ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 червня 2023 року 
м. Київ
справа № 280/3887/21
адміністративне провадження № К/990/12678/22  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді-доповідача: Мартинюк Н.М.,
суддів: Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №280/3887/21
за позовом  ОСОБА_1 
до Запорізької обласної прокуратури 
про стягнення матеріальної шкоди, визнання протиправною бездіяльності та стягнення   неотриманої частини   заробітної   плати,

за касаційною скаргою представниці ОСОБА_1 - адвокатки Авраменко Аліси Сергіївни
на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 16 вересня 2021 року 
(головуючий суддя: Максименко Л.Я.)
і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2022 року (головуючий суддя: Юрко І.В., судді: Чумак С.Ю., Шальєва В.А.).

ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У травні 2021 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, у якому просила суд, з урахуванням уточненої позовної заяви:
- стягнути з Держави України в особі Запорізької обласної прокуратури на її користь матеріальну шкоду у виді неотриманої частини заробітної плати, а саме: посадового окладу, надбавки за вислугу років та премії, визначених за   статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», завданої положеннями пункту 26   розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 1 липня 2015 року до 26 березня 2020 року у розмірі: 1164115, 04 грн;
- визнати протиправною бездіяльність Запорізької обласної прокуратури щодо нездійснення нарахування та виплати на її   користь заробітної плати за період з 27 березня 2020 року до 31 грудня 2020 року з урахуванням розміру посадового окладу, визначеного   статтею 81 Закону України «Про прокуратуру»;
- стягнути із Запорізької обласної прокуратури на її користь   недоотриману частину заробітної плати, визначеної за   статтею 81 Закону України «Про прокуратуру» за період з 27 березня 2020   року до 31 грудня 2020 року   в   сумі: 307378,32 грн.
В обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що у період з 2012 року до 5 січня 2021 року вона працював на різних посадах в органах прокуратури.
У період з 26 жовтня 2014 року до 31 грудня 2016 року частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру» було передбачено, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно:
з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат;
з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат;
з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.
У період з 1 січня 2017 року до 24 вересня 2019 року частина третя статті 81 Закону України «Про прокуратуру» визначала, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури з 1 січня 2017 року становить 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
З 25 вересня 2019 року абзац перший частини третьої статті 81 Закону України «Про прокуратуру» передбачав, що посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
Законом України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» №79-VIII від 28 грудня 2014 року, який набрав чинності 1 січня 2015 року, було внесено зміни до пункту 26 розділу VІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про прокуратуру» і встановлено, що стаття 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовується у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетних фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Рішенням Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26 березня 2020 року було визнано неконституційним положення пункту 26 розділу VІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про прокуратуру».
Отже, позивачка вважає, що відповідач має відшкодувати їй заподіяну майнову шкоду за період з 1 липня 2015 року до 26 березня 2020 року. А також, на її переконання, у період з 27 березня 2020 року до 31 грудня 2020 року відповідач допустив протиправну бездіяльність щодо ненарахування на її користь заробітної плати у визначеному частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру» розмірі, з огляду на що, цей розмір недоотримуваної заробітної плати вона просить суд стягнути на її користь із Запорізької обласної прокуратури.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 16 вересня 2021 року, яке залишено без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2022 року, у   задоволенні позову відмовлено повністю.
Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що Законом України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» та Законом України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» не було передбачено видатки на реалізацію положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру», а розмір заробітної плати визначався із урахуванням постанови Кабінету міністрів України «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» від 31 травня 2012 року №505 (далі - «Постанова №505»), яка застосовувалась із урахуванням пункту 26 розділу VI Бюджетного кодексу України.
До того ж, окружний суд зазначив, що до 26 березня 2020 року відповідач не мав підстав не враховувати як межі бюджетних призначень, кошториси та штатні розписи, так і правила пункту 26 розділу VI Бюджетного кодексу України та Постанови №505.
