П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
————————————————————————
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

30 червня 2023 р.	м. Одеса	Справа № 540/7935/21	

                                                                                                                    Головуючий в І інстанції: Скупінська О.В.
                                                                                  Дата та місце ухвалення рішення: 22.03.2023 р. м. Одеса

                    П`ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

                                                 судді-доповідача – Шеметенко Л.П.
                                                                   судді – Турецької І.О.
                                                                   судді – Шевчук О.А.

розглянувши в порядку письмового провадження в м. Одесі апеляційну скаргу Адміністрації Державної прикордонної служби України на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 березня 2023 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Адміністрації Державної прикордонної служби України, НОМЕР_1 прикордонний загін Державної прикордонної служби України (Військова частина НОМЕР_2 ) про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

У грудні 2021 року до суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Адміністрації Державної прикордонної служби України, в якій позивач просить суд:
- визнати протиправними дії Адміністрації Державної прикордонної служби України у частині відмови у проведенні індексації грошового забезпечення з 01.12.2015 року по 28.02.2018 року;
- зобов`язати Адміністрацію Державної прикордонної служби України нарахувати і виплатити індексацію грошового забезпечення за період з 01.12.2015 року до 28.02.2018 року включно.
Судом залучено до участі у справі в якості співвідповідача - Херсонський прикордонний загін Державної прикордонної служби України, Військова частина НОМЕР_3 ( НОМЕР_1 прикордонний загін Державної прикордонної служби України (Військова частина НОМЕР_2 )).
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 22 березня 2023 року позов задоволено. Визнано протиправними дії Адміністрації Державної прикордонної служби України щодо відмови у проведенні нарахування ОСОБА_1 індексації грошового забезпечення за період з 01.12.2015 по 28.02.2018. Зобов`язано Адміністрацію Державної прикордонної служби України нарахувати та виплатити ОСОБА_1 індексацію грошового забезпечення за період з 01.12.2015 по 28.02.2018 включно із застосуванням місяця, за яким починається обчислення індексу споживчих цін (базового місяця) для розрахунку індексації грошового забезпечення – січень 2008 року, з урахуванням раніше виплачених сум.
Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду першої інстанції, Адміністрація Державної прикордонної служби України подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову, наголошуючи на неповному з`ясуванні судом першої інстанції всіх обставин, що мають значення для вирішення справи, неправильному застосуванні норм матеріального права. 
Від відповідача НОМЕР_1 прикордонного загону Державної прикордонної служби України (Військова частина НОМЕР_2 ) надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому останній зазначає, що підтримує доводи апеляційної скарги в частині відсутності підстав для нарахування індексації з урахуванням базового місяця – січень 2008 року, однак, вважає помилковими доводи апелянта про те, що Адміністрація Державної прикордонної служби України не є належним відповідачем у справі. 
Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, згідно якого суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Вислухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними в ній доказами, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступних висновків. 
Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 у період з 02.08.2013 року по 02.08.2019 року проходив військову службу в Азово-Чорноморському регіональному управлінні Державної прикордонної служби України.
02 серпня 2019 року технік - відділення криптографічного захисту інформації регіонального центру зв`язку та інформаційних систем ОСОБА_1 був звільнений з військової служби та виключений зі списків особового складу і всіх видів забезпечення у ІНФОРМАЦІЯ_1 регіональному управлінні Державної прикордонної служби України (Військовій частині НОМЕР_4 ). 
В листопаді 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Адміністрації Державної прикордонної служби України з заявою щодо надання довідок про розмір грошового забезпечення за період служби в Азово-Чорноморському регіональному управлінні (з 2015 по 2019 роки) та про суми нарахованої i виплаченої індексації грошового забезпечення за цей період.
12.11.2021 року Адміністрація Держприкордонслужби надала відповідь про те, що положеннями статей 104, 110-112 Цивільного кодексу України при ліквідації юридичної особи визначення правонаступника не передбачено. Адміністрація Держприкордонслужби не є правонаступником ліквідованого Азово-Чорноморського регіонального управління, а тому, повноважень щодо виплати заборгованості з індексації грошового забезпечення немає.
Вважаючи такі дії Адміністрації державної прикордонної служби України протиправними, позивач звернувся до суду з даними вимогами.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, з яких виходив останній вирішуючи справу, з огляду на викладене. 
Відповідно до ст. 1 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» від 20.12.1991 року № 2011-XII (у редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин) соціальний захист військовослужбовців - діяльність (функція) держави, спрямована на встановлення системи правових і соціальних гарантій, що забезпечують реалізацію конституційних прав і свобод, задоволення матеріальних і духовних потреб військовослужбовців відповідно до особливого виду їх службової діяльності, статусу в суспільстві, підтримання соціальної стабільності у військовому середовищі. Це право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, у старості, а також в інших випадках, передбачених законом.
Абзацом 2 частини 4 статті 9 вказаного Закону встановлено, що порядок виплати грошового забезпечення визначається Міністром оборони України, керівниками центральних органів виконавчої влади, що мають у своєму підпорядкуванні утворені відповідно до законів України військові формування та правоохоронні органи, керівниками розвідувальних органів України.
Відповідно до ч.ч. 2, 3 ст. 9 цього ж Закону до складу грошового забезпечення входять посадовий оклад, оклад за військовим званням; щомісячні додаткові види грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, винагороди, які мають постійний характер, премія); одноразові додаткові види грошового забезпечення.
Грошове забезпечення визначається залежно від посади, військового звання, тривалості, інтенсивності та умов військової служби, кваліфікації, наукового ступеня і вченого звання військовослужбовця.
Грошове забезпечення підлягає індексації відповідно до закону.
Згідно ч. 1 ст. 2 Закону України «Про індексацію грошових доходів населення» від 03.07.1991 року № 1282-ХІІ (у редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин) індексації підлягають грошові доходи громадян, одержані ними в гривнях на території України і які не мають разового характеру, зокрема, оплата праці (грошове забезпечення).
Індексації підлягають грошові доходи населення у межах прожиткового мінімуму, встановленого для відповідних соціальних і демографічних груп населення.
Індексація грошових доходів населення здійснюється за місцем їх отримання за рахунок відповідних коштів (ст. 9 Закону).
Статтею 18 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» від 05.10.2000 року № 2017-III (у редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що індексацію доходів населення, яка встановлюється для підтримання достатнього життєвого рівня громадян та купівельної спроможності їх грошових доходів в умовах зростання цін, віднесено до державних соціальних гарантій, що, згідно зі ст. 19 цього Закону, є обов`язковими для всіх підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності.
Порядок проведення індексації грошових доходів населення визначається Кабінетом Міністрів України.
Правила обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації та сум індексації грошових доходів населення, що поширюється на підприємства, установи та організації незалежно від форми власності і господарювання, а також на фізичних осіб, що використовують працю найманих працівників визначає Порядок проведення індексації грошових доходів населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 1078 від 17.07.2003 року, з наступними змінами та доповненнями (далі - Порядок № 1078, у редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин).
Згідно п. 6 Порядку № 1078 виплата сум індексації грошових доходів здійснюється за рахунок джерел, з яких провадяться відповідні грошові виплати населенню: 1) підприємства, установи та організації підвищують розміри оплати праці у зв`язку з індексацією за рахунок власних коштів; 2) підприємства, установи та організації, що фінансуються чи дотуються з державного бюджету, підвищують розміри оплати праці (грошового забезпечення) у зв`язку з індексацією за рахунок власних коштів і коштів державного бюджету; 3) об`єднання громадян підвищують розміри оплати праці за рахунок власних коштів; 4) індексація пенсій, страхових виплат, що здійснюються відповідно до законодавства про загальнообов`язкове державне соціальне страхування, щомісячного довічного грошового утримання, що виплачується замість пенсії, інших видів соціальної допомоги провадиться відповідно за рахунок Пенсійного фонду, фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування та коштів державного бюджету; 6) індексація стипендій особам, які навчаються, провадиться за рахунок джерел, з яких вони сплачуються і т.д.
У разі коли грошовий дохід формується з різних джерел і цим Порядком не встановлено черговість його індексації, сума додаткового доходу від індексації виплачується за рахунок кожного джерела пропорційно його частині у загальному доході.
Проведення індексації грошових доходів населення здійснюється у межах фінансових ресурсів бюджетів усіх рівнів, бюджету Пенсійного фонду України та бюджетів інших фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування на відповідний рік.
В контексті наведеного колегія суддів зазначає, що індексація грошового забезпечення є однією з основних державних гарантій щодо оплати праці. За вимогами вказаних нормативно-правових актів проведення індексації у зв`язку зі зростанням споживчих цін (інфляцією) є обов`язковою для всіх юридичних осіб роботодавців, незалежно від форми власності та виду юридичної особи.
Аналіз наведених вище нормативно-правових актів, за відсутності затвердженого особливого порядку індексації грошового забезпечення військовослужбовців, дає підстави для нарахування індексації грошового забезпечення у встановленому Урядом України порядку, а саме Порядку проведення індексації грошових доходів населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2003 року № 1078.
