ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 квітня 2023 р.	Справа № 480/3270/20	

Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Курило Л.В.,
Суддів: Рєзнікової С.С. ,  Бегунца А.О. ,
за участю секретаря судового засідання Реброва А.О.
представника позивача                            Кордюка В.П.

          розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 23.11.2021, головуючий суддя І інстанції: В.О. Павлічек, вул. Герасима Кондратьєва, 159, м. Суми, 40021, повний текст складено 29.11.21 року по справі № 480/3270/20
          за позовом            ОСОБА_1  
          до           Глухівської міської ради Сумської області VII скликання, секретаря Глухівської міської ради Бурлаки Юрія Олександровича      третя особа:             ОСОБА_2 
          про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з позовом до Глухівської міської ради, секретаря Глухівської міської ради Бурлаки Юрія Олександровича ( далі - відповідач), у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Глухівської міської ради Сумської області VII скликання від 20.05.2020 № 457 «Про розірвання контракту з Генеральним директором КНП «Глухівська міська лікарня»;
- визнати протиправним та скасувати рішення Глухівської міської ради Сумської області VII скликання від 20.05.2020 № 458 «Про призначення в.о. Генерального директора КНП «Глухівська міська лікарня» Глухівської міської ради» враховуючи, що воно є похідним від рішення Відповідача від 20.05.2020 № 457.
Ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 23.11.2021 року задоволено заяву ОСОБА_1 про залишення позовної заяви без розгляду в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення Глухівської міської ради Сумської області VII скликання від 20.05.2020 № 458 «Про призначення в.о. Генерального директора КНП «Глухівська міська лікарня» Глухівської міської ради».
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 23.11.2021 року відмовлено в задоволенні позову ОСОБА_1 .
Не погоджуючись з вказаним рішенням суду, позивач звернувся з апеляційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 23.11.2021 року і ухвалити нове судове рішення про повне задоволення його  позовних вимог.
В обгрунтування вимог апеляційної скарги зазначив, що Сумський апеляційний суд по справі №576/125/21 в описовій частині встановив, що у Глухівської міської ради відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування» повноважень з питань призначення та звільнення керівника підприємства комунальної власності не мав. Доказів того, що міський голова делегував ці свої повноваження міській раді матеріали справи не містять. 
Глухівська міська рада подала відзив на апеляційну скаргу, в якому просила залишити без задоволення апеляційну скаргу позивача, а рішення Сумського окружного суду залишити без змін.
Згідно зі ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обгрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної  скарги.
Позивач в судовому засіданні підтримав вимоги апеляційної скарги, просив її задовольнити.
Представник відповідача в судовому засіданні заперечував проти вимог апеляційної скарги, просив відмовити у її задоволенні.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції, матеріали справи, доводи апеляційної скарги, відзив на апеляційну скаргу, вислухавши пояснення позивача та представника відповідача, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено в суді апеляційної інстанції, що позивач за результатами конкурсу був призначений на посаду головного лікаря Глухівської центральної районної лікарні згідно з розпорядженням Глухівського міського голови від 12.04.2019 № 53-К «Про призначення ОСОБА_3 » та приступив до роботи відповідно до умов контракту від 12.04.2019 року, укладеного з виконавчим комітетом Глухівської міської ради (т. 1 а.с. 15 – 19).
У зв`язку з припиненням Глухівської центральної районної лікарні шляхом перетворення в комунальне некомерційне підприємство «Глухівська міська лікарня» Глухівської міської ради», було внесено доповнення до контракту від 12.04.2019 року, шляхом підписання додаткової угоди від 27.01.2020 року (т. 1 а.с. 20, 220 – 221).
За поданням заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради, відповідно до п. 2.1.3 рішення міської ради від 28.01.2011 № 73 «Про передачу повноважень щодо окремих питань управління майном комунальної власності територіальної громади міста» та з посиланням на ст.ст. 52, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» прийнято рішення виконавчого комітету Глухівської міської ради від 15.05.2020 року № 100, яким затверджено статут КНП «Глухівська міська лікарня» Глухівської міської ради у новій редакції (т. 1 а.с. 23).
Відповідно до оновленої редакції статуту управління КНП «Глухівська міська лікарня Глухівської міської ради Сумської області» здійснює Глухівська міська рада. Глухівська міська лікарня є правонаступником усіх прав та обов`язків Глухівської ЦРЛ (т. 1 а.с. 24 – 32).
20.05.2020 року на другому пленарному засіданні тринадцятої сесії Глухівської міської ради VII скликання внесено до порядку денного пропозицію голови постійної профільної депутатської комісії міської ради ОСОБА_4 про звільнення позивача з посади генерального директора КНП «Глухівська міська лікарня» та прийнято рішення № 457 «Про розірвання контракту з Генеральним директором КНП «Глухівська міська лікарня» Глухівської міської ради. Вирішено звільнити позивача в перший робочий день після виходу із лікарняного, у зв`язку з порушенням п. 8 ч. 2 розд. ІІ контракту (т. 1 а.с. 37, 40, 114 – 116).
Вважаючи  рішення № 457 протиправним, позивач оскаржив його до суду.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що  відповідач,  приймаючи оскаржуване рішення № 457 «Про розірвання контракту з Генеральним директором КНП «Глухівська міська лікарня» Глухівської міської ради», керувався п.п. 7.2.6. Статуту КНП «Глухівська міська лікарня», відповідно до якого Засновник (Глухівська міська рада) укладає і розриває контракт з керівником підприємства та здійснює контроль за його виконанням. 
Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.
Частиною другою статті 2 КЗпП України передбачено, що працівники реалізують право на працю шляхом укладення трудового договору про роботу на підприємстві, в установі, організації або з фізичною особою.
