ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 травня 2023 року 

м. Київ

справа № 640/24097/21
адміністративне провадження № К/990/32826/22 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П., 

розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Державної служби геології та надр України
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 жовтня 2021 року (суддя Вовк П.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року (колегія у складі суддів Бужак Н.П., Костюк Л.О., Степанюка А.Г.)
у справі № 640/24097/21
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Захистбуд"
до Державної служби геології та надр України 
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії.

І. РУХ СПРАВИ

1.          26.08.2021 Товариство з обмеженою відповідальністю "Захистбуд" звернулося до суду із позовом до Державної служби геології та надр України, у якому просило:
-          визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 21.02.2014 №49 у частині анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 5137, виданого 03.02.2010 ТОВ "Захистбуд" на видобування піску;
-          зобов`язати Держгеонадра України вчинити дії щодо продовження строку дії дозволу на строк його анулювання;
-          зобов`язати Держгеонадра України внести відповідні відомості до електронного реєстру дозволів.
2.          Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 20.10.2021 задовольнив позов частково:
-          визнав протиправним та скасував наказ Держгеонадр України від 21.02.2014 №49 в частині анулювання спеціального дозволу на користування надрами (переоформлення) №5137, виданого 04.02.2010 ТОВ "Захистбуд";
-          відмовив у задоволенні іншої частини позовних вимог;
-          стягнув за рахунок бюджетних асигнувань Держгеонадр України на користь ТОВ "Захистбуд" відшкодування судових витрат у розмірі 2270,00 грн.
3.          Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.04.2022 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.10.2021 скасовано, а позов ТОВ «Захистбуд» до Держгеонадр України про визнання протиправним та скасування наказу в частині, зобов`язання вчинити певні дії залишено без розгляду.
4.          Постановою Верховного Суду від 29.08.2022 постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.04.2022 скасовано, а справу направлено до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
5.          Скасовуючи постанову Шостого апеляційного адміністративного суду Верховний Суд зазначив, що суд апеляційної інстанції, констатувавши факт опублікування наказів відповідача, не дослідив як дату публікації, так і наявність такої інформації на офіційному веб-сайті Держгеонадр із посиланням на адресу публікації.
6.          Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.10.2022 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.10.2021 залишено без змін.
7.          23.11.2022 Держгеонадра України подало касаційну скаргу, в якій просить скасувати судові рішення та  ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
8.          Ухвалою Верховного Суду від 13.01.2023 відкрито касаційне провадження.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що 04.02.2010 ТОВ «Захистбуд» було переоформлено спеціальний дозвіл на користування надрами № 5137 на видобування супіску, глини мергельної І, ІІ горизонтів, піску Яблунівського родовища, розташованого на південно-східній околиці с. Яблунівка Макарівського району Київської області.
10.          Згідно з актом перевірки дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин (металічні руди, неметалічні корисні копалини, горючі тверді корисні копалини) від 05.04.2012 №57 встановлено наступні порушені у сфері надрокористування, допущені позивачем:
-          надрокористувач не приступив до розробки родовища протягом двох років з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами від 04.02.2010 № 5137;
-          не виконується мета спеціального дозволу на користування надрами від 04.02.2010 № 5137;
-          не виконується п.п. 2, 3, 4, 5 Програми робіт;
-          не виконуються умови статей 3, 4, 10 Угоди про умови користування надрами з метою видобування від 13.01.2011 № 5137.
11.          Наказом Держгеонадр від 11.06.2012 №260 «Про анулювання, зупинення, поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів на усунення порушень» ТОВ «Захистбуд» зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами та надано 21 календарний день на усунення виявлених порушень.
12.          У зв`язку з неусуненням зазначених в акті перевірки недоліків протягом визначеного в наказі №260 від 11.06.2012 терміну, наказом від 21.02.2014 №49 анульовано дію спеціального дозволу на користування надрами, наданого ТОВ «Захистбуд» від 04.02.2010 № 5137.
13.          Вважаючи наказ в частині анулювання спеціального дозволу протиправним, позивач звернувся до суду з позовом.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

