ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 травня 2023 року	Львів	Справа № 380/14295/22 пров. № А/857/5494/23	

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого-судді                                     Курильця А.Р., 
суддів                                                           Гінди О.М.,  Мікули О.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 06 березня 2023 року про передачу справи на розгляд до іншого суду в справі №380/14295/22 за позовом ОСОБА_1 до Управління патрульної поліції у Львівській області про визнання протиправною бездіяльності, -

суддя в 1-й інстанції – Кравців О.Р.,
час ухвалення рішення – 06.03.2023 року,
місце ухвалення рішення – м.Львів,
дата складання повного тексту рішення – не зазначено,

                                                                  ВСТАНОВИВ:

У жовтні 2022 року ОСОБА_1 (далі – позивач) звернувся з позовом до Управління патрульної поліції у Львівській області, в якому просив визнати неправомірною бездіяльність Управління патрульної поліції у Львівській області, яка полягає у непроведенні огляду автомобіля на предмет наявності характерних пошкоджень, інших обставин ДТП та фото фіксації.
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2022 року відкрито провадження у справі та призначено до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін та проведення судового засідання.
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 06 березня 2023 року адміністративну справу №380/14295/22 передано на розгляд до Залізничного районного суду м. Львова.
Не погоджуючись з вказаною ухвалою, позивач подав апеляційну скаргу в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, просить зазначене судове рішення скасувати та ухвалити нове про направлення справи для продовження розгляду.
Апеляційну скаргу обґрунтовує тим, що оскаржувана бездіяльність відповідача не стосується реалізації владних повноважень у справі про адміністративне правопорушення, оскільки останній не приймав рішення про притягнення позивача до адміністративної відповідальності.
Відповідач своїм правом на подання відзиву на апеляційну скаргу не скористався, що відповідно до частини 4 статті 304 КАС України, не перешкоджає перегляду ухвали суду першої інстанції.
Колегія суддів вважає можливим розглянути дану справу в порядку письмового провадження відповідно до ч. 2 ст. 312 КАС України.

Приймаючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що позовні вимоги стосуються оцінки дій посадових осіб патрульної поліції щодо оформлення матеріалів про адміністративне правопорушення, тому спір у цій справі не є адміністративним, оскільки відповідач здійснює не публічно-владні управлінські функції, а процесуальні дії, оцінка яким надається під час розгляду справи про адміністративне правопорушення, отже позовна заява не може бути розглянута Львівським окружним адміністративним судом, а має бути розглянута місцевим загальним судом як адміністративним.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів частково не погоджується з такими висновками суду першої інстанції, а тому апеляційну скаргу слід задовольнити частково, а оскаржувану ухвалу скасувати з наступних підстав.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. 
Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб органів державної влади чи місцевого самоврядування, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України та ст. 5 КАС України в порядку адміністративного судочинства.
У рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 Конституційний Суд України встановив, що положення ч. 2 ст. 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом. Таким чином, конституційне право особи на звернення до суду кореспондується з її обов`язком дотримуватися встановлених процесуальним законом механізмів (процедур).
При цьому юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення (ч.2 ст.124 Конституції України).
Однак у рішенні Європейського суду з прав людини в справі "Перетяка проти України" від 21.12.2020 року наголошено, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 вказаної Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Пунктом 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послугу (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Відтак до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні публічно-владних управлінських функцій.

Водночас відповідно до пункту 3 частини другої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом.
Як вбачається з матеріалів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, позивач у цій справі оскаржує бездіяльність Управління патрульної поліції у Львівській області в частині непроведення огляду його автомобіля на предмет наявності характерних ушкоджень, оскільки це призвело до притягнення позивача до адміністративної відповідальності. 
Так, на юридичну підставу позовних вимог, позивач посилається на положення Інструкції з оформлення поліцейськими матеріалів про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані не в автоматичному режимі, яка визначає процедуру оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення.
Отже, позовні вимоги стосуються оцінки дій/бездіяльності посадових осіб патрульної поліції щодо оформлення матеріалів про адміністративне правопорушення за ст. 124 КУпАП.

У свою чергу, згідно п. 2 ч. 1 ст. 278 КпАП України орган (посадова особа) при підготовці до розгляду справи про адміністративне правопорушення вирішує питання чи правильно складено протокол та інші матеріали справи про адміністративне правопорушення.
Статтею 251 КпАП України встановлено, що доказами в справі про адміністративне правопорушення, є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються протоколом про адміністративне правопорушення, поясненнями особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілих, свідків, висновком експерта, речовими доказами, показаннями технічних приладів та технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису, у тому числі тими, що використовуються особою, яка притягається до адміністративної відповідальності, або свідками, а також працюючими в автоматичному режимі, чи засобів фото- і кінозйомки, відеозапису, у тому числі тими, що використовуються особою, яка притягається до адміністративної відповідальності, або свідками, а також працюючими в автоматичному режимі або в режимі фотозйомки (відеозапису), які використовуються при нагляді за виконанням правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху та паркування транспортних засобів, актом огляду та тимчасового затримання транспортного засобу, протоколом про вилучення речей і документів, а також іншими документами.
Відповідно до ст. 252 КпАП України орган (посадова особа) оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному дослідженні всіх обставин справи в їх сукупності, керуючись законом і правосвідомістю.
Водночас адміністративне судочинство спрямоване на захист порушених прав осіб саме у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що у зв`язку з прийняттям рішення чи вчиненням владно-управлінських дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.
Вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулася за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі наявність права на позов у матеріальному розумінні), а також встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення).
Тобто, порушення або оспорювання прав та інтересів особи, яка звертається до суду за їх захистом, є обов`язковими.
Таким чином, підставами для визнання протиправними дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є невідповідність їх вимогам чинного законодавства. При цьому обов`язковою умовою для визнання таких дій/ бездіяльності протиправними є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі.