За приписами статті 23 КЗпП України трудовий договір може бути безстроковим, що укладається на невизначений строк, на визначений строк, встановлений за погодженням сторін та таким, що укладається на час виконання певної роботи.
Строковий трудовий договір укладається у випадках, коли трудові відносини не можуть бути встановлені на невизначений строк з урахуванням характеру наступної роботи, або умов її виконання, або інтересів працівника та в інших випадках, передбачених законодавчими актами.
За змістом частини третьої статті 21 КЗпП України контракт є особливою формою трудового договору, в якому строк його дії, права, обов`язки і відповідальність сторін (в тому числі матеріальна), умови матеріального забезпечення і організації праці працівника, умови розірвання договору, в тому числі дострокового, можуть встановлюватися угодою сторін. Сфера застосування контракту визначається законами України.
Рішенням Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення частини третьої статті 21 КЗпП України від 09 липня 1998 року № 12-рп/98 роз`яснено, що контрактна форма трудового договору може впроваджуватись лише законом.
З 01 січня 2012 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Основ законодавства України про охорону здоров`я щодо удосконалення надання медичної допомоги», яким статтю 16 Основ законодавства викладено в редакції, згідно з якою призначення на посаду та звільнення з посади керівника закладу охорони здоров`я здійснюються відповідно до законодавства. Керівники державних, комунальних закладів охорони здоров`я призначаються на посаду шляхом укладення з ними контракту.
Згідно з частиною дев`ятою статті 16 Основ законодавства України про охорону здоров`я керівники державних та комунальних закладів охорони здоров`я призначаються на посаду уповноваженим виконавчим органом управління власника закладу охорони здоров`я на конкурсній основі шляхом укладання з ними контракту на строк від трьох до п`яти років. Порядок проведення конкурсу на зайняття посади керівника державного, комунального закладу охорони здоров`я та порядок укладання контракту з керівником державного, комунального закладу охорони здоров`я, а також типова форма такого контракту затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до частини шостої статті 16 Основ законодавства України про охорону здоров`я, заклад охорони здоров`я провадить свою діяльність на підставі статуту (положення), що затверджується власником закладу (уповноваженим ним органом).
Пунктом 20 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що на пленарних засіданнях обласної ради вирішуються питання призначення і звільнення керівників об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні обласних рад.
Положення статті 19 Конституції України встановлюють, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
При цьому кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (стаття 55 Конституції України).
Право на судовий захист відображене і в частині першій статті 5 КАС України, відповідно до якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Завданням адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 КАС України.
Щодо наявності  підстав для визнання протиправним та скасування рішення № 457 від 20.05.2020 року, колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі – Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
У рішенні Європейського суду з прав людини (далі – Суд) від 20 липня 2006 року                  у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (заяви № 29458/04 та № 29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики цього Суду термін «встановленим законом» у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, «що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом» [див. рішення у справі «Занд проти Австрії» (Zand v. Austria), заява № 7360/76]. У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках цей Суд дійшов висновку, що не може вважатися судом, «встановленим законом», національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.
Отже, поняття «суду, встановленого законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну  структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних  категорій судів.
Статтею 2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до приписів  статті 4 КАС України встановлено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
За правилами частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають, зокрема, у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» позначає орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС).
Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.
Стаття 15 Цивільного кодексу України (далі – ЦК)  передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
Відповідно до частини четвертої статті 11 ЦК у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов`язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Отже, рішення суб`єктів владних повноважень, до яких належать, зокрема, органи місцевого самоврядування, можуть бути підставами виникнення цивільних прав та обов`язків.
За правилами пункту 1 частини першої статті 19 ЦПК України суди розглядають в порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Зазначена вище правова позиція відповідає висновкам Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постанові від 14.11.2018 року у справі № 806/2808/18.
Ураховуючи наведені вище нормативні положення, не є публічно-правовим спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування (суб`єктом владних повноважень) та суб`єктом приватного права – фізичною особою чи юридичною особою, в якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку – це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.
З установлених судовим розглядом обставин справи убачається, що спір у ній виник між фізичною особою та органом місцевого самоврядування з приводу неправомірності, як на думку позивача, прийняття рішення щодо розірвання з ним трудового контракту.
Виходячи з наведеного, колегія суддів не погоджується з позицією суду першої інстанції про відмову в задоволенні позову щодо визнання протиправним та скасування рішення № 457 від 20.05.2020 року, оскільки такий спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Отже, колегія суддів зазначає, що оскільки зазначений спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, тому наявні підстави для закриття провадження у справі.
Натомість, суд першої інстанції не звернув уваги на зазначені обставини та розглянув справу з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, у зв`язку з чим колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування судового рішення із закриттям провадження у справі.
За приписами ч. 1 ст. 239 КАС України, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи. Суд апеляційної або касаційної інстанції повинен також роз`яснити позивачеві про наявність у нього права протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією, крім випадків об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі. 
Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що  спір між сторонами не є публічно-правовим і не належить до юрисдикції адміністративних судів, а стосується трудових відносин і має вирішуватись  судом за правилами ЦПК.
Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково.
Відповідно до ч. 1 ст. 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених статтею 238 цього Кодексу.
Керуючись ст. ст. 238, 242, 243, 250, 308, 310, 315, 319, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1  задовольнити частково.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 23.11.2021 по справі № 480/3270/20  скасувати.
Провадження у справі № 480/3270/20 за позовом ОСОБА_1 до Глухівської міської ради Сумської області VII скликання, секретаря Глухівської міської ради Бурлаки Юрія Олександровича, третя особа - ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування рішення - закрити.
Роз`яснити ОСОБА_1 право звернення до суду в порядку Цивільного судочинства.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя 		Л.В. Курило	
Судді	   	С.С. Рєзнікова    А.О. Бегунц   	
Повний текст постанови складено  05.04.2023 року