Тому, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог щодо стягнення з Держави Україна в особі Запорізької обласної прокуратури на користь позивача матеріальної шкоди, обґрунтованої позивачем в контексті статті 152 Основного Закону та статті 1175 Цивільного кодексу України.
Суд апеляційної інстанцій в цьому аспекті також зауважив, що недоотриманий позивачем розмір заробітної плати, не може вважатися збитками у розумінні статті 22 Цивільного кодексу України.
Апеляційний суд також наголосив, що у позивача не було законних сподівань чи очікувань на отримання заробітної плати у період з 1 липня 2015 року до 26 березня 2020 року згідно до статті 81 Закону України «Про прокуратуру», оскільки на цей момент діяли положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачала, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом міністрів України, виходячи із наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Тож, врахувавши відсутність у відповідача права на здійснення перерахунку та виплати посадового окладу позивача самостійно, тобто без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України у розмірі, іншому ніж встановлений Постановою №505 та враховуючи те, що рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 на спірні правовідносини за період з 1 липня 2015 року до 26 березня 2020 року не може вплинути, оскільки такі виникли до прийняття вказаного рішення Конституційного Суду України, а останнє не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності, колегія суддів апеляційного суду погодилась із міркуваннями і висновками окружного суду про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог щодо стягнення матеріальної шкоди за період з 1 липня 2015 року до 26 березня 2020 року на користь позивачки.
Стосовно ж періоду з 27 березня 2020 року до 31 грудня 2020 року, окружний суд зазначив, що Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» 19 вересня 2019 року №113-IX (далі - «Закон №113-IX»), який набрав чинності 25 вересня 2019 року та яким запроваджено реформування системи органів прокуратури, частини третя і четверта статті 81 Закону України «Про прокуратуру» викладені у такій редакції: 
«Посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. З 1 січня 2021 року посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 20 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, а з 1 січня 2022 року - 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора окружної прокуратури з коефіцієнтом: 1) прокурора обласної прокуратури - 1,2; 2) прокурора Офісу Генерального прокурора - 1,3».
Отже, до дня звільнення або переведення прокурора місцевої прокуратури діє норма Закону №113-ІХ відповідно до якої з 25 вересня 2019 року оплата праці працівників місцевих прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, тобто Постанови №505.
З урахуванням змін у правовому регулюванні питання оплати праці прокурорів у вказаний період, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, не встановив протиправної бездіяльності відповідача, а тому відхилив і цю частину позовних вимог.
Суди також звернули увагу, що положення пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX не визнані у встановленому законодавством порядку неконституційними.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів
У травні 2022 року представниця ОСОБА_1 - адвокатка Авраменко А.С. подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просила скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 16 вересня 2021 року і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2022 року, та прийняти нову постанову, якою задовольнити позов повністю.
Скаржниця у касаційній скарзі покликається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права у взаємозв`язку із  пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Так, представниця позивачки наполягає, що суди попередніх інстанцій неправомірно відмовили у задоволенні першої позовної вимоги (відшкодування шкоди завданої неконституційним законом), адже обґрунтували свою відмову виключно на неретроактивності рішення Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26 березня 2020 року. Скаржниця наполягає, що ця позовна вимога була заявлена на підставі зовсім інших правових норм, адже позивачка не просила суди застосовувати у цьому контексті  указане рішення органу конституційної юрисдикції до правовідносин, що відбулись до його ухвалення. Навпаки, позивачка саме з огляду на неконституційність положення законодавчого акта, яку підтвердив Конституційний Суд України,  і просила цим позовом стягнути на свою користь відшкодування з огляду на положення частини другої статті 152 Конституції України й статті 1175 Цивільного кодексу України.
До того ж, скаржниця зауважує, що дійсно спеціальний закон, який би визначав порядок відшкодування шкоди, завданої неконституційним актом, законодавець наразі не прийняв, а тому норми Конституції України, у такому разі, мають застосуватись як норми прямої дії.
