ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 580/427/23                                                                   Суддя (судді) першої інстанції: Петро ПАЛАМАР
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
  27 квітня 2023 року                                                                                            м. Київ
          
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді                               Оксененка О.М.,
суддів:                                                     Лічевецького І.О.,
                                                          Мельничука В.П.,
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2023 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Черкаської міської ради про скасування рішення, -

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Черкаської міської ради, в якому просив: 
- скасувати як протиправне рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 06.07.2021 №663 «Про впровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду в міському пасажирському транспорті м. Черкаси»;
- скасувати як незаконне рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 14.06.2022 №436 «Про впровадження автоматизованої системи оплати проїзду в міському пасажирському транспорті м. Черкаси».
Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 25 січня 2023 року позов залишено без руху.
У подальшому, ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2023 року позовну заяву повернуто позивачу.
В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить суд скасувати ухвалу та направити справу до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у даній справі.
На обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що оскаржуваною ухвалою було обмежено позивача як користувача транспортних послуг на доступ до правосуддя.
На думку апелянта, оскільки нормативно-правові акти можуть бути оскарженi до адмiнiстративного суду протягом усього строку їх чинності, тому ним строк на звернення до суду з даним позовом пропущено не було.
Крім того, позивач звертає увагу на те, що до запровадження АСООП в автобусах м. Черкаси позивач як iнвалiд не повинен був користуватися валiдаторами в автобусах, натомість достатньо було пред`явити кондуктору посвiдчення iнваліда. 
У той же час, оскаржуваними рiшеннями відповідача було запроваджено додатковi обов`язки для пасажирiв - iнвалідів, до числа яких вiдноситься й позивач, стосовно ведення процедури ідентифікації особи iнваліда у валідаторі для подальшого відшкодування за рахунок мiсцевого бюджету перевiзнику вартості наданих послуг з перевезення iнвалiдiв в автобусах на маршрутах загального корuстування в м. Черкаси.
Вказані обставини свідчать про передчасність винесення судом першої інстанції оскаржуваної ухвали.
У відзиві на апеляційну скаргу відповідачем зазначено про те, що право на звернення до суду є обмеженим, та оскаржувані рішення стосуються виключно перевізників міста Черкаси, що свідчить про відсутність підстав для звернення позивача з даним позовом до суду.
Згідно частини другої ст. 312 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції, зазначені в пунктах 3, 6, 7, 11, 14, 26 частини першої статті 294 цього Кодексу, розглядаються судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).
З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.
Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку.
Як свідчать матеріали справи, ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 27 січня 2023 року позов залишено без руху.
Залишаючи позовну заяву без руху, суд першої інстанції виходив з того, що при зверненні до суду з даним позовом, значно пропущено строк звернення до суду визначеного статтею 122 КАС України, та позивачем не зазначено щодо застосування оскаржуваного нормативно-правового акта до позивача або належність позивача до суб`єктів правовідносин, у яких застосовується або буде застосовано цей акт.
Вказаною ухвалою надано десятиденний строк з моменту отримання копії даної ухвали для усунення недоліків позовної заяви.
09 лютого 2023 року на виконання вимог вказаної ухвали на адресу суду надійшла заява про усунення недоліків, в якій позивачем зазначено про відсутність підстав для пропуску строку звернення до суду та звернуто увагу на те, що впровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду в міському пасажирському транспорті м. Черкаси стосується позивача, оскільки останній користується послугами автоперевізників і напряму стосується його прав.
У подальшому, ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2023 року позовну заяву повернуто позивачу.
Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки позивач не зазначив, яким чином вплинуть спірні рішення на права та обов`язки саме позивача, що виключає його із суб`єктів ініціонування судового розгляду, тому  позовна заява повертається позивачеві, так як позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк.
Колегія суддів не погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке.
Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси (частина перша статті 5 КАС України).
У частині п`ятій ст. 160 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено вимоги, які застосовуються до позовної заяви.
