ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ

12 квітня 2023 р.	м.Одеса	Справа № 420/14711/22	
Головуючий в 1 інстанції: Василяка Д.К.

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду 
у складі: головуючої судді – Шевчук О.А.,
суддів: Бойка А.В., Федусика А.Г.,
при секретарі – Вовненко А.В.,
за участю представника апелянта Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області – Охотнікова В.В.,
представника апелянта Чорноморського міського голови ОСОБА_1 – адвоката Кузнєцової Л.О.,
представника позивача – адвоката Марінкевич М.М.

розглянувши за правилами загального позовного провадження у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області, Чорноморського міського голови Гуляєва Василя Олександровича на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 січня 2023 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2   до Чорноморського міського голови Гуляєва Василя Олександровича,    Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області про визнання протиправним та скасування розпорядження, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, - 
ВСТАНОВИЛА:
У жовтні 2022 року позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до відповідачів, в якому просив визнати протиправним та скасувати розпорядження Чорноморського міського голови Гуляєва Василя. Олександровича № 143-к від 20.09.2022 року «Про звільнення ОСОБА_3 на підставі проведеного службового розслідування»;
- поновити ОСОБА_2 на посаді начальниці Управління соціальної політики Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області з 21.09.2022 року;
- стягнути з Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області на користь ОСОБА_2 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 21.09.2022 року до дати прийняття рішення по суті в даній справі;
- допустити рішення в даній справі до негайного виконання в частині поновлення ОСОБА_2 на посаді начальниці Управління соціальної політики Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області з 21.09.2022 року та стягнення на користь ОСОБА_2 з Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області   середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу в межах одного місяця;
- стягнути солідарно з Чорноморського міського голови ОСОБА_1 та Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області на користь ОСОБА_2 суму в розмірі 50 000 (п`ятдесят тисяч) грн. 00 коп. на відшкодування моральної шкоди;
- стягнути солідарно з Чорноморського міського голови ОСОБА_1 та Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області на користь ОСОБА_2 понесені судові витрати у розмірі 16 736 (шістнадцять тисяч сімсот тридцять шість) грн. 70 коп., з яких: судовий збір за матеріальну вимогу у вигляді грошової компенсації моральної шкоди у розмірі 992 (дев`ятсот дев`яносто дві) грн. 40 грн.; судовий збір за подання заяви про забезпечення доказів у розмірі 744 (сімсот сорок чотири) грн. 30 коп.;витрати на професійну правничу допомогу у розмірі 15 000 (п`ятнадцять тисяч) грн. 00 коп.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що ОСОБА_2 , займала посаду начальниці Управління соціальної політики Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області з 01.02.2017 року, згідно розпорядження № 06-к від 24.01.2017р. Розпорядженням Чорноморського міського голови Василя Гуляєва від 20.09.2022 року № 143-К позивачку звільнено з посади за порушення присяги посадової особи місцевого самоврядування. Підстави для звільнення були, як зазначає позивач, нібито виявлені під час службового розслідування. Так, згідно розпорядження міського голови від 18.08.2022 № 239 щодо позивачки, як начальника управління соціальної політики призначено службове розслідування на предмет можливої підміни трудових відносин цивільно-правовими. За результатом службового розслідування був складений Акт від 09.09.2022 року, згідно якого встановлено, що за період 2020-2022 роки управлінням укладались договори цивільно-правового характеру, в основі яких лежать трудові відносини. Зазначене, на думку членів комісії, є порушенням Присяги посадової особи місцевого самоврядування та є підставою для звільнення. Позивачка наполягає, що службове розслідування призначено безпідставно, з метою звільнення, а саме звільнення є незаконним. Позивачка вказує, що єдиною підставою для звільнення була наявність обставин укладання короткострокових цивільно-правових договорів, які вона, як керівник юридичної особи, могла укладати відповідно до законодавства України та своєї посадової інструкції. Позивачка зазначає, що нею не вчинялось жодних дій, що могли би підривати довіру до неї, як до носія влади, або що призводили би до приниження авторитету органу місцевого самоврядування. Діями позивачки не завдано жодної шкоди ані працівникам, ані керівництву міської ради. Також позивачка вважає, що у своїй роботі вона завжди керувалась законами України, сумлінно ставилась до поставлених завдань, а тому підстав для звільнення не було.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду  від 18 січня 2023 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано розпорядження Чорноморського міського голови Гуляєва Василя Олександровича № 143-к від 20.09.2022 року «Про звільнення ОСОБА_3 на підставі проведеного службового розслідування». Поновлено ОСОБА_2 на посаді начальниці Управління соціальної політики Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області з 21.09.2022 року. Стягнуто з Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області на користь ОСОБА_2 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 21 вересня 2022 року по 18 січня 2023 року (по день ухвалення рішення) у розмірі 127990 гривень 36 копійок,   з урахуванням належних до сплати податків та інших обов`язкових платежів. Допущено   негайне виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_2 на посаді начальниці Управління соціальної політики Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області з 21.09.2022 року та в частині стягнення заробітної плати за один місяць у розмірі 32741 гривень 80 копійок з урахуванням належних до сплати податків та інших обов`язкових платежів. Стягнуто з Чорноморської міської ради за рахунок бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_2 судовий збір у розмірі 1736 грн. 70 копійок. Стягнуто з Чорноморської міської ради за рахунок бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_2 витрати на правничу допомогу 5000 гривень. В задоволенні інших позовних вимог – відмовлено.
