ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 травня 2023 р.	Справа № 480/1959/22	
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Бершова Г.Є.,
Суддів: Ральченка І.М. ,  Чалого І.С. ,
за участю секретаря судового засідання Яковини В.О.

          розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 15.09.2022, головуючий суддя І інстанції: С.М. Глазько, м. Суми, повний текст складено 26.09.22 по справі № 480/1959/22
          за позовом           ОСОБА_1  
          до          Сумської міської ради      третя особа           Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради 
          про визнання частково протиправними, незаконними та скасування рішень,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернулася до Сумського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Сумської міської ради, в якій, з урахуванням уточнення позовних вимог, просить визнати частково протиправними, незаконними та скасувати:
- рішення Сумської міської ради від 19.12.2012 № 1943-МР «Про затвердження містобудівної документації «Проект внесення змін до генерального плану міста Сум» та внесення змін до генерального плану міста Суми, затвердженого рішенням Сумської міської ради від 16.10.2002 № 139-МР»;
- рішення Сумської міської ради від 06.03.2013 № 2180-МР «Про затвердження містобудівної документації «План зонування території міста Суми» в частині земельної ділянки, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , з кадастровим номером 5910136600:19:031:0081, площею 0,0062 га, яка віднесена до зони транспортної інфраструктури ТР-2: зона магістральних вулиць, доріг, майданів («у червоних лініях»).
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2022 року по справі № 480/1959/22 у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до Сумської міської ради, третя особа - Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради про визнання частково протиправними, незаконними та скасування рішень – відмовлено.
ОСОБА_1 , не погодившись із вказаним рішенням суду першої інстанції, подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2022 року по справі № 480/1959/22 та прийняти нове рішення, яким задовольнити позов в повному обсязі.
Апеляційна скарга вмотивована твердженнями позивача про те, що діючий Генеральний план міста Суми, затверджений рішенням Сумської міської ради від 19.12.2012 № 1943-МР, та план зонування території міста Суми, затверджений рішенням Сумської міської ради від 06.03.2013 № 2180-мр, ухвалені протиправно, оскільки у них не враховано раніше сформовану земельну ділянку № 5910136600:19:031:0081, частина якої включає межі зони транспортної інфраструктури ТР-2: зона магістральних вулиць, доріг, майданів (у «червоних лініях»), та на яку позивач хоче набути право власності. Також вважає, що вказаним рішенням порушено її цивільні права, а тому справа підлягає розгляд у порядку цивільного або господарського судочинства.
В судовому засіданні представник позивача просила задовольнити апеляційну скаргу з підстав, викладених у ній.
Сумська міська рада не погодилась з доводами апеляційної скарги та подала відзив на неї, у якому просила рішення суду першої інстанції залишити без змін, а скаргу позивача – без задоволення. Відповідач вказав, що позивача не виникло жодних правових очікувань, оскільки спірна земельна ділянка належить на праві власності відповідачу та не може бути передана у власність позивачеві, оскільки позивач не довела права на приватизацією всієї земельної ділянки у власність, в тому числі частини землі загального користування населених пунктів (вулиці, проїзду, шляхів) у межах червоних ліній.
В судовому засіданні представник відповідача просив відмовити у задоволенні апеляційної скарги з підстав, викладених у відзиві на апеляційну скаргу.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, дослідивши письмові докази у їх сукупності, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено у суді апеляційної інстанції, що 08.11.2019 ОСОБА_1 за договором купівлі-продажу житлового будинку придбала у ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 житловий будинок, що розташований за адресою: АДРЕСА_1 , посвідченого приватним нотаріусом Сумського міського нотаріального округу Ровенською А.О., зареєстрованого у реєстрі для вчинення нотаріальних дій за № 3430 (а.с. 10-12).
Право власності на житловий будинок, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , зареєстроване у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно за № 34069150 (а.с. 13).
У вказаному договорі зазначено, що будинок за адресою: АДРЕСА_1 , знаходиться на земельній ділянці Сумської міської ради. Також зазначено, що на земельній ділянці (кадастровий номер: 5910136600:19:031:0081, площею 0,0611 га) розташований сам будинок, погріб, сарай та інше.
Згідно з витягом з Державного земельного кадастру про земельну ділянку (НВ-0003442012019) земельна ділянка, що розташована: АДРЕСА_1 , кадастровий номер: 5910136600:19:031:0081, площею 0,0611 га, має цільове призначення - 02.01 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), форма власності – державна власність; орган, який зареєстрував земельну ділянку – Управління Держгеокадастру у Сумському районі Сумській області; дата державної реєстрації земельної ділянки – 10.04.2012; право власності – Сумська міська рада (а.с.41).
Згідно з рішенням Сумської міської ради від 31.10.2012 №1832-МР «Про передачу у власність, оренду земельних ділянок громадянам», земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1 (площа згідно даних КП «Сумське міське БТІ» - 0,0609, а згідно з обміром 0,0611), була надана в оренду ОСОБА_5 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 (особи у яких позивач придбала будинок).
На замовлення позивача у 2019 році ФОП ОСОБА_6 було розроблено технічну документацію із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна земельна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0.0611 га, кадастровий номер: 5910136600:19:031:0081.
Згідно з витягом з Державного земельного кадастру про земельну ділянку (НВ-5915560472020) земельна ділянка, що розташована: АДРЕСА_1 , кадастровий номер: 5910136600:19:031:0081, площею 0,0611 га, має цільове призначення - 02.01 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка); орган, який зареєстрував земельну ділянку – міськрайонне управління у м. Суми та Сумському районі Головного управління Держгеокадастру у Сумській області; підставою вказаної реєстрації зазначено – Технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) від 14.11.2019; щодо форми власності зазначено, що інформація про зареєстроване право в Державному земельному кадастрі відсутня; дата державної реєстрації земельної ділянки – 06.12.2019 (а.с. 44-46).
10.12.2019 ОСОБА_1 звернулась до Сумської міської ради із заявою, в якій просила затвердити вищевказану технічну документацію із землеустрою.
Рішенням Сумської міської ради від 26.02.2020 № 6549-МР відмовлено ОСОБА_1 у затвердженні технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна земельна ділянка) та наданні у власність земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,0611 га, кадастровий номер: 5910136600:19:031:0081, яка знаходиться у неї користуванні, у зв`язку з невідповідністю місця розташування земельної ділянки містобудівній документації, а саме: Генеральному плану м. Суми (зі змінами), затвердженому рішенням Сумської міської ради від 19.12.2012 № 1943-МР та Плану зонування території міста Суми, затвердженому рішенням Сумської міської ради від 06.03.2013 № 2180-МР, зокрема, потраплянням земельної ділянки частково в зону садибної житлової забудови Ж-1 та частково в межі зони транспортної інфраструктури ТР-2: зона магістральних вулиць, доріг, майданів (у «червоних лініях»), тобто відносяться до земель комунальної власності (землі загального користування, які не можуть бути передані у приватну власність).
Вказане рішення Сумської міської ради від 26.02.2020 № 6549-МР позивач оскаржила до Сумського окружного адміністративного суду, окрім іншого, у вказаній позовній заяві позивач просила суд зобов`язати Сумську міську раду затвердити технічну документацію із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна земельна ділянка) та передати у власність ОСОБА_1 земельну ділянку за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,0611 га, кадастровий номер: 5910136600:19:031:0081, яка знаходиться у неї користуванні.
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 27.08.2020, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 11.11.2020, у задоволенні позову відмовлено.
Відповідно до постанови Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 11.02.2022 у справі №480/3207/20, касаційну скаргу ОСОБА_1 було задоволено частково. Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 11 листопада 2020 року скасовано, а провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Сумської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії закрито.