Згідно пункту 10 частини п`ятої статті 160 КАС України у позовній заяві зазначаються: у справах щодо оскарження нормативно-правових актів - відомості про застосування оскаржуваного нормативно-правового акта до позивача або належність позивача до суб`єктів правовідносин, у яких застосовується або буде застосовано цей акт.
При цьому, у силу вимог частини шостої статті 161 КАС України у разі пропуску строку звернення до адміністративного суду позивач зобов`язаний додати до позову заяву про поновлення цього строку та докази поважності причин його пропуску.
Так, згідно частини першої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (частина друга статті 122 КАС України).
Частиною третьої цієї ж статті обумовлено, що для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
У відповідності до частини другої статті 123 КАС України якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що приписами чинного законодавства визначено спеціальний шестимісячний строк звернення до суду, який обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, недотримання якого є підставою для повернення такого позову.
У силу вимог пункту 3 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, зокрема, чи: відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу.
За правилами частини першої та другої статті 169 КАС України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху. 
В ухвалі про залишення позовної заяви без руху зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб і строк їх усунення, який не може перевищувати десяти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху.
Таким чином, залишення скарги без руху - це тимчасовий захід, який застосовується судом з метою усунення недоліків позовної заяви та дотримання порядку її подання.
Як свідчать матеріали справи, залишаючи позовну заяву без руху, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем пропущено строк звернення до суду та не вказано підстав щодо застосування оскаржуваного нормативно-правового акта до позивача або належність позивача до суб`єктів правовідносин, у яких застосовується або буде застосовано цей акт.
Так, за правилами частини третьої статті 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
Відтак, ключовим у можливості оскарження нормативно - правового акту суб`єкта владних повноважень є саме його чинність, станом на момент звернення позивача до суду.
З огляду на вказані норми, оскільки позивачем протягом визначеного статтею 264 КАС України процесуального терміну подано даний позов до суду щодо оскарження чинних на даний час рішень виконавчого комітету Черкаської міської ради, тому висновок суду першої інстанції в ухвалі про залишення позовної заяви без руху щодо пропуску строку звернення до суду є помилковим.
Що стосується застосування таких актів до позивача, то суд першої інстанції зазначив, що оскаржувані рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 06.07.2021 №663 «Про впровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду в міському пасажирському транспорті м. Черкаси» та від 14.06.2022 №436 «Про впровадження автоматизованої системи оплати проїзду в міському пасажирському транспорті м. Черкаси» стосуються виключно перевізників по м. Черкаси.
Крім того, суд попередньої інстанції вказав, що оскільки спірні правовідносини пов`язані із господарською діяльністю перевізників по м. Черкаси, а позивач у свою чергу не зазначив, яким чином вплинуть спірні рішення на права та обов`язки саме позивача, вказане виключає його із суб`єктів ініціювання судового розгляду.
Так, згідно статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
За правилами частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
У відповідності до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
З системного аналізу положень наведених норм вбачається, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в рішенні від 14.12.2011 №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Утвердження правової держави, відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України, полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.
Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004 дав визначенню поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити     Конституції     і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.                                                            
Поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права» має один і той же зміст.
Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.
У силу вимог частини другої статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
За результатом аналізу вказаних приписів вбачається, що процесуальний закон вимагає, щоб у позовній заяві про оскарження правового акта позивач, з-поміж іншого, обґрунтував свою належність до суб`єктів правовідносин, щодо яких застосовується або буде застосовано цей акт. Вказане правило має застосовуватись до оскарження будь-яких правових актів індивідуальної дії.
Звертаючись до суду з позовом щодо законності правового акта суб`єкта владних повноважень індивідуального характеру, позивач також повинен пояснити, які правові наслідки безпосередньо для нього породжує оскаржене рішення суб`єкта владних повноважень.
У той же час, оскаржувані рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 06.07.2021 №663 та від 14.06.2022 №436 не є актами індивідуальної дії, оскільки містять загальнообов`язкові правила поведінки, та не передбачають індивідуалізовані приписи щодо виконання ними конкретним юридичним і фізичним особам, так як регулюють певний вид суспільних відносин щодо впровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду в міському пасажирському транспорті міста Черкаси.