14.          Позивач вважає, що оскаржуване рішення про анулювання дозволу на користування надрами могло бути прийняте виключно у судовому порядку, оскільки позивачем не надавалася згода на припинення відповідного права користування, а тому наказ відповідача від 21.02.2014 № 49 підлягає скасуванню як протиправний.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15.          Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виснував, що відповідач не надав доказів повідомлення позивача про прийняті рішення, які передували анулюванню його дозволу на користування надрами, та оскаржуваного у цій справі наказу від 21.02.2014 № 49, а тому строк на звернення до суду не пропущено. 
Крім того, суди зазначили, що оскільки подання позову позивачем свідчить про незгоду надрокористувача з припиненням його права на користування надрами, яка не могла бути висловлена раніше у зв`язку з неповідомленням ТОВ «Захистбуд» про прийняття оскаржуваного рішення, наказ Держгеонадр від 21.02.2014 № 49 є протиправним та таким, що підлягає скасуванню. 
Відповідач після набрання законної сили рішенням суду про скасування рішення про анулювання дозволу буде зобов`язаний продовжити строк дії такого дозволу на строк такого анулювання в силу вимог ч. 7 ст. 21 Порядку № 615. Відповідно, заявлення відповідної вимоги ТОВ «Захистбуд» є передчасним, оскільки його права щодо продовження строку дії спеціального дозволу на строк його анулювання порушені, станом на момент прийняття даного рішення, не були. З аналогічних підстав відмовлено у задоволенні похідної від наведеної вимоги про внесення відповідних відомостей до електронного реєстру дозволів.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

16.          Як на підставу касаційного оскарження відповідач покликається на те, що суди попередніх інстанцій вирішили спір без врахування висновків щодо застосування норм процесуального права, висловлених Верховним Судом України у постанові від 22.12.2015 у справі № 21-3577а15, щодо строку оскарження рішень суб`єкта владних повноважень, та правових позицій Верховного Суду України, сформульованих у постановах від 25.06.2011 у справі №21-36а-11, від 19.09.2011 у справі №21-164а11 та від 10.12.2013 у справі №21-450а13, постановах Верховного Суду від 10.10.2018 у справі №802/4846/13-а, від 26.06.2018 у справі №802/923/14-а та від 10.10.2018 у справі №812/1735/17 про право Держгеонадр ініціювати припинення дії спеціального дозволу у позасудовому порядку у випадках, передбачених п. 1, 2, 3, 7 ч. 1 ст. 26 Кодексу України про надра. 
ТОВ "Захистбуд" не дотрималося вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин, не приступило до розробки родовища протягом двох років з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами від 04.02.2010 №5137, не виконує мету спеціального дозволу, Програму робіт та Угоду про умови користування надрами з метою видобування. 
Накази Держгеонадр у частині анулювання спеціального дозволу були розміщені на сайті, тому ТОВ "Захистбуд" мав достатньо часу для звернення до суду із цим позовом. 
17.          У відзиві позивач підтримує мотиви судів попередніх інстанцій. Зазначає, що суди дійшли вірних висновків щодо відсутності пропуску строку звернення до суду.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.