У мотивувальні частині зазначеної постанови Верховного Суду зазначено, що спір у справі не є публічно правовим і з урахуванням суб`єктного складу сторін має вирішуватися за правилами цивільного судочинства.
Позивач, звертаючись до суду з даним позовом, зазначає, що відповідач приймаючи вищевказане рішення Сумської міської ради від 26.02.2020 № 6549-МР, яким позивачу відмовлено в затвердженні технічної документації із землеустрою, вказану відмовив обґрунтував тим, що визначена позивачем земельна ділянка потрапляє частково в зону садибної житлової забудови Ж-1 та частково в межі зони транспортної інфраструктури ТР-2: зона магістральних вулиць, доріг, майданів (у «червоних лініях»), тобто відносяться до земель комунальної власності (землі загального користування, які не можуть бути передані у приватну власність), що визначено у Генеральному плані м. Суми (зі змінами), затвердженому рішенням Сумської міської ради від 19.12.2012 № 1943-МР та Плані зонування території міста Суми, затвердженому рішенням Сумської міської ради від 06.03.2013 № 2180-МР.
Відповідно до листа Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради від 28.01.2022 №102/08.01-20, надісланого адвокату позивача, площа частини спірної земельної ділянки, що потрапляє в межі проектних червоних ліній вул. Засумська, орієнтовно становить 0,0062 га (а.с.49).
Саме вказані обставини і змусили позивача звернутися до суду з даним позовом за захистом своїх прав, оскільки, як вважає позивач, вона придбала будинок вже на сформованій земельній ділянці з цільовим призначенням - 02.01 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). 
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що набуваючи право власності на зазначений житловий будинок, у позивача не виникало правомірних очікувань на отримання земельної ділянки 5910136600:19:031:0081 у приватну власність, оскільки з моменту реєстрації вказаної земельної ділянки (10.04.2012) вона належала відповідачу та жодний правовстановлюючий документ не визначав за позивачем будь-яких прав на земельну ділянку у розмірах та межах, визначених для земельної ділянки з кадастровим номером 5910136600:19:031:0081.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, з огляду на таке.
Згідно зі ст. 12 Земельного кодексу України (надалі - до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема розпорядження землями територіальних громад; організація землеустрою.
Використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм (ст. 39 ЗК України).
Відповідно до ч.1 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права власності громадянами та юридичними особами на земельні ділянки, на яких розташовані об`єкти, які підлягають приватизації, відбувається в порядку, визначеному частиною першою статті 128 цього Кодексу.
Згідно зі ст. 123 ЗК України надання земельних комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування. Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України «Про Державний земельний кадастр», право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою. Надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування.
Аналіз вказаних приписів свідчить, що надання земель комунальної власності у власність чи користування громадянам або юридичним особам органами місцевого самоврядування здійснюється відповідно до генеральних планів населеного пункту, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому Законом порядку. При цьому, ЗК України чітко визначено таку підставу для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки як невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів.
Також земельним законодавством визначено, що використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів визначені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» (надалі – Закон № 3038-VI).
Відповідно до п. 2, 7-9 ч. 1 ст. 1 Закону № 3038-VI у цьому Законі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні: 
- генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.
- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій; 
- містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією; 
- план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
Програми розвитку регіонів та населених пунктів, програми господарського, соціального та культурного розвитку повинні узгоджуватися з містобудівною документацією відповідного рівня. Вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування (ст. 5 Закону № 3038-VI).
Відповідно до частин 1, 3 ст. 8 Закону № 3038-VI планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування. Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.