На підтвердження свого права на звернення до суду з даним позовом, ОСОБА_1 у своїй заяві від 06.02.2023 зазначає про те, що оскаржувані рішення стосуються всіх пасажирів громадського транспорту, які користуються послугами перевізників, зокрема і нього.
Колегія суддів зазначає, що на стадії прийняття позовної заяви та відкриття провадження у справі суд позбавлений можливості надати оцінку тим чи іншим доказам, з`ясувати їх достатність для вирішення справи, їх належність та допустимість.
Так, згідно пунктів 5 та 16 частини другої статті 180 КАС України у підготовчому засіданні суд: роз`яснює учасникам справи, які обставини входять до предмета доказування, які докази мають бути подані тим чи іншим учасником справи та встановлює порядок з`ясування обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, та порядок дослідження доказів, якими вони обґрунтовуються, під час розгляду справи по суті, про що зазначається в протоколі судового засідання.
Відтак, суд першої інстанції не був позбавлений можливості під час підготовчого провадження витребувати у позивача відповідні пояснення та докази, які б свідчили про порушення оскаржуваними рішеннями прав чи створення обов`язків для позивача, та вирішити питання про вплив спірних рішень на права та обов`язки саме позивача як інваліда II групи, який користується послугами перевезення в міському пасажирському транспорті міста Черкаси.
Таким чином, саме під час розгляду справи по суті суд повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб`єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод позивача.
Аналізуючи наведені обставини, колегія cуддів не піддає сумніву те, що певні підстави для усунення недоліків позовної заяви існували. 
Проте, приймаючи до уваги формальні вимоги до позовної заяви, передбачені КАС України, та спосіб, у який вони були застосовані у цій справі, колегія суддів вважає, що повернення позову з формальних підстав унеможливило доступ позивача до правосуддя для повного захисту своїх прав та інтересів шляхом судового розгляду справи.
При цьому, відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Отже, висновок суду першої інстанції про повернення позовної заяви згідно ухвали від 14 лютого 2023 року є у даному випадку передчасним.
Втім, суд не вбачає підстав для направлення справи на стадію для вирішення питання про відкриття провадження у справі, оскільки вказані дії не входять до повноважень суду апеляційної інстанції, згідно приписів статті 320 КАС України.
Водночас, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зауважити, що питання стосовно доступу особи до правосуддя неодноразово було предметом судового розгляду Європейського суду з прав людини.
Відповідно до вимог ст.6 Кодексу адміністративного судочинства України - суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.
Так, у справі «Bellet v. France», Європейський Суд з прав людини зазначив, що стаття 6 параграфу 1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданих національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права.
У рішенні по справі «Мірагаль Есколано та інші проти Іспанії» від 13 січня 2000 року та в рішенні по справі «Перес де Рада Каваніллес проти Іспанії» від 28 жовтня 1998 року Європейський Суд з прав людини вказав, що надто суворе тлумачення внутрішніми судами процесуальної норми позбавило заявників права доступу до суду і завадило розгляду їхніх позовних вимог. Це визнане порушенням п. 1     ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Таким чином, вказані обставини справи свідчать про необхідність надати позивачу можливість захистити своє право в суді. Інакший підхід був би виявом надмірного формалізму та міг би розцінюватись як обмеження особи в доступі до суду, яке захищається статтею 6 Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
За правилами частини третьої ст. 312 КАС України у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.
Згідно з ст. 320 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 
1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 
2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 
3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 
4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Отже, враховуючи вищевикладене, апеляційну скаргу слід задовольнити частково, ухвалу суду першої інстанції про повернення позовної заяви - скасувати та направити справу до Черкаського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Керуючись ст. ст. 242, 250, 308, 310, 311, 312, 315, 320, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2023 року - скасувати, а справу № 580/427/23 направити до Черкаського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя                                                            О.М. Оксененко

Судді                                                                          І.О. Лічевецький

                                                                                              В.П. Мельничук