Згідно п. 5 Порядку № 1078, у редакції Постанови № 1013 від 09.12.2015 року, яка набрала чинності з 15.12.2015 року та підлягала застосуванню з 01.12.2015 року, у разі підвищення тарифних ставок (окладів), пенсій або щомісячного довічного грошового утримання, стипендій, виплат, що здійснюються відповідно до законодавства про загальнообов`язкове державне соціальне страхування, значення індексу споживчих цін у місяці, в якому відбувається підвищення, приймається за 1 або 100 відсотків.
Обчислення індексу споживчих цін для проведення подальшої індексації здійснюється з місяця, наступного за місяцем підвищення зазначених грошових доходів населення.
Отже, підставою для встановлення базового місяця індексації є підвищення посадових окладів особи. 
Тобто, початок відліку для обчислення індексу споживчих цін є місяць підвищення посадового окладу. 
З цього місяця значення індексу споживчих цін приймають за 1 або 100 відсотків, а приріст індексу розраховується з наступного місяця. При цьому, нарахування індексації проводиться в місяці, наступному за місяцем, у якому був офіційно опублікований індекс інфляції.
У цьому контексті колегія суддів звертає увагу на те, що постановою Кабінету Міністрів України від 07 листопада 2007 року № 1294 «Про упорядкування структури та умов грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб» затверджено схеми посадових окладів військовослужбовців.
Вказана постанова була чинна з 01 січня 2008 року до 01 березня 2018 року.
Будь-яких доказів, що тарифна ставка (посадовий оклад) за посадою, яку займав позивач, змінювалась (підвищувалась) з січня 2008 року до березня 2018 року до суду не надано. 
З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що в силу норм Порядку № 1078 січень 2008 року є базовим місяцем для обчислення індексації грошового забезпечення позивача за період з 01.12.2015 року по 28.02.2018 року. 
Що стосується посилань відповідача на необхідність з грудня 2015 року застосовувати в якості базового місяця для нарахування індексації вересень 2015 року – місяць зміни грошового забезпечення, колегія суддів зазначає наступне. 
Так, як на підставу для застосування базового місяця вересень 2015 року при нарахуванні позивачу індексації з 01.12.2015 року, відповідач послався на Порядок № 1078, в редакції до внесення змін Постановою № 1013 від 09.12.2015 року.
Водночас, оскільки з 01.12.2015 року підлягав застосуванню п. 5 Порядку № 1078, у редакції Постанови № 1013 від 09.12.2015 року, згідно якого підставою для встановлення базового місяця індексації є підвищення посадових окладів особи, відповідно для обрахунку індексації з 01.12.2015 року у відповідача відсутні підстави для застосування базового місяця – вересень 2015 року, який визначений за норм, що діяли до цієї дати та який не є місяцем підвищення посадового окладу.
На підставі наведеного у сукупності, колегія суддів відхиляє доводи відповідача та погоджується з висновком суду першої інстанції, що вимоги позивача про зобов`язання відповідача нарахувати та виплатити індексацію грошового забезпечення з 01.12.2015 року по 28.02.2018 року з одночасним визначенням січня 2008 року, як базового місяця для проведення індексації, з урахуванням раніше виплачених сум, є обґрунтованими та підлягають задоволенню. 
Згідно ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Висновки суду у даній справі відповідають висновкам Верховного Суду у справах з подібними правовідносинами (зокрема, постанови від 20 квітня 2022 року у справі                         № 420/3593/20, від 19 травня 2022 року у справі № 200/3859/21, від 28 червня 2022 року у справі № 640/8991/21, від 28 вересня 2022 року у справі № 560/3965/21, від 20 жовтня             2022 року у справі № 400/426/21).
Що стосується посилань Адміністрації Державної прикордонної служби України на те, що Адміністрації не є належним відповідачем у справі, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції вірно відхилені наведені доводи відповідача, з огляду на викладене. 
Постановою Кабінету Міністрів України № 43 від 05.02.2020 «Про ліквідацію територіальних органів Адміністрації Державної прикордонної служби» було постановлено ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи Адміністрації Державної прикордонної служби за переліком згідно з додатком (Північне регіональне управління Державної прикордонної служби України, Донецько-Луганське регіональне управління Державної прикордонної служби України (військова частина НОМЕР_5 ), Азово-Чорноморське регіональне управління Державної прикордонної служби України, Центральне регіональне управління Адміністрації Державної прикордонної служби України). 
Адміністрації Державної прикордонної служби забезпечити здійснення функцій і повноважень територіальних органів, що ліквідуються.
Згідно з Наказом № 105 від 11.12.2019 року Голови державної прикордонної служби України, з 01 січня 2020 року Азово-Чорноморське регіональне управління Державної прикордонної служби України було зараховане на фінансове забезпечення до ІНФОРМАЦІЯ_2 .