Не погоджуючись з таким рішенням, Чорноморська міська рада Одеського району Одеської області, Чорноморський міський голова Гуляєв Василь Олександрович надали апеляційні скарги, в яких, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, Чорноморська міська рада Одеського району Одеської області просить скасувати рішення суду першої інстанції в частині, якою позов  задоволено та прийнято нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі, в іншій частині, якою відмовлено у задоволенні позовних вимог рішення не оскаржується; Чорноморський міський голова Гуляєв Василь Олександрович просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким відмовлено у позові у повному обсязі.
Доводами апеляційної скарги Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області зазначено, що виконання функцій посадовців органів місцевого самоврядування за договорами цивільно-правового характеру суперечить ст. ст. 3, 4, 10, 11, 12, 13 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування». Із змісту пунктів 2.2, 2.3, 2.4, 2.5 Договорів вбачаються ознаки підпорядкованості та залежності найнятих підрядників від замовника, в особі позивача, адже роботи виконувались відповідно до вказівок та під контролем, в службових приміщеннях управління соціальної політики, відповідно до графіка, на робочому місці, вказане або погоджене стороною замовника та в колі посадових осіб управління, з наданням оргтехніки та канцелярських товарів, необхідних для виконання робіт, що в свою чергу передбачає відповідну інтеграцію підрядника в організаційну структуру управління. У цивільно-правових договорах не зазначено, який саме результат роботи повинен передати підрядник замовнику, не встановлено обсягу виконуваної роботи у вигляді конкретних фізичних величин, які підлягли б вимірюванню. Апелянт вказує, що дії зі сторони позивача носять ознаки створення штучного дефіциту кадрів, через неприйняття на роботу на вакантні посади за трудовими договорами робітників, з метою надання можливості укладання певних цивільно-правових договорів. За наявними розрахунково-платіжними відомостями встановлено, що суми виплачених винагород за укладеними договорами цивільно-правового характеру відрізняються від сум винагород які повинні були б бути виплачені підрядникам за умовами договорів. Це, на думку апелянта, свідчить про штучне зменшення оплати праці робітників, яку б вони могли отримувати відповідно до норм законодавства щодо трудових договорів та прийняття на вакантні посади, чим порушені охоронювані Конституцією України та законами України права громадян України на належну оплату та гінді умови праці. Апелянт зазначає, що укладаючи договори позивачем фактично здійснено підміну трудових відносин цивільно-правовими. Надання позивачем трудовим договорам форми цивільно-правового договору перешкодило правам фізичних осіб на працю, гарантованого Конституцією України та законами України, а саме: на гідну оплату праці, права щорічні і додаткові оплачувані відпустки, права на здорові і безпечні умови праці, на об`єднання в професійні спілки та на вирішення колективних трудових конфліктів (спорів) у встановленому законом порядку, на матеріальне забезпечення в порядку соціального страхування в старості, а також у разі хвороби, повної або часткової втрати працездатності, на матеріальну допомогу в разі безробіття, тощо. Вчинивши зазначені дії, на думку апелянта, позивач піддала керівництво Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області та місцевий бюджет на імовірність, у разі здійснення територіальним органом Державної служби України з питань праці відповідних перевірок щодо додержання вимог законодавства про працю в органах ради, накладання штрафних санкцій, які відповідно до норм статті 265 КЗпП України обраховуються у десятикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, за кожного працівника, стосовно якого скоєно порушення. Підмінивши трудові відносини цивільно-правовими, позивач крім зазначеного вище, вчинила дії поза власними владними повноваженнями, що є суттєвим дисциплінарним проступком. Відповідно в діях позивача, стосовно видання зазначених наказів, на думку апелянта, вбачається наявність ознак, що можуть свідчити про недодержання позивачем заборон та обмежень, встановлених Законом України «Про запобігання корупції». Із змісту наказів не вбачається, що від працівників, яким даними наказами змінювалось місце роботи та графік їх роботи отримувались відповідні згоди на такі зміни, або переведення цих осіб здійснювалось для відвернення або ліквідації наслідків бойових дій, а також інших обставин, що ставлять або можуть становити загрозу життю чи нормальним життєвим умовам людей.
