.2021 у справі 805/2985/17-а.
36. Між тим, суд першої інстанції відкрив провадження у справі і розглянув справу не за особливостями спеціального порядку розгляду, а за загальними правилами. При цьому учасники правовідносин, на яких поширюється дія рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області від 10.10.2017 № 1093 «Про встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого опалення та з централізованого постачання гарячої води, що надаються комунальним підприємством «Теплоенерго» м. Кременчука», не були належним чином повідомленими про час розгляду справи. Суд апеляційної інстанції зазначені порушення вимог КАС України судом першої інстанції не усунув.
37. За таких обставин суди ухвалили рішення про права та обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі, що відповідно до пункту 4 частини 3 статті 353 КАС України є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.   
38. Під час нового розгляду справи необхідно розглянути її відповідно до особливостей провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів. Встановити всі обставини, покладені в основу прийнятого відповідачем рішення. З цього приводу належним чином дослідити наявні докази, а у разі потреби, витребувати додаткові. Також надати оцінку всім аргументам, які учасники справи наводять в обґрунтування своїх вимог та заперечень. 
39. Суд касаційної інстанції не надає оцінки іншим доводам скаржника, оскільки через порушення процедури прийняття судових рішень судами попередніх інстанцій обставини справи не можна вважати повно і всебічно з`ясованими.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 327, 344, 349, 353 КАС України у редакції до 08.02.2020, суд, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково. 
Рішення Крюківського районного суду м. Кременчука від 27.08.2018 та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2018 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Головуючий суддя                                                                                В.М. Шарапа

Судді                                                                                                    С.Г. Стеценко

                                                                                                    С.М. Чиркін