Згідно з ч. 1 ст. 16 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад, генеральних планів населених пунктів і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням відомостей Державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі у цифровій формі в державній системі координат у формі електронних документів, що містять базові і тематичні геопросторові дані. Порядок обміну інформацією між містобудівним кадастром та Державним земельним кадастром встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. (ч. 1 ст.17 Закону № 3038-VI)
У разі якщо територія територіальної громади не обмежується територією одного населеного пункту, генеральні плани населених пунктів у межах такої громади розробляються у складі комплексного плану або включаються до нього як складові відповідно до статті 16-1 цього Закону. Положення генеральних планів таких населених пунктів мають узгоджуватися з іншими положеннями комплексного плану. Генеральні плани населених пунктів, включення до складу комплексного плану або необхідність розроблення яких не встановлена рішенням про затвердження комплексного плану, не розробляються. Планувальні рішення генеральних планів таких населених пунктів включаються до складу комплексного плану. Обсяг таких планувальних рішень затверджується Кабінетом Міністрів України. Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту визначається Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення), яке складається і затверджується замовником за погодженням з розробником. Обов`язковою складовою генерального плану населеного пункту є план зонування території цього населеного пункту(ч. 2 ст.17 Закону № 3038-VI).
Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада (ч. 6 ст.17 Закону № 3038-VI).
Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради(ч. 7 ст.17 Закону № 3038-VI).
Відповідно до ст. 18 Закону № 3038-VI план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів. План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації. Зонування території здійснюється з дотриманням таких вимог: урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території; виділення зон обмеженої містобудівної діяльності; відображення існуючої забудови територій, інженерно-транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій; урахування місцевих умов під час визначення функціональних зон; установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови; узгодження меж зон з межами територій природних комплексів, смугами санітарно-захисних, санітарних, охоронних та інших зон обмеженого використання земель, червоними лініями; відображення меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів. Параметри використання території та будівель, запропонованих для розташування у межах декількох земельних ділянок або окремої земельної ділянки, зокрема функціональне призначення, граничні поверховість та площа забудови, можливе розміщення на ділянці, є обов`язковими для врахування під час зонування відповідної території. Внесення змін до плану зонування території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту. За порушення вимог, встановлених планом зонування території, фізичні та юридичні особи несуть відповідальність відповідно до закону.
Відповідно до ч. 2 ст. 25 Закону № 3038-VI режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, обов`язковий для врахування під час розроблення землевпорядної документації.
Типові вимоги до складу та змісту зонінгу населеного пункту встановлюються Настановою про склад та зміст плану зонування території (Зонінг) ДСТУ-Н Б Б.1.1-12:2011.
Відповідно до пункту 4.7 Настанови, основним документом зонінгу є схема зонування, на якій територія населеного пункту поділяється на територіальні зони, для кожної з яких встановлюється містобудівний регламент. Для кожної земельної ділянки дозволеним є таке використання, яке відповідає містобудівному регламенту відповідної зони. Невідповідність наміру забудови встановленому виду дозволеного використання земельних ділянок і об`єктів, зазначеним у містобудівному регламенті, означає, що його застосування, у відповідній територіальній зоні не допускається. Зміна параметрів земельних ділянок і об`єктів будівництва, види використання і граничні параметри яких не відповідають містобудівному регламенту, можлива лише шляхом приведення таких об`єктів у відповідність до містобудівного регламенту або шляхом зменшення їх невідповідності граничним параметрам в процесі дозволеного будівництва. Невідповідними містобудівним регламентам вважаються земельні ділянки та існуючі об`єкти, зокрема, існуючі види використання земельних ділянок для містобудівних потреб і параметри об`єктів будівництва, які не відповідають видам переважного використання.
Позивач, в обґрунтування підстав скасування оскаржуваних рішень Сумської міської ради в частині, що стосується земельної ділянки 5910136600:19:031:0081, вказує, що відповідач ухвалюючи спірні рішення не врахував, що земельна ділянка з кадастровим номером 5910136600:19:031:0081 та цільовим призначенням 02.01, для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), вже була сформована, а тому протиправно відніс її частину до зони транспортної інфраструктури ТР-2: зона магістральних вулиць, доріг, майданів (у «червоних лініях»), які не можуть бути передані у приватну власність.