Доводами апеляційної скарги Чорноморського міського голови Гуляєва Василя Олександровича зазначено, що  в постановах Верховного Суду від 04 вересня 2019 року по справі № 480/4515/18, від 15 квітня 2021 року та інш. Верховний суд зазначив, що сам по собі факт відсутності судового рішення про визнання вказаних вище цивільно-правових правочинів недійсними не може бути безумовним доказом існування між зазначеними особами саме договірних цивільно-правових відносин. Посилання суду на відсутність всіх ознак трудового договору є також помилковим, оскільки закон взагалі не передбачає такого поняття, як всі ознаки трудового договору. Одночасно суд першої інстанції не надав оцінки доводам відповідача що з аналізу зазначених у акті службового розслідування цивільно-правових угод на виконання робіт, укладених начальником управління соціальної політики Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області Тетяною Прищепою та звітів (актів) виконаних робіт, вбачається, що зазначені громадяни в здебільш надавали послуги з особистого прийому громадян, що звертаються за отриманням субсидій та інших видів державних допомог, приймати та реєструвати заяви, видавати довідки, призначати та перераховувати субсидії та інші види державних допомог, оформляти запити до підприємств та організацій за щомісячну винагороду. Вищевказані особи виконували не індивідуально визначену роботу, передбачену угодою. Функції, які виконували такі особи за вказаними договорами, не є самостійними, а є функціями посадових осіб управління соціальної політики Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області, закріпленими посадовими інструкціями, затвердженими начальником управління соціальної політики. Службовим розслідуванням встановлено, що у цивільно-правових угодах не зазначено, який саме результат роботи повинен передати виконавець замовнику, процес праці не передбачає будь-якого кінцевого результату, що вказує на наявність трудових відносин з вищевказаними особами. Апелянт вказує, що зазначені вище угоди не були спрямовані на кінцевий результат, що характеризує цивільно-правові (договірні) відносини, а були пов`язані із самим процесом праці, що є характерним для трудових функцій. На думку апелянта, дійшовши помилкового висновку, про відсутність ознак трудових договорів та відсутність судових рішень про визнання укладених позивачем договорів недійсними, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, що позивач не посягає на права міського голови, оскільки якщо укладені договори не є ЦПУ, а відповідно є трудовими договорами, то укладаючи такі договори позивачка саме незаконно взяла на себе повноваження міського голови, оскільки прийняття на роботу працівників Управління соціальної політики є безпосередніми повноваженнями міського голови.
У відзиві на апеляційну скаргу Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області представник позивача зазначає, що в своїй роботі, позивач завжди керувалася та керується нормами чинного законодавства України та посадовою інструкцією начальника управління соціальної політики Чорноморської міської ради Одеської області, згідно з п.1.10 якої, вона наділена повноваженнями укладати в межах своєї компетенції договори, контракти, угоди для забезпечення діяльності управління, видає довіреності. Про належне виконання позивачем своїх службових обов`язків додатково свідчить і той факт, що за весь період роботи в структурі органів управління соціальної політики, вона жодного разу не притягувалася до дисциплінарної відповідальності, натомість була неодноразово нагороджена почесними грамотами, подяками та відзнаками за сумлінну працю. Але, попри зазначене, ці факти взагалі не було прийнято до уваги при проведенні службового розслідування та, згодом, при винесенні оскаржуваного Розпорядження. Представник позивача вказує, що вищезазначені обставини повно та всебічно досліджувались судом першої інстанції, з яких суд дійшов висновку, що такі договори не е трудовими, а відповідають суті цивільно-правових угод. В свою чергу, апеляційна скарга не містить доводів, що спростовують ці обставини, при цьому, жодних нових доказів, що не були дослідженні судом першої інстанції, стороною відповідача не надано. Щодо збільшення об`єму роботи та необхідності заповнення вакантних посад в управлінні позивачем неодноразово доповідалось міському голові в усному порядку, що є прийнятним способом робочого спілкування. Також позивачем в усному порядку доповідалось про наявність гідних кандидатур на вказані посади, але міський голова відмовив в їх обговоренні. З цього приводу нею була направлена доповідна записка міському голові № Внутр-3769-2022 від 04.08.2022 року, в якій детально було описано ситуацію. Одночасно з цим, Чорноморським міським головою на позивача почав чинитись моральний тиск. В Акті службового розслідування, що став підставою для винесення оскаржуваного розпорядження, зазначались невірні строки появи вакантних посад в Управлінні у 2022 році. Зазначені обставини не були спростовані відповідачами в суді першої інстанції, з підстав відсутності жодних доказів що надавались до відзиву. Зазначені обставини не спростовуються і доводами апеляційної скарги. Необхідність в укладанні таких договорів цивільно-правового характеру була обумовлена викликами часу, в період яких вони укладались. Більшість з договорів були укладені у 2020 та 2022 роках, в яких відбувалися певні соціально-значимі події: у 2020 році - епідемія короновірусної інфекції (СОVID-19. SARS-CoV-2), у 2022 році - воєнна агресія Російської