Наполягає, що розмір цієї шкоди нею був правомірно визначений в межах різниці між посадовим окладом, який вона мала б отримувати, і посадовим окладом, який вона фактично отримувала з огляду на «помилку законодавця» у період з 1 липня 2015 року до 26 березня 2020 року.
Стосовно ж відмови судів у задоволенні іншої частини позовних вимог ОСОБА_1 (визнання протиправної бездіяльності й стягнення недотримуваної частини заробітної плати) скаржниця зауважує, що суди попередніх інстанцій також допустили порушення норм матеріального права. Зауважує, що рішенням Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26 березня 2020 року було не просто визнано неконституційною окрему норму законодавчого акта, а регламентовано правовий підхід до питання оплати праці прокурорів в контексті правових гарантій їхнього статусу.
Положення ж Закону №113-ІХ щодо оплати праці прокурорів на так званий перехідний період, на думку скаржниці, мають явно дискримінаційний характер. Тому, у період з 27 березня 2020   року до 31 грудня 2020 року роботодавець позивача мав керуватись виключно статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», визначаючи та нараховуючи ОСОБА_1 заробітну плату.
Верховний Суд ухвалою від 9 червня 2022 року відкрив касаційне провадження на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
У відзиві на касаційну скаргу Запорізька обласна прокуратура просить відмовити у її задоволенні, а судові рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін. Відзив обґрунтований правильністю вирішення спору судами із дотриманням норм матеріального і процесуального права.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 з 2012 року працювала в органах прокуратури Запорізької області.
Наказом керівника Запорізької обласної прокуратури №2480к від 24 грудня 2020 року позивачку звільнено з посади прокурора Запорізької місцевої прокуратури №1 Запорізької області та з органів прокуратури Запорізької області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 29 грудня 2020 року.
У подальшому наказом керівника Запорізької обласної прокуратури №18к від 5 січня 2021 року змінено дату звільнення ОСОБА_1 з 29 грудня 2020 року на 5 січня 2021 року.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною другою статті 2 КАС України визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується.
Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом.
Частина третя статті 152 Конституції України визначає, що матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
14 жовтня 2014 року прийнято Закон України «Про прокуратуру», який набрав чинності 15 липня 2015 року.
Згідно зі частиною першою статті 81 Закону України «Про прокуратуру» (далі - «Закон») заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
Частиною другою цієї статті передбачено, що заробітна плата прокурора складається з посадового окладу та доплат за:
1) вислугу років;
2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.
Відповідно до частини третьої статті 81 Закону посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.
У період з 1 січня 2017 року до 24 вересня 2019 року частина третя 3 статті 81 Закону визначала, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури з 1 січня 2017 року становить 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
Статтею 8 Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» було установлено у 2015 році мінімальну заробітну плату у місячному розмірі: з 1 січня - 1218 гривень, з 1 вересня - 1378 гривень.
Статтею 8 Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» було установлено у 2016 році мінімальну заробітну плату у місячному розмірі: з 1 січня - 1378 гривень, з 1 травня - 1450 гривень, з 1 грудня - 1600 гривень.
Статтею 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» було  установлено у 2017 році прожитковий мінімум для працездатних осіб: з 1 січня 2017 року - 1600 гривень.
Статтею 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2018 рік» було установлено у 2018 році прожитковий мінімум для працездатних осіб: з 1 січня 2018 року - 1762 гривні.
Статтею 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік» було установлено у 2019 році прожитковий мінімум для працездатних осіб: з 1 січня 2019 року - 1921 гривня.
Законом України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» №79-VIII від 28 грудня 2014 року, який набрав чинності 1 січня 2015 року (далі - «Закон №79-VIII»), було внесено зміни до пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про прокуратуру» та установлено, що стаття 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовується у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці установлювати працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів та інші виплати. Видатки, пов`язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури (пункти 2, 6).
Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 у справі №1-223/2018(2840/18) визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Законом №113-ІХ, який набрав чинності 25 вересня 2019 року, запроваджено реформування системи органів прокуратури.  
Цим Законом до статті 81 внесені зміни, зокрема частини третю - п`яту викладено в такій редакції:
«Посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
З 1 січня 2021 року посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 20 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, а з 1 січня 2022 року - 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року».
Згідно із пунктом 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.
IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Згідно з ухвалою Верховного Суду від 9 червня 2022 року касаційне провадження у цій справі відкрите на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:
- якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
У касаційній скарзі представниця ОСОБА_1 покликається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у правовідносинах щодо стягнення майнової шкоди завданої внаслідок визнання неконституційним положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» №1697-VII від 14 жовтня 2014 року зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи із наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування; а також щодо правозастосування статті 81 Закону України «Про прокуратуру» і пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX у період після ухвалення рішення Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26 березня 2020 року.
Проаналізувавши доводи касаційної скарги, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для її часткового задоволення з огляду на таке.
Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначаються статтею 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Перевіряючи правильність тлумачення судами попередніх інстанції норм матеріального права і вирішуючи спірне питання, Верховний Суд виходить з такого.
Стосовно першої частини позовних вимог щодо відшкодування шкоди завданої неконституційним актом, Верховний Суд зазначає про таке.
Як установлено судами попередніх інстанцій і вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 у позовній заяві, зокрема,  просила суд стягнути з Держави Україна в особі Запорізької обласної прокуратури на її користь: 1164115, 04 грн майнової шкоди у виді збитків, заподіяних прийняттям неконституційного правового акта.
Отже, предметом спору є стягнення збитків у виді неотриманої частини заробітної плати, яка мала б бути нарахована позивачці за період з 1 липня 2015 року до 26 березня 2020 року.
Згідно із частиною третьою статті 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
Відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди врегульовано статтею 22 Цивільного кодексу України, за змістом якої, особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Збитками є: втрати, які особа зазнала у зв`язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); доходи, які б особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено (упущена вигода).
Позивачка просила суд відшкодувати завдану їй шкоду у виді недоплаченої суми заробітної плати, що, на її думку, і є збитками у вигляді упущеної вигоди.
Правовою підставою заподіяння їй шкоди позивачка визначила незастосування відповідачем у спірний період до визначення розміру її заробітної плати положень частини третьої статті 81 Закону України «Про прокуратуру».
Між тим, обсяг встановлених у цій справі фактичних обставин не дає змогу перевірити, чи було здійснено виплату заробітної плати позивачці у розмірі, визначеному статтею 81 Закону України «Про прокуратуру».
Так, суди попередніх інстанцій оминули увагою встановлення одного з найсуттєвіших фактів цієї справи, а саме: розміру заробітної плати ОСОБА_1 , виплачуваної їй у спірний період.
На основі указаного, Верховний Суд позбавлений процесуальної можливості здійснити перевірку факту порушення прав ОСОБА_1 в контексті заподіяння їй майнової шкоди.
До того ж, як вбачається зі змісту цієї позовної вимоги, позивачка просила суд стягнути відшкодування майнової шкоди з Держави Україна в особі Запорізької обласної прокуратури, між тим відповідачем у справі визначила Запорізьку обласну прокуратуру.
Тож, суди попередніх інстанцій не звернули увагу на ще одну суттєву обставину, що позовні вимоги щодо відшкодування майнової шкоди позивачка заявила до Держави Україна, а відповідачем у справі визначила свого роботодавця, тобто Запорізьку обласну прокуратуру.
В цьому контексті варто зауважити, що ОСОБА_1 як на правову підставу цієї частини позовних вимог покликається, зокрема, на статтю 1175 Цивільного кодексу України.
Частина перша статті 167 Цивільного кодексу України визначає, що Держава діє у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин.
