Постанова
Іменем України                                
31 травня 2023 року                                                                     
м. Київ
справа № 308/8379/21
провадження № 61-4835св22
Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Грушицького А. І.,
суддів: Литвиненко І. В. (суддя-доповідач), Петрова Є. В., Пророка В. В.,                          Стрільчука В. А.,
позивач - керівник Ужгородської окружної прокуратури,
відповідачі: Ужгородська міська рада, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 ,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури на ухвалу Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 27 липня 2021 року під головуванням судді Дегтяренко К. С. та постанову Закарпатського апеляційного суду від 04 травня 2022 року у складі колегії суддів: Готри Т. Ю., Куштана Б. П., Собослоя Г. Г. у справі за позовом керівника Ужгородської окружної прокуратури до Ужгородської міської ради, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про визнання незаконним та скасування рішення органу місцевого самоврядування, витребування земельної ділянки,
ВСТАНОВИВ:
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог
У липні 2021 року керівник Ужгородської окружної прокуратури                                          Домніцький Ю. звернувся до суду з позовом в якому просив: 
- визнати незаконним та скасувати рішення Ужгородської міської ради від 22 грудня 2020 року № 30 в частині затвердження проекту землеустрою ОСОБА_1 щодо земельної ділянки за кадастровим номером 2110100000:69:001:0438, площею 1,6 га, для ведення особистого селянського господарства з передачею її у власність; 
- витребувати від ОСОБА_2 земельні ділянки за кадастровими номерами 2110100000:69:001:0448, площею 0,7719 га, та 2110100000:69:001:0447, площею                      0,8281 га, утворені шляхом поділу земельної ділянки за кадастровим номером 2110100000:69:001:0438, площею 1,6 га, на користь територіальної громади міста Ужгород.
Позов обґрунтував тим, що під час вивчення стану дотримання вимог земельного законодавства в частині правомірності розпорядження Ужгородською міською радою земельними ділянками на території міста, прокуратурою встановлено існування рішення цієї ради від 22 грудня 2020 року за № 30 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність», яким                   ОСОБА_1 було затверджено проект із землеустрою щодо відведення земельної ділянки за кадастровим номером 2110100000:69:001:0438, площею 1,6 га, для ведення особистого селянського господарства на АДРЕСА_1 з одночасною її передачею у власність.
Згодом цю земельну ділянку було відчужено ОСОБА_2 на підставі договору купівлі-продажу від 05 січня 2021 року. В подальшому земельна ділянка була поділена на дві окремі: 1) кадастровий номер 2110100000:69:001:0448, площею 0,7719 га;                             2) кадастровий номер 2110100000:69:001:0447, площею 0,8281 га.
Однак, як установлено під час моніторингу реєстру речових прав на нерухоме майно, ОСОБА_1 уже використав своє право на отримання безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, на підставі наказу Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області від 08 травня 2019 року за № 1008-сг щодо передачі йому у власність земельної ділянки за кадастровим номером 2120481200:01:000:0037 у розмірі 2,0 га.
За таких обставин прокурор стверджував, що вказане рішення Ужгородської міської ради від 22 грудня 2020 року за № 30 прийнято всупереч вимогам земельного законодавства, а тому воно підлягає до визнання незаконним та скасуванню з одночасним витребування спірних земельних ділянок на користь територіальної громади міста.
Як на підставу для представлення інтересів держави в суді та набуття статусу позивача зазначав, що у даному випадку Держгеокадастр не наділений повноваженнями розпорядника з усіма правами власника на захист права власності, а надані йому законом функції державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства не наділяють правом самостійного звернення до суду з таким позовом. Також у цих спірних правовідносинах не може бути позивачем і сама Ужгородська міська рада, оскільки вона є відповідачем, рішення якої оскаржується в судовому порядку.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ужгородський міськрайонний суд Закарпатської області ухвалою від 06 липня                         2021 року під головуванням судді Дегтяренко К. С. позов залишив без руху з одночасним наданням керівнику Ужгородської окружної прокуратури строку для усунення недоліків позовної заяви. 
Такими недоліками позовної заяви слугувало те, що у прокурора відсутні підстави для представництва інтересів держави у цих спірних правовідносинах, а відтак є відсутнім і його право на звернення до суду з указаним позовом, оскільки у даному випадку Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр), у тому числі через утворені територіальні органи, є належним і компетентним державним органом, який вправі безпосередньо звернутися до суду з таким позовом. Прокурором не надано суду доказів із приводу його попереднього звернення до Держгеокадастру та який би здійснював бездіяльність і самостійно не звертався до суду в інтересах держави.
Ужгородський міськрайонний суд Закарпатської області ухвалою від 27 липня                         2021 року під головуванням судді Дегтяренко К. С., внаслідок неусунення прокурором у своїй заяві від 20 липня 2021 року недоліків позовної заяви, позов повернув позивачу. Скасував заходи забезпечення позову.
Закарпатський апеляційний суд постановою від 04 травня 2022 року апеляційну скаргу керівника Ужгородської окружної прокуратури залишив без задоволення, а ухвалу Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 27 липня                       2021 року без змін.
Приймаючи постанову про відмову у задоволенні апеляційної скарги суд апеляційної інстанції погодився із висновками місцевого суду про відсутність у прокурора підстав для представлення органу Держгеокадастру, оскільки він сам наділений повноваженнями на звернення до суду.
Апеляційний суд звертав увагу та додатково вказував на помилковість твердження прокурора, що Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) як центральний орган виконавчої влади наділена повноваженнями щодо державного нагляду (контролю) лише в агропромисловому комплексі (пункт 1 «Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру», затвердженого постановою КМУ від 14 січня 2015 року № 15, оскільки Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин»                        від 28 квітня 2021 року, який набрав чинності 27 травня 2021 року, тобто ще до звернення 01 липня 2021 року прокурором із цим позовом до суду, та який є актом вищої юридичної сили, було внесено зміни, зокрема, у статті 15-1, 188 ЗК України, статті 5, 6 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», де «центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі» було замінено на «центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин». 
Отож, починаючи з 27 травня 2021 року Держгеокадастр здійснює державний контроль за використанням та охороною земель не лише в агропромисловому комплексі, як про це безпідставно стверджував прокурор.
Водночас згідно з пунктом «а» частини першої статті 6 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (в редакції чинній на час звернення прокурора до суду з даним позовом 01 липня 2021 року) до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (Держгеокадастр) належать здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині, зокрема, додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; додержання вимог земельного законодавства в процесі укладення цивільно-правових угод, передачі у власність земельних ділянок; вирішення інших питань відповідно до закону.
Аналогічні положення містяться й у підпункті 25-1, 56 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою КМУ від 14 січня 2015 року № 15, де Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний контроль, зокрема, за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі: за дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладення цивільно-правових угод, передачі у власність земельних ділянок; за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю. Здійснює інші повноваження, визначені законом.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
В червні 2022 року заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури подав до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 27 липня 2021 року та постанову Закарпатського апеляційного суду від 04 травня 2022 року, в якій просить оскаржені судові рішення скасувати, а справу направити на новий розгляд до місцевого суду із стадії вирішення питання про відкриття провадження у справі.
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
Наведені в касаційній скарзі доводи містили підстави, передбачені пунктом 1, абзацом другим частини другої статті 389 ЦПК України, для відкриття касаційного провадження.
Заявник зазначає, що суди попередніх інстанцій при ухваленні оскаржених судових рішень не врахували правової позиції Верховного Суду, викладеної у постановах:                         від 05 лютого 2019 року у справі № 910/7813/18; від 09 вересня 2020 року у справі                            № 308/9895/16-ц; від 08 вересня 2021 року у справі № 308/9892/16-ц; від 10 травня                 2022 року у справі № 308/8384/21; від 06 листопада 2020 року у справі № 308/7241/19; від 06 липня 2021 року у справі № 922/3025/20; 26 червня 2019 року у справі                                    № 587/430/16-ц; від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18; від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18; від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17;                                          від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11; від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18.
Прокурор зазначає, що на час виникнення спірних правовідносин діяла інша редакція статті 15-1 ЗК України, а тому посилання суду апеляційної інстанції на норму права - статтю 15-1 ЗК України, яка діяла на час звернення із цим позовом до суду неправильне.