Матеріалами справи підтверджено, що згідно з чинним Генеральним планом міста Суми, затвердженим рішення Сумської міської ради від 19.12.2012 № 1943-МР, земельна ділянка з кадастровим номером 5910136600:19:031:0081, площею 0,0611 га, знаходиться на території садибної житлової забудови та частково (орієнтовно 0,0062 га) потрапляє на територію міської магістральної вулиці.
Згідно з Планом зонування території міста Суми, затвердженим рішення Сумської міської ради від 06.03.2013 № 2180-МР, земельна ділянка з кадастровим номером 5910136600:19:031:0081, площею 0,0611 га знаходиться в зоні садибної житлової забудови Ж-1 та частково потрапляє в зону магістральних вулиць, майданів (у червоних лініях) ТР-2.
Проаналізувавши наведені приписи законодавства та фактичні обставини справи, колегія суддів дійшла висновку, що надані позивачем документи не давали правових підстав для ухвалення Сумською міською радою рішення про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) та надання у власність земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер: 5910136600:19:031:0081, площею 0,0611 га.
Відповідно до ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтується її вимоги та заперечення.
Аналізуючи вище приведені норми, суд зазначає, що доказуванню підлягає порушення прав та законних інтересів особи, яка звернулася до суду з позовом.
Відповідно до витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку (НВ-0003442012019) судом встановлено, що земельна ділянка, кадастровий номер 5910136600:19:031:0081, під домоволодінням за адресою: АДРЕСА_1 , вперше була зареєстрована 10.04.2012.
Відповідно до ч. 2 ст. 16 Закону № 3038-VI містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.
Разом з тим, відповідно до вказаного витягу власником вказаної земельної ділянки є Сумська міська рада, а метою вказаної реєстрації (відповідно до рішення відповідача та технічної документації) було передання вказаної земельної ділянки в оренду трьом фізичним особам, власникам будинку за адресою: АДРЕСА_1 (а.с.161).
Отже, станом на момент прийняття оскаржуваних рішень земельна ділянка з кадастровим номером 5910136600:19:031:0081 була сформована та зареєстрована в Державному земельному кадастрі, як державна власність, власником якої визначено Сумську міську раду.
Зазначені обставини вказують на те, що відповідач, як власник та орган місцевого самоврядування мав можливість приймати оскаржувані рішення, оскільки вказана реєстрація, відповідно до технічної документації, мала на меті виключно набуття фізичними особами права оренди та не породжувало жодних проворних очікувань у власників будинку (на момент прийняття оскаржуваних рішень) для отримання вказаної земельної ділянки у приватну власність.
Крім того, Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядком розроблення містобудівної документації, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства від 16.11.2011 № 290 не передбачено обов`язку щодо врахування цільового призначення земельних ділянок при розробленні та затвердженні плану зонування.
При цьому, доводи позову та апеляційної скарги у більшій своїй частині стосуються прав попередніх власників будинку за адресою: АДРЕСА_1 , разом з тим до суду з даним позовом звернулася ОСОБА_1 , яка набула право власності на вказаний будинок тільки 08.11.2019, тобто через 6 років після прийняття оскаржуваних рішень.
Набуваючи право власності на вказаний будинок, позивач не набувала жодних прав на земельну ділянку 5910136600:19:031:0081, тобто в межах, визначених щодо вказаного кадастрового номеру. Також сторонами у судовому засіданні не заперечувалось, що сам житловий будинок прибраний позивачем 08.11.2019 за договором купівлі – продажу житлового будинку та знаходиться виключно в межах земельної ділянки, яка знаходиться у зоні садибної житлової забудови Ж-1.
Підсумовуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що у позивача, при набутті права власності на зазначений житловий будинок, не виникало жодних правомірних очікувань на отримання земельної ділянки 5910136600:19:031:0081 у приватну власність, оскільки з моменту реєстрації вказаної земельної ділянки (10.04.2012), вона належала відповідачу та жодний правовстановлюючий документ не визначав за позивачем жодних прав на земельну ділянку у розмірах та у межах, визначених для земельної ділянки з кадастровим номером 5910136600:19:031:0081.