(а) щодо повноважень відповідача на прийняття оскаржуваного наказу

19.          Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20.          Спірні правовідносини, що виникли між сторонами регулюються Конституцією України, Кодексом України про надра (далі - Кодекс), завданням якого є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
21.          Відповідно до ч. 1 ст. 13 Кодексу користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземні юридичні особи та громадяни.
22.          В силу вимог ч. 1 ст.25 Кодексу права користувачів надр охороняються законом і можуть бути обмежені лише у випадках, передбачених законодавством України.
23.          Відповідно до ст. 26 Кодексу право користування надрами припиняється у разі: 
1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 
2) закінчення встановленого строку користування надрами; 
3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 
4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; 
5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 
6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 
7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.
Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.
24.          Верховним Судом України у постановах від 19.09.2011, 25.06.2011 та 10.12.2013 (справи №№ 21-164а11, 21-36а11, 21-450а13 відповідно) було зроблено правовий висновок про те, що аналіз наведеної норми права дає підстави вважати, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку.
У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 ч.  1 ст. 26 Кодексу, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.
25.          На виконання ч. 2 ст. 16 Кодексу Кабінет Міністрів України видав постанову від 30.05.2011 №615 «Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами» затвердив Порядок, який регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін (далі - Порядок №615).
26.          Підпунктами 1, 5 ч. 1 п. 22 Порядку №615 передбачено, що дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби у разі: порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; порушення надрокористувачем вимог законодавства у сфері надрокористування та охорони навколишнього природного середовища.
27.          Водночас, ч. 5 п. 22 наведеного Порядку встановлено, що дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії, і сплати сум фінансових санкцій, застосованих у зв`язку із зупиненням дії дозволу.
28.          Згідно із п. 9 ч. 1 п. 23 Порядку № 615 право користування надрами припиняється органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби у разі, зокрема, невжиття надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії дозволу в установлений строк.
29.          Припинення права користування надрами здійснюється шляхом прийняття Держгеонадрами наказу про анулювання дозволу (ч. 2 п. 23 Порядку № 615).
30.          Отже, право користування надрами припиняється шляхом прийняття Держгеонадрами наказу про анулювання дозволу у випадку невжиття надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії дозволу в установлений строк.
31.          Відповідно до Порядку №  615 можуть мати місце додаткові підстави для припинення користування надрами, оскільки це передбачено ч. 3 статті 26 Кодексу. Водночас, не може бути змінено правило, за яким у разі незгоди користувачів з припиненням права на користування надрами воно може припинятися лише у судовому порядку.
32.          У постанові від 10.05.2018 у справі № 802/4846/13-а Верховний Суд виснував:

«… об`єднуючою ознакою цих випадків є неналежне використання права, зокрема, використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення строків виконання певних робіт тощо.
Відповідно до частини 3 статті 26 зазначеного Кодексу законодавством України можуть бути передбачені й інші випадки припинення права користування надрами.
Зокрема у Порядку надання дозволів можуть мати місце додаткові підстави для припинення користування надрами, оскільки це передбачено частиною 3 статті 26 Кодексу, але не може бути змінено правило, відповідно до якого у разі незгоди користувачів з припиненням права на користування надрами воно може припинятися лише у судовому порядку.
Отже, у разі незгоди користувачів з анулюванням спеціального дозволу на користування надрами припинення такого права здійснюється у судовому порядку».

33.          Як встановлено судами, наказом Держгеонадр від 11.06.2012 №260 ТОВ «Захистбуд» зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами та надано 21 календарний день на усунення виявлених порушень, при цьому вищезазначені порушення стосувалися неналежного користування надрами.
34.          Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що подання позову свідчить про незгоду надрокористувача з припиненням його права на користування надрами, яка не могла бути висловлена раніше у зв`язку з неповідомленням ТОВ «Захистбуд» про прийняття оскаржуваного рішення, а тому наказ Держгеонадр від 21.02.2014 № 49 прийнятий в порушення вимог ст. 26 Кодексу, є протиправним та підлягає скасуванню. 
35.          Суд відхиляє покликання позивача на висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 26.06.2018 у справі №802/923/14-а та від 10.10.2018 у справі №812/1735/17, адже вони стосувалися анулювання дозволів у зв`язку з ухиленням від виконання приписів щодо надання до Центрального міжрегіонального територіального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України матеріалів для проведення перевірки та подання статистичної звітність за встановленою формою за 2014-2015 роки. Обставини цих справ і справи, що розглядається, суттєво різняться, а тому висновки Верховного Суду не можуть бути застосовними до цієї справи. 