Правова природа держави як суб`єкту цивільних відносин обумовлена тим, що вона є особливим утворенням з власною правосуб`єктністю, що відрізняє такого суб`єкта від осіб (фізичних та юридичних) і територіальних громад.
Держава здатна нести самостійну цивільно-правову відповідальність, яка може наступати за невиконання договірних і недоговірних цивільно-правових зобов`язань, бути суб`єктом деліктних правовідносин.
Ба більше, статтею 152 Конституції України також визначено, що матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
Частиною третьою статті 48 КАС України встановлено, що якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Згідно із частиною шостою цієї ж статті, після заміни сторони, залучення другого відповідача розгляд адміністративної справи починається спочатку. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача. Заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції (частина сьома статті 48 КАС України).
З аналізу статті 48 КАС України слідує, що заміна первісного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем належить до повноважень суду першої інстанції, оскільки як наслідок заміни неналежного відповідача справа має розглядатися спочатку.
Особа, яка залучається до участі у справі у процесуальному статусі відповідача, має процесуальні права та процесуальні обов`язки, визначені КАС України. Залучення ж такої особи на стадії апеляційного чи касаційного розгляду справи позбавляє залученого відповідача можливості користуватися своїми процесуальними правами, гарантованими КАС України в суді першої та апеляційної інстанції, що є порушенням принципу рівності сторін.
Тож, варто наголосити, що суди попередніх інстанцій не встановили належне коло учасників справи, не перевірили чи до того суб`єкта владних повноважень позивачка подала позовом щодо відшкодування майнової шкоди, чим порушили принцип офіційного з`ясування обставин цієї справи.
До того ж, Верховний Суд звертає увагу на таке.
Відповідно до частини п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
У цій же справі ОСОБА_1 заявила виключно вимогу про відшкодування майнової шкоди, без одночасного оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень у період з 1 липня 2015 року до 26 березня 2020 року.
Тож, судам попередній інстанцій варто надати оцінку указаному в площині визначення предметної юрисдикції цього спору.
Стосовно позовних вимог про визнання протиправної бездіяльності відповідача і стягнення з нього недоотриманої частини заробітної плати ОСОБА_1 за період з 27 березня 2020  року до 31 грудня 2020 року.
В цій частині вимог предметом доказування є факт оплати праці ОСОБА_1 у розмірі, що менший ніж законодавчо визначений. 
Між тим, суди попередніх інстанцій у цьому контексті також не встановили фактичні обставини , які мають ключове значення для вирішення справи, адже оминули увагою встановлення розміру заробітної плати позивачки у період з 27 березня 2020  року до 31 грудня 2020 року.
З обсягу встановлених фактичних обставин неможливо встановити, у якому розмірі ОСОБА_1 отримувала заробітну плату та на якій правовій підставі вона їй нараховувалась. До того ж, якщо заробітна плата нараховувалась позивачці у меншому розмірі, то з вини якого суб`єкта та з яких підстав.
В контексті цього питання Верховний Суд також зауважує про таке.
Законом України від 2 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» Конституцію України доповнено статтею 131-1, відповідно до якої в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Стаття 131-1 Конституції України вказує зокрема на те, що за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.
Отже, Конституція України віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання як суддів, так і прокурорів.  
З метою практичної реалізації наведених постулатів, 19 вересня 2019 року був прийнятий Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року №113-IX, яким внесено зміни до кодексів та законів України не скільки щодо форми чи змісту діяльності прокуратури, а скільки щодо реформи органів прокуратури в частині кадрових питань. Встановлена Законом переатестація не має систематичного характеру, відбувається одноразово за окремим законом, є винятковою. У Пояснювальній записці до цього законопроекту було зазначено, що він спрямований на запровадження першочергових і, багато в чому, тимчасових заходів, пов`язаних передусім із кадровим перезавантаженням органів прокуратури шляхом атестації чинних прокурорів, а також надання можливості всім доброчесним кандидатам, які мають належні теоретичні знання та практичні навички, на конкурсних засадах зайняти посаду прокурора у будь-якому органі прокуратури.      
