ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 580/244/23                                                      Суддя (судді) першої інстанції: Василь ГАВРИЛЮК

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

  16 травня 2023 року                                                                                          м. Київ
          
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
           головуючого судді:	 	Беспалова О. О.	
           суддів:	 	Парінова А. Б., Ключковича В. Ю.	
           за участю секретаря:	 	Рожок В. В.	

представника відповідача Прокопчук А. П., розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Києві апеляційну скаргу Виконавчого комітету Черкаської міської ради на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 15 березня 2023 року (місце ухвалення: місто Черкаси, час ухвалення: не зазначений, дата складання повного тексту: 15.03.2023) у справі за адміністративним позовом приватного підприємства "Еліт-Транс" до Виконавчого комітету Черкаської міської ради про скасування рішень, -

В С Т А Н О В И Л А:

Приватне підприємство «Еліт-Транс» звернулось до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Черкаської міської ради, в якому просило суд:
- скасувати як незаконне рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 27.12.2022 р. № 1212 Про дострокове розірвання в односторонньому порядку договору на перевезення автомобільним транспортом від 06.05.2021 № 17-21;
- скасувати як незаконне рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 27.12.2022 р. № 1213 Про дострокове розірвання в односторонньому порядку договору на перевезення автомобільним транспортом від 12.02.2019 р. № 2-19.
Ухвалою суду від 06.02.2023 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у адміністративній справі, вирішено здійснити розгляд адміністративної справи за правилами загального позовного провадження.
Крім того, 13.03.2023 до Черкаського окружного адміністративного суду від позивача надійшла заява про забезпечення позову, в якій заявник просив:
- зупинити на час розгляду адміністративної справи № 580/244/23 юридичну дію рішень виконавчого комітету Черкаської міської ради від 27.12.2022 р. № 1212 Про дострокове розірвання в односторонньому порядку договору на перевезення автомобільним транспортом від 06.05.2021 № 17-21 та від 27.12.2022 № 1213  Про дострокове розірвання в односторонньому порядку договору на перевезення автомобільним транспортом від 12.02.2019 № 2-19;
- заборонити Виконавчому комітетові Черкаської міської ради вчиняти певні дії, а саме: укладати на час вирішення даної адміністративної справи № 580/244/23 з іншими перевізниками короткострокові договори на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на маршрутах загального користування № 7 Вантажний порт - вулиця Еенерала Момота та № 22 вул. Сумгаїтська - ВАТ ЧЛФЗ Аврора, які обслуговуються ПП «Еліт-Транс» на підставі договорів на перевезення пасажирів автомобільним транспортом від 12.02.2019 № 2-19 та від 06.05.2021 № 17-21.
Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 15 березня 2023 року заяву приватного підприємства "Еліт-Транс" про забезпечення позову задоволено.
Зупинено дію рішень виконавчого комітету Черкаської міської ради від 27.12.2022 № 1212 Про дострокове розірвання в односторонньому порядку договору на перевезення автомобільним транспортом від 06.05.2021 № 17-21 та від 27.12.2022 № 1213  Про дострокове розірвання в односторонньому порядку договору на перевезення автомобільним транспортом від 12.02.2019 № 2-19.
Заборонено Виконавчому комітету Черкаської міської ради вчиняти дії щодо укладення з іншими перевізниками договорів на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на маршрутах загального користування № 7 Вантажний порт вулиця Генерала Момота та № 22 вул. Сумгаїтська ВАТ ЧЛФЗ Аврора.
Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, Державною інспекцією архітектури та містобудування України подано апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції, з огляду на порушення судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права та прийняти нову ухвалу про відмову у задоволенні клопотання про вжиття заходів забезпечення позову. 
Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що заходи забезпечення позову вжиті судом першої інстанції не відповідають критеріям адекватності та співмірності, а також є фактично ухваленням рішення без розгляду справи по суті, що не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову.
До Шостого апеляційного адміністративного суду від позивача надійшов відзив на апеляційну скаргу відповідно до змісту якого позивачем щодо задоволення вимог апелянта заперечено. 
У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю - доповідача, пояснення осіб, що з`явились, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів встановила таке.
Як вбачається із змісту оскаржуваної ухвали, задовольняючи заяву про забезпечення позову суд першої інстанції виходив з того, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду, у разі задоволення позову про визнання протиправними та скасування спірних рішень Виконавчого комітету Черкаської міської ради.
Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції та зазначає наступне.
За приписами ч. 1, 2 ст. 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
Згідно з частиною 2 статті 151 КАС України заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття забезпечення позову для заінтересованих осіб.
Відповідно до пункту 1 частини 1 та частини 2 статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України позов може бути забезпечено зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта. Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову.
