ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 червня 2023 року 
м. Київ

справа № 280/3058/19
адміністративне провадження № К/9901/11885/20 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:               Кравчука В.М., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Запорізькій області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2019 року (головуючий суддя: Новікова І.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2020 року (головуючий суддя: Іванов С.М., судді: Панченко О.М., Чередниченко В.Є.) у справі        № 280/3058/19 за позовом Приватного підприємства «ПКМ «Мезон» до Головного управління Держпраці у Запорізькій області про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу,

У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ 
25 червня 2019 року Приватне підприємство «ПКМ «Мезон» (далі також позивач) звернулося до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держпраці у Запорізькій області (далі -відповідач), у якому просило суд визнати протиправною та скасувати постанову від 10 січня 2019 року     № ЗП2412/581/АВ/ТД-ФС.
Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 22 жовтня 2019 року позов задовольнив.
Визнав протиправною та скасував постанову Головного управління Держпраці у Запорізькій області від 10.01.2019 № ЗП2412/581/АВ/ТД-ФС про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами.
Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 19 березня 2020 року рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2019 року залишив без змін.
30 квітня 2020 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача, надіслана 27 квітня 2020 року, у якій скаржник просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2020 року і прийняти нове рішення, яким позов залишити без задоволення.
Ухвалою Верховного Суду від 16 червня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції. 
06 липня 2020 року від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому він просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів без змін. 
Ухвалою Верховного Суду від 05 травня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 02 травня 2018 року до ГУ Держпраці у Запорізькій області надійшов лист ГУ ПФУ в Запорізькій області від 27.04.2018                      № 8202/04 з інформацією щодо працівників, які виконують роботи (надають послуги) за цивільно-правовими договорами в одного роботодавця більше року.
12 грудня 2018 року першим заступником начальника ГУ Держпраці у Запорізькій області видано наказ № 2115 «Про проведення інспекційного відвідування», в якому наказано забезпечити організацію та проведення інспекційного відвідування             ПП «ПКП «Мезон» з питань додержання законодавства про працю у термін до 18 грудня 2018 року.
У період з 13 грудня 2018 року по 18 грудня 2018 року інспектором праці проведено інспекційне відвідування юридичної особи, яка використовує найману працю, за результатами якої складено Акт інспекційного відвідування № ЗП2412/581/АВ від 18 грудня 2018 року.
Відповідно до висновків Акту інспекційного відвідування № ЗП2412/581/АВ від 18 грудня 2018 року, ПП «ПКП «Мезон» порушено приписи частин 1, 3 статті 24 Кодексу законів про працю України (далі також КЗпП України) в частині допуску до роботи без укладання трудового договору ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 .
Також 18 грудня 2018 року інспектором праці Рубаном К.О. винесено припис про усунення виявлених порушень № ЗП2412/581/АВ/П.
10 січня 2019 року ГУ Держпраці у Запорізькій області було прийнято постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами № ЗП2412/581/АВ/ТД-ФС, якою на позивача накладено штраф у розмірі 335 070,00 гривень, за порушення частини 1, 3 статті 24 КЗпП України в частині допуску до роботи без укладання трудового договору в письмовій формі ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 .
Не погодившись з обґрунтованістю прийняття наведеної постанови, позивач звернувся до суду з метою захисту своїх порушених прав та інтересів.

IIІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що відповідачем протиправно та не обґрунтовано за результатами проведеного інспекційного відвідування прийнято постанову, якою на позивача накладено штраф в розмірі 335 070,00 гривень. Стверджував, що відповідач дійшов помилкових висновків щодо виникнення між          ПП «ПКП «Мезон» та фізичними особами - ОСОБА_1 , ОСОБА_2 ,            ОСОБА_3 трудових відносин, та відповідно про допуск фізичних осіб до роботи без укладання трудового договору, оскільки з фізичними особами укладались договори про надання послуг, тобто цивільно-правові договори. Також позивач вказував на те, що відповідачем перевірка проводилась без дотримання положень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», у зв`язку з чим результати перевірки є неправомірними, а спірне рішення підлягає скасуванню.