Федерації проти України, що обумовило зростання певних потреб населення та, відповідно, в рази збільшило навантаження на роботу системи соціального захисту. Кваліфікуючи вказані діяння позивача як порушення Присяги державного службовця, комісія зі службового розслідування в своєму Акті, що став підставою для винесення оскаржуваного розпорядження, не виклала аргументованих мотивів, з яких вони дійшли висновків, що характер дій позивача, призвели до підриву довіри як носія влади, приниження державного органу, підриву його авторитету і які незворотні наслідки та шкоду було завдано такими діями, що стали несумісними з продовженням служби. А ні в оскаржуваному розпорядженні, а ні у акті комісії не було зроблено висновок про настання реальних (а не ймовірних або надуманих) шкідливих наслідків щодо вчинення позивачем дій по укладанню договорів цивільно-правового характеру. Члени комісії - працівники міської ради, не наділені компетенцією щодо виявлення порушень у сфері законодавства про працю, оскільки вказані повноваження належать спеціальному органу виконавчої влади - Державній службі України з питань праці та її територіальним підрозділам, що визначено Положенням про службу, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 р. № 96. З огляду на зазначене, представник позивача просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.
У відзиві на апеляційну скаргу Чорноморського міського голови Гуляєва Василя Олександровича представник позивача зазначає, що а ні в розпорядженні про призначення службового розслідування, ані в Акті службового розслідування не було вказано, які службові обов`язки не виконувались позивачем або були неналежно виконані, які саме норми законодавства про службу в органах місцевого самоврядування нею було не додержано. Укладення цивільно-правових договорів на виконання певних робіт та послуг знаходиться в межах повноважень начальника структурного підрозділу ради - юридичної особи, та жодним чином не могло «посягати» на повноваження міського голови. Практика укладання цивільно-правових договорів є розповсюдженою в структурі органів Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області. Такі договори укладались та укладаються, зокрема, відділом освіти та іншими структурними підрозділами Чорноморської міської ради, що не заперечується відповідачами. Попри таку розповсюджену практику укладання цивільно-правових договорів, службове розслідування було проведено виключно в управлінні соціальної політики, що може додатково свідчити про упередженість відносно особи позивача. Будь-які твердження представників відповідачів, щодо ймовірного настання наслідків або теоретичної шкоди яка могла бути завдана діями позивачки є лише їх припущенням, жодним чином не доведено, а отже не може вважатися доказом в розумінні приписів КАС України. Особа, що вчинила дисциплінарний проступок, у разі його доведення, не може бути звільнена за порушення Присяги, якщо цей проступок не можна кваліфікувати як порушення Присяги. З огляду на зазначене, представник позивача просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.
Особи, що беруть участь у справі, про дату, час і місце судового  розгляду були сповіщені належним чином відповідно до ст. 124-130 КАС України.
Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, обговоривши доводи апеляційних скарг, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_2 перебувала на посаді начальника Управління соціальної політики Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області.
18.08.2022 року головою Чорноморської міської ради прийнято розпорядження №239 «Про проведення службового розслідування стосовно начальника управління соціальної політики Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області Тетяни Прищепи», у зв`язку з наявністю фактів, що можуть свідчити про недодержання начальником управління соціальної політики Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області ОСОБА_2 законодавства про службу в органах місцевого самоврядування, невиконання або неналежне виконання нею своїх службових обов`язків, зокрема, укладання цивільно-правових договорів, за якими виконання функцій, притаманних посадовим особам місцевого самоврядування, покладались на найнятих підрядників, тобто вчинялось приховування трудових відносин, керуючись постановою Кабінету Міністрів України від 13.06.2000 №950 «Про затвердження Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування» (зі змінами), п. 20 ч. 4 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Відповідно до зазначеного розпорядження вирішено провести службове розслідування відносно начальника управління соціальної політики Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області ОСОБА_2 щодо можливої підміни трудових відносин цивільно-правовими. Встановлено строк проведення службового розслідування з 18 серпня 2022 року по 09 вересня 2022 року з можливістю подальшого продовження строку в межах, передбачених пунктом 3 Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.06.2000 № 950. Для проведення службового розслідування вирішено утворити комісію та затвердити її у такому складі: голова комісія: Микола Чухліб – уповноважений з антикорупційної діяльності; члени комісії: Андрій Березніченко – головний спеціаліст юридичного відділу управління державної реєстрації прав та правового забезпечення; Рита Попова – головний спеціаліст з кадрових питань відділу освіти; Михайло Червачов – головний спеціаліст відділу інформаційних технологій та з питань доступу до публічної інформації.