Так, предметом заявленого спору є оскарження дій/бездіяльності посадових осіб патрульної поліції при оформленні матеріалів про адміністративне правопорушення, тобто з приводу дій службової особи суб`єкта владних повноважень у справі про притягнення позивача до адміністративної відповідальності.
В даному контексті слід зазначити, що спір, який виник у зв`язку з діями/бездіяльністю при оформленні матеріалів адміністративного правопорушення не є адміністративним, оскільки відповідач при складанні відповідних матеріалів здійснює не публічно-владні управлінські функції, а процесуальні дії, оцінка яким надається під час розгляду справи про адміністративне правопорушення.
На переконання колегії суддів, дії спрямовані на фіксування і процесуальне закріплення матеріалів адміністративного правопорушення не є діями/бездіяльністю суб`єкта владних повноважень при здійсненні публічно-владних управлінських функції, у розумінні положень Кодексу адміністративного судочинства України, а тому позовні вимоги спрямовані на фактичне визнання таких дій/бездіяльності протиправними, не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Тобто, оскаржувана позивачем бездіяльність працівників поліції, не була зумовлена публічно-владними управлінськими функціями, а є процесуальними діями/бездіяльністю, які підлягають оцінюванню на відповідність їх закону лише в контексті вирішення питання про притягнення особи до адміністративної відповідальності під час провадження у справах про адміністративні правопорушення, в ході якого перевіряється законність та обґрунтованість вжитих заходів, дотримання порядку їх проведення. У сукупності оцінка таких дій є одним з критеріїв законності притягнення особи до адміністративної відповідальності.
Процесуальні дії суб`єкта владних повноважень, які спрямовані на фіксацію адміністративного правопорушення, з огляду на положення статті 251 КУпАП, є предметом оцінки суду як доказу вчинення такого правопорушення при розгляді справи про притягнення особи до адміністративної відповідальності.

Водночас апеляційний суд приходить до переконання, що дії/бездіяльність посадових осіб при оформленні матеріалів про адміністративне правопорушення взагалі не оскаржується окремо від постанови про притягнення до адміністративної відповідальності.
Колегія суддів апеляційного суду наголошує, що розгляд питання правомірності окремих дій чи бездіяльності осіб, які здійснюють оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення в окремому позовному провадженні, без аналізу матеріалів про притягнення особи до адміністративної відповідальності та рішення суб`єкта владних повноважень, винесеного за результатами їх розгляду, у сукупності з іншими доказами, не дозволить ефективно захистити та відновити (за наявності порушень) права особи, яка притягується до відповідальності, що не відповідає завданням адміністративного судочинства.
Велика Палата Верховного Суду у постановах від 13 березня 2019 року, прийнятій за наслідками розгляду справи № 712/7385/17 про визнання протиправними дій щодо незаконного складення протоколу про адміністративне правопорушення, вказала на те, що оскільки дії відповідачів щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення без ухвалення рішення про притягнення особи до адміністративної відповідальності не породжують правових наслідків для особи та не порушують його права, то вони окремо від постанови суду про притягнення до адміністративної відповідальності не оскаржуються.
Таким чином, оскільки зазначений спір не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, заявлена ОСОБА_1 вимога не підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства.
При цьому поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Отже колегія суддів наголошує, що спір, у заявлених позивачем вимогах, не підлягає розгляду як у порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягає судовому розгляду. Обраний позивачем спосіб захисту прав шляхом подання позову про визнання протиправною бездіяльності щодо непроведення огляду автомобіля на предмет пошкоджень, інших обставин ДТП та фотофіксації, сам собою (за наявності порушень) не сприяє ефективному відновленню порушеного права.
З огляду на наведене, колегія суддів вважає безпідставними доводи апелянта щодо розгляду даної справи в порядку адміністративного судочинства.  
За змістом пункту 4 частини першої статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Водночас суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства (п.1 ч.1 ст.238 КАС України)

Отже суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що спір у цій справі не є адміністративним, тобто не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а тому існують підстави для закриття провадження у справі, однак хибно постановив ухвалу про передачу адміністративної справи на розгляд місцевого загального суду як адміністративного.

Колегія суддів зазначає, що відповідно до ч.2 ст.308 КАС України, суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

З врахуванням усіх вищенаведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувану ухвалу необхідно скасувати як таку, що постановлена з порушенням норм процесуального права, яке призвели до неправильного вирішення питання, а тому оскаржувана ухвала, як така, що перешкоджає подальшому провадженню у справі підлягає скасуванню, і направленню справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись ст. 229, 242, 243, 246, 250, 310, 315, 317, 320, 321, 322, 325 КАС України, суд,-
                                                           ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 06 березня 2023 року про передачу справи на розгляд до іншого суду в справі №380/14295/22 скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя	 	А. Р. Курилець 	
судді	 	О. М. Гінда 	
 	 	О. І. Мікула  	
Повне судове рішення складено 03 травня 2023 року.