Вказує, що у визначених статтею 6 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» повноваженнях центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, даний контролюючий орган не наділений повноваженнями щодо звернення до суду із позовом про скасування незаконних рішень органів місцевого самоврядування.
Заявник посилається також на те, що зі змісту позову, аргументації незаконності оскаржуваного рішення відповідача, зазначеного предмета спору, характеру спірних відносин, прокурором належно обґрунтовано наявність виключного випадку, визначеного чинним законодавством для самостійного звернення прокурора до суду.
Відзив на касаційну скаргу іншими учасниками справи не подано
Рух справи в суді касаційної інстанції
Верховний Суд ухвалою від 07 червня 2022 року відкрив провадження у цій справі та витребував її матеріали із Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області.
Справа № 308/8379/21 надійшла до Верховного Суду 21 жовтня 2022 року.
Верховний Суд ухвалою від 02 листопада 2022 року справу призначив до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження колегією в складі п`яти суддів.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
Ужгородський міськрайонний суд Закарпатської області ухвалою від 06 липня                   2021 року цей позов залишив без руху з одночасним наданням керівнику Ужгородської окружної прокуратури строку для усунення недоліків позовної заяви. 
Такими недоліками позовної заяви слугувало те, що у прокурора відсутні підстави для представництва інтересів держави у цих спірних правовідносинах, а відтак є відсутнім і його право на звернення до суду з указаним позовом, оскільки у даному випадку Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр), у тому числі через утворені територіальні органи, є належним і компетентним державним органом, який управі безпосередньо звернутися до суду з таким позовом. Однак прокурором не надано суду доказів із приводу його попереднього звернення до Держгеокадастру та який би здійснював бездіяльність і самостійно не звертався до суду в інтересах держави.
Унаслідок не усунення прокурором у своїй заяві від 20 липня 2021 року цих недоліків позовної заяви, ухвалою Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області                   від 27 липня 2021 року цей позов повернуто позивачу. Водночас скасовано заходи забезпечення позову.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Позиція Верховного Суду 
Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках:
1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;
2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні;
3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах;
4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу.
Відповідно до положень частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 2, 3 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої і другої статті 400 ЦПК України переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише у межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.
Згідно з частиною першою статті 402 ЦПК України у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 цього Кодексу.
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав. 
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
Звертаючись до суду з позовом у цій справі, прокурор обґрунтовував необхідність захисту інтересів держави тим, що спірні правовідносини стосуються вибуття земельної ділянки, власником якої є Ужгородська міська рада, з порушенням вимог чинного законодавства. Спірна земельна ділянка не є земельною ділянкою державної власності сільськогосподарського призначення та не належить до агропромислового комплексу, тому Держгеокадастр у цьому випадку не наділений повноваженнями розпорядника з усіма повноваженнями власника на захист прав власності, а надані законом функції державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства не наділяють Держгеокадастр правом звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у цій справі.
Прокурор зазначав, що спірні земельні ділянки розташовані в межах м. Ужгорода.
Рішенням Ужгородської міської ради від 22 грудня 2020 року № 30 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність» ОСОБА_1 було затверджено проект із землеустрою щодо відведення земельної ділянки за кадастровим номером 2110100000:69:001:0438, площею 1,6 га, для ведення особистого селянського господарства на АДРЕСА_1 з одночасною її передачею у власність.
Згодом цю земельну ділянку було відчужено ОСОБА_2 на підставі договору купівлі-продажу від 05 січня 2021 року, яка в подальшому була поділена на дві окремі земельні ділянки: 1) кадастровий номер 2110100000:69:001:0448, площею 0,7719 га;                       2) кадастровий номер 2110100000:69:001:0447, площею 0,8281 га.
Згідно зі статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 
Частиною другою статті 4 ЦПК України передбачено, що у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах. 
Передумовою участі органів та осіб в цивільному процесі є набуття ними цивільного процесуального статусу органів та осіб, яким законом надано право представляти інтереси інших суб`єктів, та наявність процесуальної правосуб`єктності, яка передбачає процесуальну правоздатність і процесуальну дієздатність.