06.09.2022 року на звернення ОСОБА_2 головою комісії з проведення службового розслідування ОСОБА_4 надано відповідь, в якій зазначено, що підставою для проведення даного службового розслідування стала інформація, повідомлена безпосередньо позивачем керівництву Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області щодо укладання ОСОБА_2 , як керівником управління соціальної політики договорів цивільно-правового характеру, за якими роботи за вакантними посадами в управлінні виконувались найнятими підрядниками та виниклим з цього приводу обґрунтованим сумнівом щодо правомірності дій позивача. 
За результатами службового розслідування складено акт від 09.09.2021 року. 
На підставі акту службового розслідування від 09.09.2022 року Чорноморською міською головою ОСОБА_5 прийнято розпорядження від 20.09.2022 року №143 – К, яким звільнено ОСОБА_2 20 вересня 2022 року з посади начальника управління соціальної політики Чорноморської міської ради Одеського район Одеської області за порушення Присяги посадової особи місцевого самоврядування ст. 20 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування».
Вказане розпорядження погоджено заступником міського голови – Романом Тєліповим, начальником управління ДРП та ПЗ – Дмитром Скрипниченком, уповноваженим з антикорупційної діяльності – Миколою Чухлібою, керуючою справами – Наталією Кушніренко із зауваженнями, в яких вважає, що підстави для звільнення ОСОБА_2 відсутні або є недостатніми для звільнення. Захід дисциплінарного стягнення не співмірний з виявленими комісією обставинами. 
ОСОБА_2 вважає розпорядження міського голови від 20.09.2022 року №143 про її звільнення незаконним, у зв`язку з чим звернулася з позовом до суду.
Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване розпорядження міського голови, яким позивачку притягнуто до дисциплінарної відповідальності та застосовано найжорсткіший вид дисциплінарного стягнення, є безпідставним і необґрунтованим, суб`єктом владних повноважень не доведено правомірності свого рішення, у зв`язку з чим суд першої інстанції дійшов висновку про визнання його протиправним та скасування, а належним способом захисту порушеного права позивача на працю є поновлення позивача на посаді - начальниці Управління соціальної політики Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області з 21.09.2022 року. 
Також судом першої інстанції зроблено розрахунок та стягнуто середній заробіток за час вимушеного прогулу та витрати на правничу допомогу.
Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
Відповідно до пункту 9 частини 1 статті 36 КЗпП України підставами припинення трудового договору є підстави, передбачені іншими законами.
Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування» (далі - Закон №2493-III).
Відповідно до ст.1 Закону № 2493-III служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.
Відповідно до статті 2 Закону № 2493-IIІ посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.
Згідно з приписами статті 4 Закону № 2493-IIІ, служба в органах місцевого самоврядування здійснюється на таких основних принципах: служіння територіальній громаді; поєднання місцевих і державних інтересів; верховенства права, демократизму і законності; гуманізму і соціальної справедливості; гласності; пріоритету прав та свобод людини і громадянина; рівних можливостей доступу громадян до служби в органах місцевого самоврядування з урахуванням їх ділових якостей та професійної підготовки; професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі; підконтрольності, підзвітності, персональної відповідальності за порушення дисципліни і неналежне виконання службових обов`язків; дотримання прав місцевого самоврядування; правової і соціальної захищеності посадових осіб місцевого самоврядування; захисту інтересів відповідної територіальної громади; фінансового та матеріально-технічного забезпечення служби за рахунок коштів місцевого бюджету; самостійності кадрової політики в територіальній громаді.
Згідно зі статтею 11 Закону №2493-IIІ, громадяни України, які вперше приймаються на службу в органи місцевого самоврядування (за винятком посад, зазначених в абзаці другому частини першої статті 10 цього Закону), у день прийняття відповідного рішення складають Присягу такого змісту: "Усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити громаді та народові України, неухильно дотримуватися Конституції України та законів України, сприяти втіленню їх у життя, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, сумлінно виконувати свої посадові обов`язки".