В свою чергу відповідач вважає спірну постанову правомірною та такою, що прийнята з дотриманням положень чинного законодавства України, просить відмовити у задоволенні позовних вимог.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції не погодився з доводами представника відповідача про те, що у цивільно-правових договорах з ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 було узгоджено процес роботи, оскільки всі цивільно-правові договори стосувались саме надання конкретно визначеної послуги, у визначеному розмірі, із визначення граничного строку виконання зобов`язань за договором, а також визначено розмір оплати за конкретно визначений перелік робіт.
Стосовно посилань відповідача на Державні будівельні норми України - ДБН А.2.2-3-2004, відповідно до яких право на розроблення проектної документації або її окремих розділів надається лише суб`єктам, які мають ліцензію на цей вид діяльності, суд зазначив, що зазначена обставина не може свідчити про наявність трудових відносин між сторонами, а може свідчити про порушення будівельних норм під час складання проектної документації, проте зазначена обставина виходить за межі предмету інспекційного відвідування.
Суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції. Також встановив, що станом на час розгляду справи про порушення позивачем законодавства про працю, у відповідача були відсутні докази щодо обізнаності позивача стосовно дати, часу та місця її розгляду, що в свою чергу мало наслідком позбавлення останнього права на участь в розгляді справи та надання пояснень по суті справи і, як наслідок здійснення належного розгляду справи, що фактично нівелює його наслідки, закріплені в спірній постанові. 

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ 
На думку скаржника, судами не було враховано правову позицію, викладену в постановах Верховного Суду у справах № 820/1432/17, № 822/723/17, № 804/6962/17, № 620/392/19, у яких надано правову оцінку факту протиправної підміни роботодавцями трудових договорів цивільно-правовими.
Наполягає на тому, що на підставі прийнятого рішення листом № 08/03.4-06/32 від   02 січня 2019 року позивача повідомлено про розгляд справи на 10 січня 2019 року о 15.30. Повідомлення про розгляд справи було надіслано рекомендованим листом     03 січня 2019 року (за 7 днів до розгляду справи), що підтверджується фіскальним чеком.
Відповідно до результатів відстеження поштового відправлення на офіційному віб-сайті «Укрпошта», вищезазначений лист із повідомленням про розгляд справи було повернуто за зворотною адресою. Стверджує, що з боку відповідача усі необхідні дії було виконано.
У відзиві на касаційну скаргу позивач, з покликанням на правову позицію Верховного Суду у постановах від 28 березня 2018 року у справі № 826/19452/16, від 12 червня 2019 року у справі № 813/3415/18, від 05 серпня 2019 року у справі № 814/2473/17, наполягає на порушенні відповідачем процедури розгляду справи у контексті забезпечення права особи на участь у прийнятті рішення та на захист, що не може вважатись формальним порушенням. 
Позивач акцентує увагу на тому, що відповідач як суб`єкт владних повноважень в силу приписів 77 КАС України не надав жодних доказів того, що особи, які були стороною цивільно-правових догорів, при виконанні договірних зобов`язань дотримувались вимог трудового розпорядку позивача.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Так, одним із основних доводів позивача щодо підстав скасування оскаржуваної постанови є неналежне повідомлення відповідачем про розгляд справи про накладення штрафу.
Статтею 259 КЗпП України визначено, що державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Механізм накладення на суб`єктів господарювання та роботодавців штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, передбачених частиною другою статті 265 Кодексу законів про працю України та частинами другою - сьомою статті 53 Закону України "Про зайнятість населення" визначається Порядком накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 509 від 17.07.2013 (далі - Порядок № 509).
Пунктом 2 Порядку № 509 визначено, що штрафи накладаються Головою Держпраці, його заступниками, начальниками управлінь і відділів Держпраці та їх заступниками (з питань, що належать до їх компетенції), начальниками територіальних органів Держпраці та їх заступниками, керівниками виконавчих органів міських рад міст обласного значення, сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та їх заступниками (далі - уповноважені посадові особи).