Згідно з частинами 1, 4, 5 та 6 статті 154 КАС України заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи. Залежно від обставин справи суд може забезпечити позов повністю або частково. Про забезпечення позову або про відмову у забезпеченні позову суд постановляє ухвалу. В ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання.
Отже, якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам та інтересам позивача, або захист цих прав та інтересів стане неможливим чи для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, суд може постановити ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову шляхом, зокрема, зупинення дії індивідуального акта або нормативно-правового акта.
За своєю суттю інститут забезпечення позову в адміністративному судочинстві є інститутом попереднього судового захисту. Метою його запровадження є гарантування виконання рішення суду у випадку задоволення позову за існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі.
В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування: або обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі. А також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними.
При розгляді заяви про забезпечення позову суд має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх доводів, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.
У постанові Пленуму Вищого адміністративного суду від 06.03.2008 року № 2 "Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ" висвітлено позицію щодо вжиття заходів забезпечення позову в адміністративних справах, в якій зазначено, зокрема, що судам необхідно враховувати, що, згідно з ч. 3 та 4 ст. 117 КАС України, забезпечення позову в адміністративних справах допускається лише у двох формах: зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень чи його окремих положень, що оскаржуються; заборони вчиняти певні дії. В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також вказати ознаки, які свідчать про очевидність протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.
Вказаний інститут є елементом права на судовий захист і спрямований на те, щоб не допустити незворотності певних наслідків відповідних дій щодо відновлення порушеного права.
Водночас, будь-яке забезпечення позову в адміністративній справі є наданням тимчасового захисту до вирішення справи по суті, який застосовується у виключних випадках за наявністю об`єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 07 травня 2020 року у справі № 640/6315/19.
У справі "Беєлер проти Італії" Європейський суд з прав людини зазначив, що будь-яке втручання органу влади у захищене право не суперечитиме загальній нормі, викладеній у першому реченні частини 1 статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, лише якщо забезпечено "справедливий баланс" між загальним інтересом суспільства та вимогам захисту основоположних прав конкретної особи. Питання щодо того, чи було забезпечено такий справедливий баланс, стає актуальним лише після того, як встановлено, що відповідне втручання задовольнило вимогу законності і не було свавільним.
Тобто, при вирішенні питання про вжиття заходів забезпечення позову перш за все необхідно перевірити наявність очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам Позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.
Відповідно до Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.
Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 826/8556/17, від 29 листопада 2022 року у справі № 640/17821/21, від 06 грудня 2022 року у справі № 140/8745/21.
Як вбачається з матеріалів, між Виконавчим комітетом Черкаської міської ради, як Замовником, та позивачем, як перевізником, укладено договори на перевезення автомобільним транспортом від 06.05.2021 № 17-21 та від 12.02.2019 р. № 2-19.
Спірними у даній справі рішеннями Виконавчого комітету Черкаської міської ради вказані вище договори на перевезення достроково розірвано в односторонньому порядку, у зв`язку із порушенням перевізником умов договорів.  
Заявляючи клопотання про забезпечення адміністративного позову, позивач  послалося на те, що не зважаючи на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 22.12.2022 № 580/6360/22 про забезпечення позову, якою зупинено дію вказаних рішень, відповідачем прийняті аналогічні рішення (що оскаржуються у даній справі), якими в односторонньому порядку відповідачем розірвано договори на перевезення з підстав порушення умов договору перевізником п.2.1.8 щодо забезпечення чітких графіків руху на маршруті. Позивач вказує, що спірні рішення містять очевидні ознаки протиправності, оскільки їх прийнято з порушенням вимог, встановлених Законом № 2344-ІІІ та постанови КМ України № 1081 від 03.12.2008, оскільки розірвання договору можливе в разі невиконання перевізником попередження про недопущення умов договору, однак жодного попередження на адресу позивача не надходило. 
Крім того, вказано, що наведені в оскаржуваних рішеннях відомості про порушення позивачем графіку руху автобусів на маршрутах згідно Актів від 26.12.2022 є непідтвердженими, оскільки станом на 29.12.2022 інспекторами Укртрансбезпеки не було зафіксовано жодних фактів систематичних порушень позивачем умов договорів на перевезення, з цього приводу не складалися будь-які акти та протоколи.
Крім того позивач зазначив, що в оскаржуваних рішеннях відповідачем не враховано наявність в Україні з 24 лютого 2022 року форс-мажорних обставин воєнного стану, позаяк установлена договорами кількість автобусного парку на кожному із маршрутів № 7 та № 22 (8 та 12 автобусів відповідно) та часу перебування автобусів на маршруті наразі не може бути витримана, оскільки в межах мобілізаційних розпоряджень частина транспортних засобів (включно із автобусами) було вилучено на потреби Збройних Сил України, а час руху автобусів на маршрутах загального користування скоротився у зв`язку із запровадженням комендантської години й постійно коректується в силу оголошення повітряних тривог.