Посадова особа місцевого самоврядування, яка вперше приймається на службу в органи місцевого самоврядування, вважається такою, що вступила на посаду, з моменту складення Присяги.
Присяга вважається складеною, якщо після її зачитування громадянин України скріплює Присягу своїм підписом.
Підписаний текст Присяги зберігається за місцем служби.
Про складення Присяги робиться запис у трудовій книжці із зазначенням дати складення Присяги.
Особа, яка відмовилася від складення Присяги (за винятком осіб, обраних на посади, зазначені в абзаці другому частини першої статті 10 цього Закону), вважається такою, що не вступила на посаду, а рішення про її призначення, обрання чи затвердження вважається таким, що втратило юридичну силу.
Відповідно до частини 1 статті 20 Закону № 2493-IIІ, крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», цим та іншими законами України, зокрема, у разі порушення посадовою особою місцевого самоврядування Присяги, передбаченої статтею 11 цього Закону.
Порядок проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 року № 950 (далі -Порядок № 950).
Пунктом 1 Порядку № 950 визначено випадки в яких може бути проведено службове розслідування. Один з таких випадків - недодержання особою законодавства про службу в органах місцевого самоврядування.
Відповідно до пункту 2 даного Порядку рішення щодо проведення службового розслідування приймається вищими посадовими особами України, Першим віце-прем`єр-міністром України, керівником державного органу (посадовою особою), що призначив на посаду особу, уповноважену на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно якої планується проводитися службове розслідування, керівником органу, в якому працює зазначена особа.
Пункту 8 Порядку № 950. За результатами службового розслідування члени комісії складають акт, у якому зазначаються:
факти, які стали підставою для проведення службового розслідування, посада, прізвище, ім`я та по батькові, рік народження, освіта, строк перебування на займаній посаді особи, стосовно якої проведено службове розслідування;
заяви, клопотання, пояснення та зауваження особи, стосовно якої проведено службове розслідування;
висновки службового розслідування, обставини, що пом`якшують або обтяжують відповідальність, причини та умови, що призвели до порушення, вжиті або запропоновані заходи для їх усунення чи обставини, що знімають з особи, стосовно якої проведено службове розслідування, безпідставні звинувачення або підозру;
обґрунтовані пропозиції щодо усунення виявлених порушень та притягнення у разі потреби винних осіб до відповідальності згідно із законодавством.
Спірні правовідносини у справі виникли з приводу звільнення позивача зі служби в органах місцевого самоврядування за порушення Присяги.
Положеннями статті 7 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» передбачено, що правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування визначається Конституцією України, Законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про статус депутатів місцевих рад", "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів", цим та іншими законами України.
Посадові особи місцевого самоврядування діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і Законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією України і Законами України, актами Президента України і Кабінету Міністрів України, актами органів місцевого самоврядування, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
На посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.
Відповідно до частин першої та другої статті 11 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» громадяни України, які вперше приймаються на службу в органи місцевого самоврядування (за винятком посад, зазначених в абзаці другому частини першої статті 10 цього Закону), у день прийняття відповідного рішення складають Присягу такого змісту: "Усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити громаді та народові України, неухильно дотримуватися Конституції України та законів України, сприяти втіленню їх у життя, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, сумлінно виконувати свої посадові обов`язки".
Крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначених Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", цим та іншими законами України, а також у разі, зокрема, порушення посадовою особою місцевого самоврядування Присяги, передбаченої статтею 11 цього Закону (абзац другий частини першої статті 20 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування»).
Верховний Суд, неодноразово аналізуючи в своїх рішеннях текст присяги державного службовця (міститься в Законах України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року №3723-XII та від 10 грудня 2015 року № 889-VIII), який є майже аналогічним тексту Присяги посадової особи місцевого самоврядування, дійшов таких правових висновків.
З тексту Присяги вбачається, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги. Тому, складаючи Присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов`язання, але й моральну відповідальність за їх виконання.
Присяга має правову природу одностороннього, індивідуального, публічно-правового характеру, конституційного зобов`язання державного службовця.
Аналогічний висновок міститься у рішення Конституційного Суду України від 11 березня 2011 року у справі № 2-рп/2011.
За такого правового регулювання порушення Присяги слід розуміти як скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов`язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов`язків.
Присяга державного службовця передбачає зобов`язання виконувати обов`язки сумлінно.
Тобто порушення Присяги - це несумлінне, недобросовісне виконання обов`язків державного службовця. Про несумлінність дій (бездіяльності) державного службовця свідчить невиконання обов`язків умисно або внаслідок недбалого ставлення до них.