Тож, Законом №113-ІХ, який набрав чинності 25 вересня 2019 року, запроваджено реформування системи органів прокуратури.  
До того ж, з 25 вересня 2019 року суттєво змінилось нормативне регулювання питання оплати праці діючих прокурорів на період до проходження їх атестації й переведення до новоутворених прокуратур.
Цим Законом до статті 81 внесені зміни, зокрема частини третю - п`яту викладено в такій редакції:
«Посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
З 1 січня 2021 року посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 20 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, а з 1 січня 2022 року - 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року».
До того ж, згідно із пунктом 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.
Системний аналіз приписів Закону №113-ІХ дозволяє зробити висновок, що на зазначений період (тобто до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури) оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до Постанови №505, яка була чинною у спірному періоді.
Водночас, ті прокурори, які переведені на посаду прокурора в обласні прокуратури, отримують заробітну плату згідно зі статтею 81 Закону України «Про прокуратуру» зі змінами, внесеними Законом №113-ІХ.
Верховний Суд звертає увагу, що положеннями пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX запроваджено різні підходи до оплати праці прокурорів залежно від проходження чи непроходження атестації.
Водночас, як вбачається із судових рішень, ухвалених у цій справі, суди попередніх інстанцій залишили поза увагою ту обставину, що з 25 вересня 2019 року змінилось правове регулювання визначення оплати праці прокурорів, зокрема, в контексті того чи пройшов відповідний прокурор атестацію згідно Закону №113-ІХ  і чи був переведений до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури, чи ні.
З обсягу встановлених у цій справі фактичних обставин не вбачається, що суди попередніх інстанцій вдались до аналізу того, чи пройшла ОСОБА_1 атестацію, впроваджену Законом № 113-IX.
Відсутність відповіді на це питання своєю чергою унеможливлює констатацію правильності/неправильності нарахування позивачці заробітної плати за період з 25 вересня 2019 року (набрання чинності Законом №113-ІХ), що тягне за собою неможливість констатації факту нарахування заробітної плати у неповному обсязі.
Викладене дає підстави для висновку про недотримання судами попередніх інстанцій принципу офіційного з`ясування всіх обставин у справі, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи. 
Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу; або 2) суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження; або; 3) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 4) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.
Оскільки судами попередніх інстанцій на підставі належних та допустимих доказів не було з`ясовано належним чином обставини справи, в той час як їх встановлення впливає на правильність вирішення спору, Верховний Суд дійшов висновку, що судове рішення суду апеляційної інстанції належить скасувати з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Іншим доводам касаційної скарги Верховний Суд наразі не надає оцінку з підстав необхідності встановлення фактів, що мають значення для правильного вирішення спору.
При новому розгляді справи суду першої інстанції необхідно взяти до уваги викладене у цій постанові й встановити обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення, а саме: встановити належного відповідача у цій справі та коло учасників справи уцілому; розмір та складові заробітної плати ОСОБА_1 у спірні періоди, правові підстави нарахування їй заробітної плати за кожен з цих періодів; встановити факт проходження (непроходження) ОСОБА_1  атестації згідно Закону №113-ІХ і факт переведення (непереведення) її до окружної прокуратури в контексті оплати праці у період після набрання чинності Законом №113-ІХ.
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу представниці ОСОБА_1 - адвокатки Авраменко Аліси Сергіївни задовольнити частково.
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 16 вересня 2021 року і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2022 року у справі №280/3887/21 скасувати, а справу №280/3887/21 направити на новий розгляд до Запорізького окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена. 

………………….

………………….

………………….
Н.М. Мартинюк 
А.В. Жук    
Ж.М. Мельник-Томенко,
Судді Верховного Суду