Згідно з пункту 3 Порядку № 509 уповноважена посадова особа не пізніше ніж через 10 днів з дати складення акта приймає рішення щодо розгляду справи про накладення штрафу (далі - справа). Відповідно до пункту 4 Порядку № 509 справа розглядається у п`ятнадцятиденний строк з дня прийняття рішення про її розгляд.
За приписами пункту 6 Порядку № 509 про розгляд справи уповноважені посадові особи письмово повідомляють суб`єктів господарювання та роботодавців не пізніше ніж за п`ять днів до дати розгляду рекомендованим листом чи телеграмою, телефаксом, телефонограмою або шляхом вручення повідомлення їх представникам, про що на копії повідомлення, яка залишається в уповноваженої посадової особи, що надіслала таке повідомлення, робиться відповідна позначка, засвідчена підписом такого представника.
Одним із ключових питань у справі є виконання відповідачем пункту 6 Порядку            № 509, а саме зміст обов`язку державного органу повідомляти особу, яка притягується до відповідальності, про час та місце розгляду справи, а також правові наслідки неповідомлення.
У постанові Верховного Суду від 12 червня 2019 року у справі № 813/3415/18 викладена така правова позиція:
" 32. Відповідно до п. 9 ч.2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.
33. Насамперед, Суд звертає увагу на те, що штраф у розмірі 223380 грн., який було застосовано до позивача, є суттєвим. Така санкція співмірна з покараннями за злочини. Відповідно до ч. 2 ст. 53 Кримінального кодексу України розмір штрафу визначається судом залежно від тяжкості вчиненого злочину та з урахуванням майнового стану винного в межах від тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян до п`ятдесяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, якщо статтями Особливої частини цього Кодексу не передбачено вищого розміру штрафу.
34. Особі, до якої застосовуються такі суттєві санкції відповідальності, повинно бути забезпечено право завчасно знати про час та місце розгляду справи. Це право є гарантією реалізації інших прав - на участь в засіданні, висловлення заперечень, надання доказів, захист тощо.
35. Положення пункту 6 Порядку № 509 покладає цей обов`язок на уповноважену посадову особу. Зміст цього обов`язку не вичерпується надсиланням тексту відповідного повідомлення, оскільки саме лише надсилання, без отримання, не свідчить про поінформованість особи про час та місце розгляду справи, а отже робить це право недієвим.
36. Для інформування особи про час та місце розгляду справи можуть використовуватися різні способи: рекомендований лист, телеграма, телефакс, телефонограма, особисте вручення повідомлення представникам. Множинність способів повідомлення дозволяє уповноваженій посадовій особі обрати один або декілька способів, які забезпечують поінформованість особи.
37. Відповідно до п. 7 Порядку 509 справу може бути розглянуто без участі такого представника у разі, коли його поінформовано відповідно до пункту 6 цього Порядку і від нього не надійшло обґрунтоване клопотання про відкладення її розгляду. Отже, саме на уповноважену посадову особу покладається обов`язок з`ясувати чи поінформовано особу. При цьому, саме лише надсилання повідомлення (без доказів його отримання) не свідчить про її поінформованість. У разі неналежного поінформування особи, яка притягується до відповідальності, уповноважена особа не може розпочинати розгляд справи.
38. З огляду на це, обов`язок уповноваженої посадової особи письмово повідомляти суб`єктів господарювання та роботодавців не пізніше ніж за п`ять днів до дати розгляду справи про накладення штрафу вважається виконаним, якщо особа, яка притягується до відповідальності, знає (поінформована) про час та місце розгляду справи за п`ять днів до дати розгляду справи. Обов`язок доказування цієї обставини несе уповноважена посадова особа.
39. Таке тлумачення п. 6 Порядку № 509 відповідає завданням адміністративного судочинства та принципу верховенства права, оскільки має наслідком більш ефективний захист права та інтереси фізичних та юридичних осіб.
40. З`ясовуючи поінформованість особи про час та місце розгляду справи, суд також повинен зважати на поведінку особи, яка притягується до відповідальності. Ухилення від одержання повідомлення або інші недобросовісні дії, які свідчать про намагання уникнути участі в засіданні, не можуть бути підставою для скасування постанови.