Отже, звільнення за порушення Присяги має застосовуватися за конкретні надзвичайно тяжкі проступки, як за фактом їх вчинення, так і за наслідками, до яких вони призводять.
Передумовою звільнення державного службовця за вчинення дисциплінарного правопорушення, пов`язаного зі здійсненням службової діяльності, з підстави припинення державної служби за порушення Присяги мають бути порушення, встановлені внаслідок ретельного службового розслідування.
Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності має бути не меншим, ніж під час звільнення з державної служби за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням порядку та строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.
В основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги.
Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок не може бути звільнений за порушення Присяги якщо цей проступок не можна кваліфікувати як порушення Присяги.
Така правова позиція викладена Верховним Судом у постановах від 19.12.2019 у справі №1340/5975/18 та від 29.01.2020 у справі № 452/1661/16-а, від якої суд не знаходить підстав для відступу.
Пунктом 1 Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - Порядок № 950) визначено випадки в яких може бути проведено службове розслідування. Один з таких випадків - недодержання особою законодавства про службу в органах місцевого самоврядування.
Рішення щодо проведення службового розслідування приймається вищими посадовими особами України, Першим віце-прем`єр-міністром України, керівником державного органу (посадовою особою), що призначив на посаду особу, уповноважену на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно якої планується проводитися службове розслідування, керівником органу, в якому працює зазначена особа (пункт 2 Порядку № 950).
За результатами службового розслідування члени комісії складають акт, у якому зазначаються: факти і суть звинувачень або підозри, які стали підставою для проведення службового розслідування, посада, прізвище, ім`я та по батькові, рік народження, освіта, термін служби у органі державної влади і перебування на займаній посаді особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно якої проведено службове розслідування, результати щорічної оцінки виконання особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, покладених на неї завдань та обов`язків, види заохочення та дисциплінарного стягнення, а також ступінь участі у виконанні окремих доручень (завдань); заяви, клопотання, пояснення та зауваження особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно якої проведено службове розслідування, обґрунтована інформація про їх відхилення чи задоволення; висновки службового розслідування, обставини, що пом`якшують або обтяжують відповідальність, причини та умови, що призвели до порушення, вжиті або запропоновані заходи для їх усунення чи обставини, що знімають з особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, безпідставні звинувачення або підозру, обґрунтовані пропозиції щодо усунення виявлених порушень та притягнення у разі необхідності винних осіб до відповідальності згідно із законодавством. У разі прийняття рішення щодо притягнення особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, до відповідальності комісія пропонує вид дисциплінарного стягнення, передбаченого законодавством. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення члени комісії повинні враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника (абзац 1, 2, 3 пункту 8 Порядку № 950).
В апеляційних скаргах апелянти зазначають, що позивач посягає на права міського голови, оскільки ст. 10 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється на посади керівника секретаріату (керуючого справами) районної, обласної ради, керуючого справами виконавчого апарату обласних і районних рад, керівників відділів, управлінь та інших працівників органів місцевого самоврядування шляхом призначення відповідно сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.
Судами встановлено, що відповідно до п.1.10 посадової інструкції начальника управління соціальної політики Чорноморської міської ради Одеської області позивач наділена повноваженнями укладати в межах своєї компетенції договори, контракти, угоди для забезпечення діяльності управління, видає довіреності.
У зв`язку із чим, колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції, що укладення договорів цивільно-правового характеру позивачем, як керівником юридичної особи знаходилось в межах наданих законодавством повноважень. 
При цьому, укладені договори є дійсними і протиправними не визнавались.
Доказів порушень у сфері законодавства про працю, допущених управлінням соціальної політики за період 2020 – 2022 рр. апелянтами не надано. 
Щодо доводів апелянта про те, що договори, укладені з фізичними особами, не спрямовані на кінцевий результат, що характеризує цивільно-правові (договірні) відносини, а були пов`язані із самим процесом, що є характерним для трудових функцій колегія суддів зазначає, що вказані договори не мають всіх ознак трудових договорів, оскільки є короткостроковими, предметом договору є виконання його стороною певного обсягу робіт, в договорах вказана відсутність обов`язку виконавця підпорядковуватися правилам внутрішнього розпорядку. У договорах також визначена ціна роботи (винагороди), яка сплачується виконавцю після підписання акту виконаних робіт,   та вказано, що вона може змінюватися залежно від виконаної роботи. Для виконавців договорами передбачена цивільно–правова відповідальність, усунення недоліків відшкодування збитків. Результат виконання роботи було зафіксовано у відповідних актах-звітах про виконання робіт.
Відносно посилання апелянтів на порушення прав фізичних осіб на працю, гарантованого Конституцією України та КЗпП України, судами першої та апеляційної інстанції не встановлено наявності скарг до міської ради або до контролюючих органів від відповідних осіб про порушення їх прав.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що обираючи захід стягнення у вигляді звільнення позивача за порушення Присяги, відповідач, повинен був обґрунтувати неможливість застосувати до позивача заходи дисциплінарного стягнення, передбачені статтею 147 КЗпП України, вказавши, що позивачем вчинено надзвичайно тяжкий проступок, як за фактом, так і за наслідками, до яких він призвів, а дії позивача свідчать про порушення Присяги, а не дисциплінарного проступку.
Апелянтами не наведено конкретних дій (бездіяльності), вчинених (допущених) позивачем, які б свідчили про скоєння нею проступку (вчинку) проти інтересів служби, що суперечить покладеним на неї обов`язкам, підриває довіру до неї як до носія влади, призводить до приниження авторитету органу місцевого самоврядування та унеможливлює подальше виконання позивачем своїх обов`язків, тобто не доведено саме факту порушення позивачем Присяги, регламентованої статтею 11 Закону № 2493-III.
Оцінюючи, чи відповідало застосоване до позивачки дисциплінарне стягнення критеріям обґрунтованості та пропорційності, колегія суддів зазначає про те, що такий вид дисциплінарного стягнення як звільнення є крайнім заходом дисциплінарного впливу та повинен застосовуватись у виняткових випадках і за вчинення особливих дисциплінарних проступків.
Крім того, згідно висновків акта службового розслідування, відповідачами не наведено обставини, що пом`якшують або обтяжують відповідальність, причини та умови, що призвели до порушення, вжиті або запропоновані заходи для їх усунення чи обставини, що знімають з особи, стосовно якої проведено службове розслідування, безпідставні звинувачення або підозру; обґрунтовані пропозиції щодо усунення виявлених порушень та притягнення у разі потреби винних осіб до відповідальності згідно із законодавством. Водночас відповідач, всупереч вказаному, належним чином не обґрунтував необхідність застосування до позивачки найсуворішого виду дисциплінарного стягнення та неможливість застосування іншого, крім звільнення виду дисциплінарного стягнення, при тому, що остання за час перебування на посаді не притягувалася до дисциплінарної чи іншої відповідальності, так само відповідачем не враховані заохочення позивача за успіхи в роботі, в тому числі у 2022 році.
З огляду на зазначене, вказане свідчить про неповноту проведеного службового розслідування та порушення Чорноморською міською радою порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 року № 950. 
Враховуючи наведене, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що відповідач, як суб`єкт владних повноважень, не довів правомірності свого рішення. При цьому судами першої та апеляційної інстанції встановлено відсутність у діях позивача порушення Присяги, передбаченої ст.11 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування". 
За таких обставин, вірним є висновок, що оскаржуване розпорядження міського голови, яким позивачку притягнуто до дисциплінарної відповідальності та застосування найжорсткішого виду дисциплінарного стягнення, є безпідставним і необґрунтованим. 
Таким чином, спірне розпорядження не відповідає встановленим у частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України вимогам законності, обґрунтованості, правомірності, добросовісності, розсудливості та пропорційності, а відтак підлягає скасуванню.
З огляду на вищезазначене, суд першої інстанції дійшов вірного висновку  про  скасування оскаржуваного розпорядження та враховуючи вимоги частини першої статті 235 Кодексу законів про працю України та поновлення позивача на посаді начальниці Управління соціальної політики Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області з 21.09.2022 року.
Також, судом першої інстанції зроблено розрахунок середнього заробітку за час вимушеного прогулу, з чим колегія суддів також погоджується. 
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про стягнення на користь позивача витрат на професійну правничу допомогу у розмірі 5000,00 грн.
Інші доводи апеляційних скарг не спростовують висновки суду першої інстанції і зводяться до переоцінки встановлених судом обставин справи.
На підставі вищевикладеного, колегія суддів апеляційної інстанції вважає, що рішення Одеського окружного адміністративного суду ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному розгляді всіх обставин справи, які мають значення для вирішення спору, відповідає нормам матеріального та процесуального права. Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, викладених у зазначеному рішенні, у зв`язку з чим підстав для його скасування не вбачається. 
Відповідно до ч.1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст. ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційні скарги Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області, Чорноморського міського голови Гуляєва Василя Олександровича – залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 січня 2023 року – залишити без змін.
Відповідно до ст. 329 КАС України постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повний текст судового рішення складено 20.04.2023  року.

Головуюча суддя:                                                                                          О.А. Шевчук 

Суддя:                                                                                                             А.В. Бойко 

Суддя:                                                                                                             А.Г. Федусик