(б) щодо строку звернення до суду

36.          Відповідно до ч.ч. 1 та 2 ст. 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
37.          Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду передбачені ст. 123 КАС України, згідно з частиною 3 якої встановлено, що якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
38.          У постанові від 24.11.2021 у справі № № 9901/267/21 Велика Палата Верховного Суду зазначила:

« 49. Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору в публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. Початок перебігу строку звернення до суду починається з часу, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
50. Поважними причинами визнаються лише ті обставини, які були об`єктивно непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
51. За загальним правилом перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається від дня виникнення права на звернення з позовом, тобто коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
52. Порівняльний аналіз словоформ "дізналася" та "повинна була дізнатися" дає підстави для висновку про презумпцію можливості та обов`язку особи знати про стан своїх прав. Незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду. Колегія суддів зазначає, що, як вказує позивач, жодних документів від Держгеонадр на його адресу не надходило».

39.          Позивач зазначав, що про існування спірного наказу йому стало відомо лише 20.08.2021 з відповіді на адвокатський запит, що і зумовило звернення до суду з позовом. Таким чином, позивач вважає, що він не пропустив строк звернення до суду, передбачений нормою КАС України.
40.          На виконання вимог Верховного Суду щодо дослідження обставин публікації та наявності інформації на офіційному веб-сайті Держгеонадр, висловлених у постанові від 29.08.2022 про повернення справи на новий розгляд, суд апеляційної інстанції витребував у відповідача докази публікації наказу №49 від 21.02.2014 в частині анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 03.02.2010 та докази публікації наказу відповідно до Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами від 30.05.2011 із зазначенням дати публікації та наявність такої інформації на офіційному веб-сайті Держгеонадра із посиланням на адресу публікації.
41.          Відповідач не надав до суду жодного документу, який би підтверджував дату публікації спірного наказу та доказів наявності такої інформації на офіційному веб-сайті Держгеонадра із посилання на адресу публікації.
42.          Відповідачем було надано рекомендоване повідомлення про вручення поштового відправлення, яке вже було предметом розгляду, та з якого неможливо встановити факт та дату публікації спірного наказу на веб-сайті відповідача. Крім того, судом апеляційної інстанції було встановлено неможливість визначення особи, яка отримала поштове відправлення.
43.          Щодо листа Держгеонадра від 28.09.2022 № 1701/02-1/3-22 про те, що наказ розміщено на офіційному веб-сайті Держгеонадра із зазначенням сайту в розділі «Діяльність», зазначене також не підтверджує вищезазначені обставини, оскільки на даному сайті відсутні дані про дату публікації наказу.
44.          Також судом апеляційної інстанції було встановлено, що подані відповідачем листи про інформування позивача та інші органи про анулювання дозволу у 2014 року також не підтверджують факт розміщення на веб-сайті Держгеонадра України наказу протягом строку, визначеного чинним законодавством.
45.          Зважаючи на вищенаведене, Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що відсутні належні докази того, що відповідач належним чином повідомив позивача про анулювання спеціального дозволу на користування надрами за наказом від 21.02.2014, а тому строк необхідно обчислювати з дати офіційного отримання даних про анулювання відповідного наказу, тобто з 20.08.2021.
46.          Доводи скаржника зводяться до переоцінки встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи.
47.          На стадії касаційного розгляду справи суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені судами попередніх інстанцій, та переоцінювати докази у справі з огляду на положення ст. 341 КАС України.
48.          Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
49.          Відповідно до чч. 1-3 ст. 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
50.          Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
51.          Крім того, ст. 2 та ч. 4 ст. 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
52.          Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених ст. 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
53.          Суди першої та апеляційної інстанцій ухвалили рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а тому їх слід залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
54.          З огляду на результат перегляду справи в суді касаційної інстанції судові витрати не підлягають розподілу.

Керуючись ст. 343, 349, 351, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 жовтня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року у справі №640/24097/21 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя                                                                                                              В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб