ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 квітня 2023 року 
м. Київ

справа № 520/7113/19
адміністративне провадження № К/9901/2450/20 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Стрелець Т. Г.,
суддів - Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №520/7113/19
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито 
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2019 року (суд у складі головуючого судді Бадюкова Ю.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду (колегія суддів у складі головуючого судді - Мельнікової Л.В., cуддів - Рєзнікової С.С., Калитки О.М.) від 23 грудня 2019 року у справі №520/7113/19
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.    19 липня 2019 року ОСОБА_1 (далі по тексту - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області (далі по тексту - відповідач, ГУ Держгеокадастру у Харківській області), у якому просив: 
- визнати протиправним та скасувати рішення ГУ Держгеокадастру у Харківській області щодо відмови у наданні йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 6,04 умовних кадастрових гектарів для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої за межами населених пунктів на території Краснопавлівської селищної ради Лозівського району Харківської області, яке викладено в листі від 16 квітня 2019 року;
- зобов`язати ГУ Держгеокадастру у Харківській області надати йому дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 6,04 умовних кадастрових гектарів для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої за межами населених пунктів на території Краснопавлівської селищної ради Лозівського району Харківської області.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначає, що рішення відповідача про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки прийнято за відсутності визначених законом підстав.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2.    Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2019 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2019 року, у задоволенні позову відмовлено.
Рішення судів попередніх інстанцій мотивовані тим, що відповідач правомірно відмовив позивачу у наданні йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки, оскільки ГУ Держгеокадастру у Харківській області наділене повноваженнями з передачі у власність або в користування для всіх потреб, земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної (а не колективної) власності в межах області, а земельна ділянка виділена ОСОБА_1 перебуває у колективній власності колективного сільськогосподарського підприємства «Краснопавлівський».
Короткий зміст вимог касаційної скарги
3.    Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій позивач звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог, однак, як вбачається зі змісту касаційної скарги, ОСОБА_1 фактично оскаржує і рішення Харківського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2019 року.
Касатор зазначає, що судом допущено неправильне застосування норм матеріального права, яке полягає у незастосуванні судами статті 122 Земельного кодексу України. До повноважень відповідача належить питання розпорядження земельними ділянками державної власності сільськогосподарського призначення, що розташовані за межами населеного пункту, у тому числі і земельними ділянками резервного фонду сільськогосподарського призначення, що перебувають у державній власності.
4. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20 січня 2020 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
Ухвалою Верховного Суду від 29 січня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2019 року у справі №520/7113/19.
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просив залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
5. Верховний суд ухвалою від 26 квітня 2023 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу та призначив до розгляду в порядку письмового провадження з 27 квітня 2023 року.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Під час розгляду справи в судах попередніх інстанцій встановлено такі обставини.
Відповідно до сертифікату на право на земельну ділянку (пай) ОСОБА_1 належить право на земельну ділянку (пай) у землі, яка перебуває у колективній власності КСП «Краснопавлівський», місцезнаходження: село Миронівка Лозівського району Харківської області, розміром 6,04 в умовних кадастрових гектарах, без визначення меж цієї частки в натурі (на місцевості).
Розпорядженням Лозівської районної державної адміністрації від 04 серпня 2008 року №310 вирішено виділити в натурі (на місцевості) громадянину ОСОБА_1 земельну ділянку в розмірі земельної частки (паю) по КСП «Краснопавлівський» - 6,04 умовних кадастрових гектар за рахунок земель державного резервного фонду на території Краснопавлівської селищної ради.
07 лютого 2019 року позивач подав до відповідача заяву (з додатками до неї) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 6,04 умовних кадастрових гектар, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за рахунок земель державного резервного фонду, розташованої за межами населених пунктів на території Краснопавлівської селищної ради Лозівського району Харківської області.
ГУ Держгеокадастру у Харківській області листом про розгляд заяви від 16 квітня 2019 року №Л-3066/0-2379/0/95-19 відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки посилаючись на те, що розпорядженням Лозівської районної державної адміністрації Харківської області від 04 серпня 2008 року №310 «Про виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок за рахунок земель державного резервного фонду на території Краснопавлівської селищної ради» ОСОБА_1 виділено в натурі (на місцевості) земельну ділянку в розмірі частки (паю) по КСП «Краснопавлівський» - 6,04 умовних кадастрових гектар за рахунок державного резервного фонду на території Краснопавлівської селищної ради.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
7.    Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
8. Враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, колегія суддів КАС ВС дійшла таких висновків.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною першої статті 3 Земельного кодексу України, земельні відносини регулюються Конституцією України, Земельним кодексом України, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Організаційні та правові засади виділення власникам земельних часток (паїв) земельних ділянок у натурі (на місцевості) із земель, що належали колективним сільськогосподарським підприємствам, сільськогосподарським кооперативам, сільськогосподарським акціонерним товариствам на підставі колективної власності, а також порядок обміну цими земельними ділянками, визначає Закон України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)».
Основним документом, що посвідчує право на земельну частку (пай), є сертифікат на право на земельну ділянку (пай), виданий районною (міською) державною адміністрацією (стаття 2 Закону України «Про прядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)»).
Згідно з пунктами 16, 17 Перехідних положень Земельного кодексу України, громадянам - власникам земельних часток (паїв) за їх бажанням виділяються в натурі (на місцевості) земельні ділянки з видачею державних актів на право власності на землю.
Сертифікати на право на земельну частку (пай), отримані громадянами, вважаються правовстановлюючими документами при реалізації ними права вимоги на відведення земельної частки (паю) в натурі (на місцевості) відповідно до законодавства.
Сертифікати на право на земельну частку (пай) є дійсними до виділення власникам земельних часток (паїв) у натурі (на місцевості) земельних ділянок та видачі їм державних актів на право власності на землю.
Частинами першою, другою статті 116 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність чи надання їх у користування.
У відповідності до частини шостої статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
Згідно з частинами першою, другою статті 25 Земельного кодексу України, при приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій земельні ділянки передаються працівникам цих підприємств, установ та організацій, працівникам державних та комунальних закладів освіти, культури, охорони здоров`я, розташованих на території відповідної ради, а також пенсіонерам з їх числа з визначенням кожному з них земельної частки (паю).
Рішення про приватизацію земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій приймають органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень за клопотанням працівників цих підприємств, установ та організацій.
Особи, зазначені у частині першій цієї статті, мають гарантоване право одержати свою земельну частку (пай), виділену в натурі (на місцевості) (частина п`ята статті 25 Земельного кодексу України).
Резервний фонд земель перебуває у державній або комунальній власності і призначається для подальшого перерозподілу та використання за цільовим призначенням (частина одинадцята статті 25 Земельного кодексу України).
9. За такого правового регулювання кожна особа має гарантоване право одержати свою земельну частку (пай), виділену в натурі (на місцевості) і у разі відсутності такої землі - із резервного фонду земель державної або комунальної власності.
Правову позицію аналогічного змісту викладено у постанові Верховного Суду від 02 грудня 2021 року у справі №120/1315/19-а.
Сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб (частина перша статті 122 Земельного кодексу України).
За змістом частини четвертої статті 122 Земельного кодексу України, центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, у власність або у користування для всіх потреб.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку (частина сьома статті 118 Земельного кодексу України).
Поряд з цим, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» від 06 вересня 2012 року №5245-VI, який набрав чинності з 01 січня 2013 року, розмежовано землі державної та комунальної власності в Україні. Пунктом 6 визначено, що у разі якщо відомості про земельні ділянки, зазначені у пунктах 3 і 4 цього розділу, не внесені до Державного реєстру земель, надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, що є підставою для державної реєстрації таких земельних ділянок, а також її затвердження здійснюються:
у межах населених пунктів - сільськими, селищними, міськими радами;
за межами населених пунктів - органами виконавчої влади, які відповідно до закону здійснюють розпорядження такими земельними ділянками.
Отже, починаючи з січня 2013 року належним суб`єктом розгляду, який наділений правом розпоряджатися державними землями сільськогосподарського призначення, у тому числі, вирішувати питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, є Держгеокадастр України.
10. Аналіз норм земельного законодавства дає підстави для висновку, що розмежування компетенції органів місцевого самоврядування та центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальних органів щодо розпорядження земельними ділянками відбувається в залежності від призначення та форми власності такої земельної ділянки.
Аналогічна правова позиція щодо компетенції органів Держгеокадастру у сфері земельних відносин викладена у постановах Верховного Суду від 16 вересня 2021 у справі №808/545/17 та від 02 грудня 2021 року у справі №120/1315/19-а.
11. Як встановлено судами попередніх інстанцій, земельну ділянку в розмірі земельної частки (паю) ОСОБА_1 виділено в натурі (на місцевості) за рахунок земель державного резервного фонду на території Краснопавлівської селищної ради.
Колегія суддів КАС ВС звертає увагу на те, що суди попередніх інстанцій не встановили, який правовий статус та яке цільове призначення має земельна ділянка, на яку претендує позивач, та до повноважень якого органу належить право розпоряджатися вказаною земельною ділянкою (надавати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки), зважаючи на категорію вказаної земельної ділянки.
Зазначаючи про неналежність спірної земельної ділянки до земель державної власності, незважаючи на те, що розпорядженням Лозівської районної державної адміністрації від 04 серпня 2008 року №310 вирішено виділити в натурі (на місцевості) позивачу земельну ділянку за рахунок земель державного резервного фонду на території Краснопавлівської селищної ради, що також встановлено судами, не досліджено питання чи відносилась, станом на час розгляду звернення позивача, бажана земельна ділянка до земель колективної власності територіальної громади.
12. Відповідачем в основу своєї відмови у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, покладено відсутність інформації, яка б свідчила про віднесення позивача до певної категорії громадян, які мають право на земельну частку (пай).
Жодних посилань на невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку у листі відповідача не зазначено.
Відсутність повноважень у ГУ Держгеокадастру у Харківській області на розпорядження земельною ділянкою, щодо якої виник спір, не було підставою для відмови позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.
Разом з тим, суди попередніх інстанцій не дослідили та не надали належної оцінки підставам для відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою та не встановили чи належним чином розглянув відповідач питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із прийняттям відповідного рішення у відповідності до вимог земельного законодавства.
13. Помилковими є висновки судів попередніх інстанцій щодо необхідності застосування до спірних правовідносин частини другої статті 5 Закону України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)», оскільки, виходячи з висновків Конституційного Суду України, наведених у рішенні від 03 жовтня 1997 року по справі за №4-зп (справа про набуття чинності Конституцією України), до даних правовідносин підлягає застосуванню стаття 122 Земельного кодексу України в редакції Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності», який був прийнятий пізніше Закону України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)».
Такий підхід відповідає правовій позиції, викладеній у постанові Верховного Суду від 16 лютого 2023 року у справі №520/562/19.
14. З урахуванням викладеного, Верховний Суд дійшов висновку про те, що судами попередніх інстанцій не встановлено всіх обставин справи, що мають значення для правильного вирішення спору. Встановлення вказаних обставин має вирішальне значення для правильного вирішення спору по суті.
Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Згідно статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Разом з тим, без дослідження і з`ясування наведених вище обставин не можна ухвалити законне та обґрунтоване рішення.
Частиною другою статті 353 КАС України передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
Згідно з частиною четвертою статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про те, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а рішення судів першої та апеляційної інстанції - скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції на новий розгляд.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2019 року по справі №520/7113/19 - скасувати.
Справу №520/7113/19 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії - направити на новий розгляд до Харківського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                     Стрелець Т.Г.
Судді                                                                                                               Стеценко С.Г.
                                                                                                              Тацій Л.В.