41. Повідомлення має на меті забезпечення участі особи у розгляді уповноваженим державним органом справи, яка її стосується. У разі одержання повідомлення до засідання, але у строк, що є меншим за п`ятиденний, особа повинна вживати розумних заходів для реалізації своїх прав на участь у засіданні.
42. Відповідно до п. 5 Порядку № 509 у разі надходження від суб`єкта господарювання або роботодавця, щодо якого порушено справу, обґрунтованого клопотання про відкладення її розгляду, строк розгляду справи може бути продовжений уповноваженою посадовою особою, але не більше ніж на 10 днів.
43. Якщо особа з`явилася на засідання, взяла у ньому участь і не клопотала про відкладення, то несвоєчасність отримання повідомлення (порушення п`ятиденного строку) не є підставою для визнання постанови протиправною".
Тотожна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 10 серпня 2022 року у справі № 640/8301/19, від 06 липня 2022 року у справі № 1340/5680/18, від 09 грудня 2021 року у справі № 200/3060/19-а.
Так, судом апеляційної інстанції встановлено, що повідомлення про призначення розгляду справи про порушення позивачем законодавства про працю на 10 січня 2019 року о 15:30 було сформовано листом від 02 січня 2019 року № 08/03.4-06/33 та направлено на адресу позивача 03 січня 2019 року, що підтверджується поштовим фіскальним чеком.
Відповідно до трекінг-номеру наведеного фіскального чеку (6909500201088), вказане повідомлення повернулося на адресу відповідача 13 лютого 2019 року. В свою чергу судом апеляційної інстанції було помилково зазначено про отримання позивачем поштового повідомлення 13 лютого 2019 року.
Відтак, беручи до уваги, що поштове повідомлення повернулося на адресу відповідача лише 13 лютого 2019 року, станом на час розгляду справи про порушення позивачем законодавства про працю, у відповідача були відсутні докази щодо обізнаності позивача стосовно дати, часу та місця її розгляду, що в свою чергу мало наслідком позбавлення останнього права на участь в розгляді справи та надання пояснень по суті справи і, як наслідок здійснення належного розгляду справи, що фактично нівелює його наслідки, закріплені в спірній постанові. 
Беручи до уваги наявність множинності способів інформування: рекомендований лист, телеграма, телефакс, телефонограма, особисте вручення повідомлення представникам, судом апеляційної інстанцій було встановлено, що будь-яких інших доказів своєчасного сповіщення позивача про дату та час розгляду справи про накладення штрафу в розумінні приписів статей 72-76 КАС України, відповідачем до суду надано не було.
Отже, відповідач не довів, що про час розгляду справи про накладення штрафу позивач був поінформований належним чином. Відтак постанова про накладення штрафу є протиправною і була обґрунтовано скасована судом.
За такого правового регулювання та встановлених обставин, суд не вважає за необхідне здійснювати докладний аналіз інших доводів, оскільки порушення прав позивача на участь у розгляді справи є достатньою підставою для скасування оскаржуваної постанови.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статей 1 та 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Так, одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів "доброго врядування" і "належної адміністрації" (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність   закону, вимоги до "якості" закону).
Принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), № 10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (там само). З іншого боку, потреба виправити минулу "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), пункту 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункту 58, "Ґаші проти Хорватії" (Gashi v. Croatia), № 32457/05, пункту 40, "Трґо проти Хорватії" (Trgo v. Croatia), № 35298/04, пункту 67). У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип "належного урядування" може не лише покладати на державні органи обов`язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку (наприклад, рішення у справі "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), пункту 69), а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові (зазначені вище рішення у справах "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 53 та "Тошкуце та інші проти Румунії" (Toscuta and Others v. Romania), пункт 38).
Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції у справі.
За змістом статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст. 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу залишити Головного управління Держпраці у Запорізькій області без задоволення.
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2020 року у справі № 280/3058/19 залишити без змін. 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду                                                            С.М. Чиркін
                                                                                          В.М. Кравчук
                                                                                          В.М. Шарапа