 Згідно з пунктом 3 частини першої та частиною другою статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
На прокуратуру покладаються функції представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III ЦПК України (стаття 2 Закону України «Про прокуратуру»; далі Закон № 1697-VII). Прокуратура виконує функцію нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами виключно у формі представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 1 Розділу ХІІІ Закону № 1697-VII).
Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012) 11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції», прийнятої 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає в тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.
ЄСПЛ звертав увагу на те, що підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або ж у тому разі, коли потрібно захистити інтереси держави.
Випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді визначені у Законі № 1697-VII, частина третя статті 23 якого визначає, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Відповідно до частини четвертої статті 23 вказаного Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
З наведеного можна дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (пункт 37)).
Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі                                   № 587/430/16-ц (пункт 69)).
При цьому склад відповідачів визначається прокурором самостійно в кожному конкретному випадку залежно від характеру спірних правовідносин, змісту порушених прав та інтересів держави, суб`єктів, які мають здійснювати захист цих прав та інтересів у відповідній сфері, обраного прокурором способу захисту останніх, який повинен бути ефективним та спрямованим на повне поновлення порушеного або оспорюваного права (тобто не має потребувати додаткового звернення з іншими вимогами до учасників спірних правовідносин) тощо.
У рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(ІІ)/2019 Конституційний Суд України вказав, що стосовно повноваження прокуратури щодо представництва інтересів держави в суді в Основному Законі України міститься застереження «у виключних випадках і в порядку, що визначені законом». Про такі випадки йдеться, зокрема, у частині третій статті 23 Закону № 1697-VII. На думку Конституційного Суду України, це обумовлюється недопущенням свавільного втручання прокуратури у здійснення господарської та статутної діяльності юридичних осіб, досягнення цілей функціонування учасника відповідних правовідносин, виконання ним договірних зобов`язань тощо. При цьому на прокуратуру покладається обов`язок щодо обґрунтування необхідності такого втручання.
У рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами органів державної влади, органів місцевого самоврядування.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року у справі                                  № 912/2385/18 виснувала про те, що, звертаючись до компетентного органу перед пред`явленням позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону № 1697-VII, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення (пункт 39).
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників як значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо (пункт 40 зазначеної постанови).
Таким чином, за наявності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист інтересів держави саме у спірних правовідносинах, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону № 1697-VII, і якщо цей компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо, чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Тобто, суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом, як заявив прокурор. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження такого захисту (пункт 70 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц). Інакше кажучи, прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює (пункт 26 постанови Великої Палати Верховного Суду від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18).
Втручання у приватні права й інтереси має бути належно збалансованим із відповідними публічними (державними, суспільними) інтересами, із забезпеченням прав, свобод та інтересів кожного, кому держава гарантувала безперешкодне володіння загальнонародними благами та ресурсами, вільний доступ до водних та інших природних ресурсів і об`єктів природно-заповідного фонду, зокрема і до регіональних ландшафтних парків. У разі порушення рівноваги публічних і приватних інтересів, зокрема безпідставним наданням пріоритету правам особи перед правами територіальної громади, у питаннях, які стосуються загальних для всіх прав та інтересів, прокурор має повноваження, діючи у публічних інтересах, звернутися до суду, якщо органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові особи не бажають чи не можуть діяти аналогічним чином, або ж самі є джерелом порушення прав і законних інтересів територіальної громади чи загальносуспільних (загальнодержавних) інтересів. У таких випадках відповідні органи можуть виступати відповідачами, а прокурор - позивачем в інтересах держави, зокрема і від імені територіальної громади як власника земельної ділянки. За відсутності такого механізму звернення до суду захист відповідних публічних інтересів, поновлення колективних прав та інтересів територіальної громади і її членів, захист суспільних інтересів від свавілля органів державної влади чи органів місцевого самоврядування у значній мірі може стати ілюзорним. Так само відсутність зазначеного механізму може загрожувати недієвістю конституційної вимоги, згідно з якою використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі (стаття 41 Конституції України).
Згідно із частиною першою статті 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб. 
Крім того, згідно з підпунктом «е» частини першої статті 15-1 ЗК України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин відноситься організація та здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у порядку, встановленому законом.