Враховуючи встановлені обставини цієї справи та приписи законодавства, яке регулює спірні правовідносини, колегія суддів погоджується з висновком суду першох інстанції про те, що позивачем не доведено порушення її прав та законних інтересів рішеннями Сумської міської ради від 19.12.2012 № 1943-МР та від 06.03.2013 № 2180-МР, яким затверджено план зонування території міста Суми, а отже позовні вимоги є безпідставними та задоволенню не підлягають. 
Твердження позивач про те, що вказана справа має розглядатися в порядку цивільного чи господарського судочинства є хибними з огляду на таке.
Згідно з положеннями статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Відповідно до частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (тут і далі також - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Відповідно до статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Юридична наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.
Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні такі ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься у постановах Верховного Суду від 21.10.2019 у справі № 522/22780/16-а, від 26.11.2019 у справах № 826/4630/18 та № 183/6195/17, від 11.12.2019 у справі № 369/7296/16-а, від 21.12.2019 у справі № 826/14366/15, від 04.03.2020 № 450/1236/17.
Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 №20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), від 16.04.2009 № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
Аналіз положень статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», наведених вище дає підстави дійти висновку, що генеральний план населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.
Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо внесення змін до генерального плану населеного пункту місцева рада формує обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
Зважаючи на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що рішення Сумської міської ради від 19.12.2012 № 1943-МР «Про затвердження містобудівної документації «Проект внесення змін до генерального плану міста Сум» та внесення змін до генерального плану міста Суми, затвердженого рішенням Сумської міської ради від 16.10.2002 № 139-МР» та рішення Сумської міської ради від 06.03.2013 № 2180-МР «Про затвердження містобудівної документації «План зонування території міста Суми» є нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування, оскільки містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію, а саме - генеральний план населеного пункту, сільська рада формує обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11.12.2019 у справі № 369/7296/16-а, від 20.12.2019 у справі № 520/14995/16-а та від 27.04.2021 у справі №260/1336/18.
Колегія суддів зауважує, що особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень врегульовано статтею 264 КАС України.
Відповідно до частини третьої статті 264 КАС України встановлено, що нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
Отже наведені приписи свідчать, що перевірка законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування віднесена саме до компетенції адміністративного судочинства.
Посилання позивача на наявність її порушеного цивільного права не впливає на визначення юрисдикції у цій справі.
Щодо інших доводів апелянта колегія суддів зазначає.
Ухвалюючи це судове рішення колегія суддів керується ст. 322 КАС України, ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, практикою Європейського суду з прав людини (рішення Серявін та інші проти України) та Висновком №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів (п.41) щодо якості судових рішень.
Згідно рішення Європейського суду з прав людини по справі Серявін та інші проти України(п.58) суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішенні судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п. 1 ст.6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
Пунктом 41 Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів зазначено, що обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Враховуючи вищезазначені положення, дослідивши фактичні обставини та питання права, що лежать в основі спору у цій справі, колегія суддів дійшла висновку про відсутність необхідності надання відповіді на інші аргументи сторін, оскільки судом були досліджені усі основні питання, які є важливими для прийняття даного судового рішення.
За таких обставин, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга є необґрунтованою та такою, що не підлягає задоволенню.
Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право: залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
На підставі викладеного, колегія суддів, погоджуючись з висновками суду першої інстанції, вважає, що суд дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення фактичних обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин норми процесуального права.
Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують.
Керуючись ст.ст. 245, 246, 250, 311, 315, 316, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 15.09.2022 по справі № 480/1959/22 залишити без змін.   
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя 		Г.Є. Бершов	
Судді	   	І.М. Ральченко    І.С. Чалий   	
Повний текст постанови складено  10.05.2023.