Заявник вказує, що в разі виходу автобусів позивача із вказаних маршрутів № 7 та № 22, фактично означатиме закриття підприємства та припинення його господарської діяльності у сфері транспортних послуг м. Черкаси, що є безумовною підставою для вжиття заходів забезпечення позову у даній справі, оскільки в іншому випадку розгляд цієї справи матиме формальний характер.
Поряд із цим, очевидна протиправність дій та рішення суб`єкта владних повноважень це вчинення ним таких дій (прийняття рішення), які взагалі не передбачені законодавством України, або вчинення дій суб`єктами, які не наділені компетенцією у відповідній сфері. 
Позивачем оскаржуються рішення відповідача, прийняття яких належить до повноважень саме Виконавчого комітету Черкаської міської ради, у зв`язку з чим очевидна протиправність саме оскаржуваних дій та рішень суб`єкта владних повноважень (Виконавчого комітету Черкаської міської ради) та їх наслідків має бути встановлена під час розгляду справи по суті.
Крім того, приписами статті 1 Закону України "Про підприємництво" від 07 лютого 1991 року № 698-XII встановлено, що підприємництво - це безпосередня самостійна, систематична, на власний ризик діяльність по виробництву продукції, виконанню робіт, наданню послуг з метою отримання прибутку, яка здійснюється фізичними та юридичними особами, зареєстрованими як суб`єкти підприємницької діяльності у порядку, встановленому законодавством.
Підприємницька діяльність здійснюється на власний ризик підприємця. Отже, підприємство приймає на себе будь-які наслідки підприємницької діяльності як позитивні так і негативні. Перекладання відповідальності за ведення власної діяльності та інших суб`єктів є недопустимим.
Проте, заборона укладати на час вирішення справи в суді з іншими перевізниками договори на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на маршрутах загального користування № 7 «Вантажний порт-вулиця Генерала Момота» та № 22 «вул. Сумгаїтська-ВАТ ЧЛФЗ  Аврора» впливає на порушення інтересів територіальної громади м. Черкаси, а саме - для забезпечення безперебійного проїзду жителів міста Черкаси, оскільки зупинивши оскаржувані рішення, взагалі зупиниться перевезення пасажирів на вказаних маршрутах.
Таким чином, колегія суддів вважає, що такі заходи забезпечення позову, як заборона Виконавчому комітету Черкаської міської ради вчиняти певні дії, а саме: укладати на час вирішення адміністративної справи в суді з іншими перевізниками договори на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на маршрутах загального користування № 7 «Вантажний порт-вулиця Генерала Момота» та № 22 «вул. Сумгаїтська-ВАТ ЧЛФЗ  Аврора», не є адекватними предмету позову, оскільки стосуються необмеженого кола осіб.
Також колегія суддів звертає увагу, при вчиненні дій з метою проведення відповідних аукціонних торгів, вжиття заходів забезпечення позову, які б перешкоджали таким діям суперечить частині 6 ст. 151 КАС України, якою передбачено, що не допускається вжиття заходів забезпечення позову, які полягають в (або мають наслідком) припиненні, відкладенні, зупиненні чи іншому втручанні у проведення конкурсу, аукціону, торгів, тендера чи інших публічних конкурсних процедур, що проводяться від імені держави (державного органу), територіальної громади (органу місцевого самоврядування) або за участю призначеного державним органом суб`єкта у складі комісії, що проводить конкурс, аукціон, торги, тендер чи іншу публічну конкурсну процедуру.
З огляду на зазначене, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції при прийнятті оскаржуваної ухвали дійшов помилкового висновку про необхідність вжиття заходів забезпечення позову, а тому зазначена ухвала підлягає скасуванню з прийняттям нового рішення, яким у задоволенні клопотання приватного підприємства "Еліт-Транс"  про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову слід відмовити.
Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Згідно п. 2 ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими.
Підсумовуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції постановив оскаржувану ухвалу з недостатнім правовим обґрунтуванням, а тому наявні підстави для його скасування.
Підстави для нового розподілу судових витрат, понесених у зв`язку з розглядом справи у суді першої інстанції, та розподілу судових витрат, понесених у зв`язку з переглядом справи у суді апеляційної інстанції, у відповідності до ст. 139 КАС України відсутні.
Керуючись ст. ст. 150, 308, 310, 312, 315, 317, 321, 322, 328 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:
          
Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Черкаської міської ради на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 15 березня 2023 року у справі за адміністративним позовом приватного підприємства "Еліт-Транс" до Виконавчого комітету Черкаської міської ради про скасування рішень задовольнити.
Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 15 березня 2023 року скасувати та прийняти нову постанову якою заяву приватного підприємства "Еліт-Транс" про вжиття заходів забезпечення позову залишити без задоволення. 

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328, 329 КАС України.

Суддя-доповідач                                                                                                   	                   О. О. Беспалов	
Суддя 	                        В. Ю. Ключкович	
Суддя	               А. Б. Парінов	

(Повний текст постанови складено 17.05.2023)