Разом із тим підпункт «ж» частини першої статті 15-1 ЗК України вказує, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин відноситься також вирішення інших питань, визначених законами України.
Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом (частина друга статті 188 Земельного кодексу України).
Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля визначено Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (тут і далі в редакції, чинній на момент подання позовної заяви).
За визначенням, наведеним у статті 1 вказаного Закону, охорона земель - система правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.
За змістом статті 2 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» серед основних завдань державного контролю за використанням та охороною земель є забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.
Органи, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведення моніторингу родючості ґрунтів, визначені статтею 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель».
Так, державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин. Державний контроль за використанням та охороною земель також здійснюють виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у межах повноважень, визначених законом, у разі прийняття відповідною радою рішення про здійснення такого контролю (частина перша статті 5 вказаного Закону). Державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів (частина друга статті 5 зазначеного Закону). Моніторинг родючості ґрунтів земель сільськогосподарського призначення та агрохімічну паспортизацію земель сільськогосподарського призначення проводить центральний орган виконавчої влади з питань аграрної політики (частина третя статті 5 наведеного Закону).
Відповідно до Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (в редакції, чинній на час звернення прокурора до суду) Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) - це центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Відповідно до підпункту 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за:
- дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок;
- дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;
- проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою.
Підпунктом 25-5 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру передбачено, що Держгеокадастр вносить у встановленому порядку до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотання щодо приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель.
Як убачається з положень пункту 5 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і додержанням вимог законодавства про охорону земель, в межах своїх повноважень мають право звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
Отже, вищезазначеними положеннями законодавства передбачено виключні випадки, за наявності яких посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів мають право звертатися до суду з позовом. При цьому право на звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування та фізичних осіб про скасування рішення, яким затверджено проект землеустрою  та передано земельну ділянку у власність та витребування земельної ділянки з огляду на неправомірність таких дій, законодавством не передбачено.
До схожих висновків щодо тлумачення норм законодавства дійшов Верховний Суд у постанові від 01 грудня 2022 року у справі № 340/6113/21.
У позовній заяві прокурор вказав, що інтереси держави порушено внаслідок прийняття органом місцевого самоврядування, наділеним повноваженнями щодо розпорядження спірною земельною ділянкою, незаконного рішення. Прокурор вказав, що оскільки саме Ужгородська міська рада допустила порушення інтересів у спірних правовідносинах, то ця рада не є органом, який може здійснювати захист інтересів держави у тих самих відносинах, тобто звернутися до суду з відповідним позовом. 
Таким чином колегія суддів погоджується з доводами касаційної скарги про те, що прокурор підтвердив підстави для представництва інтересів держави у цій справі, оскільки Положенням не передбачено, що Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань наділений повноваженнями звертатись із позовамипро визнання незаконним та скасування рішення органу місцевого самоврядування, витребування земельної ділянки.
З огляду на викладене, оскільки прокурор належним чином обґрунтував наявність підстав для звернення до суду за захистом інтересів держави, висновок суду першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, про повернення позовної заяви є передчасним.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Відповідно до частини четвертої статті 406 ЦПК України у випадках скасування судом касаційної інстанції ухвал суду першої або апеляційної інстанцій, які перешкоджають провадженню у справі, справа передається на розгляд відповідного суду першої або апеляційної інстанції.
Частиною шостою статті 411 ЦПК України встановлено, що підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.
Враховуючи наведене, колегія суддів вважає за необхідне касаційну скаргу задовольнити, оскаржувані ухвалу суду першої інстанції та постанову апеляційного суду скасувати, а справу передати до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі.
Щодо судових витрат
Згідно із частиною тринадцятою статті 141 ЦПК України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки Верховний Суд передає справу для продовження розгляду, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 400, 406, 409, 411, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури задовольнити.
Ухвалу Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 27 липня                  2021 року та постанову Закарпатського апеляційного суду від 04 травня 2022 року скасувати, справу передати до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                 А. І. Грушицький 
Судді                                                                                                             І. В. Литвиненко
                                                                                                                        Є. В. Петров
                                                                                                                        В. В. Пророк
                                                                                                                        В. А. Стрільчук