Тобто, Постановою № 43 чітко визначено передачу Адміністрації Державної прикордонної служби функцій та повноважень територіальних органів, що ліквідуються згідно з такою, зокрема, і Азово-Чорноморського регіонального управління Державної прикордонної служби України.
У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов`язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу. Функції держави, які реалізовувались ліквідованим органом, не можуть бути припинені та підлягають передачі іншим державним органам, однак за виключенням того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.
Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постановах                      від 13.03.2019 року у справі № 524/4478/17 та від 20.02.2019 року у справі №826/16659/15.
Виходячи з викладеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що Адміністрація Державної прикордонної служби України діяла не у спосіб встановлений законом надаючи відповідь на заяву ОСОБА_1 12.11.2021 року з посиланням на те, що при ліквідації юридичної особи за нормами Цивільного кодексу не передбачене правонаступництво, а тому, у Адміністрації відсутні повноваження щодо виплати ОСОБА_1 заборгованості з індексації грошового забезпечення. 
Вказана письмова відповідь Адміністрації Державної прикордонної служби України повністю суперечить положенням статті 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правонаступництво в сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень до іншого або внаслідок припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.
Наведені висновки відповідають правовій позиції, викладеній у постанові Верховного Суду від 12.06.2018 року у справі № 2а-23895/09/1270.
У такому випадку також відбувається вибуття суб`єкта владних повноважень із публічних правовідносин.
Особливістю адміністративного (публічного) правонаступництва є те, що подія переходу прав та обов`язків, що відбувається із суб`єктами владних повноважень, сама по собі має бути публічною та врегульованою нормами адміністративного права.
Разом із тим, необхідно виділити дві форми адміністративного (публічного) правонаступництва: 1) фактичне (або компетенційне адміністративне правонаступництво), тобто таке, де вирішуються питання передачі фактичних повноважень від одного до іншого органу, посадової особи (або повноважень за компетенцією) та 2) процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво.
Фактичним (компетенційним) адміністративним (публічним) правонаступництвом - є врегульовані нормами адміністративного права умови та порядок передання адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого, який набуває певні владні повноваження внаслідок: ліквідації органу або ж посади суб`єкта владних повноважень, припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення компетенції органу публічної адміністрації чи припинення повноважень посадової особи.
Процесуальним адміністративним (публічним) правонаступництвом - є унормована можливість заміни адміністративним судом (на будь-якій стадії процесу судового розгляду справи в суді 1-ї, апеляційної та касаційної інстанції (окрім випадків перегляду справи за винятковими чи нововиявленими обставинами) сторони чи третьої особи іншим суб`єктом, коли права та обов`язки суб`єкта владних повноважень перейшли від сторони (в адміністративній справі) до іншого суб`єкта владних повноважень, а також можливість суб`єкта публічної адміністрації (правонаступника) вступити у судовий процес як сторона чи третя особа.
При визначенні процесуального адміністративного (публічного) правонаступництва суд повинен виходити з того, хто є правонаступником у спірних правовідносинах, і враховувати таке: якщо під час розгляду адміністративної справи буде встановлено те, що орган державної влади та/або орган місцевого самоврядування, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються, припинили свою діяльність, то суду слід залучити до участі у справі їх правонаступників.
У разі ж відсутності правонаступників суду необхідно залучити до участі у справі орган, до компетенції якого належить ухвалення рішення про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача. У разі зменшення обсягу компетенції суб`єкта владних повноважень, не пов`язаного з припиненням його діяльності, до участі у справі як другий відповідач залучається інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого передані (або належать) функції чи повноваження щодо вирішення питання про відновлення порушених прав, свобод чи інтересів позивача.
Тобто, коли відбувається публічне правонаступництво, вирішальним є встановлення факту переходу повністю чи частково функцій (адміністративної компетенції) від одного суб`єкта владних повноважень до іншого, а не факту державної реєстрації припинення вибувшого із публічних правовідносин суб`єкта владних повноважень як юридичної особи.
З огляду на вищевикладене, підставою для переходу адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень до іншого (набуття адміністративної компетенції) є події, що відбулися із суб`єктом владних повноважень.
У даному випадку, регіональне управління, як то Азово-Чорноморське регіональне управління Державної прикордонної служби України, є вищим органом управління по відношенню до прикордонного загону, який, у свою чергу, є оперативно службовою ланкою Державної прикордонної служби України, а територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони державного кордону, є саме Адміністрація Державної прикордонної служби України.
Таким чином, доводи апеляційної скарги спростовуються наведеними висновками суду апеляційної інстанції та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.
Враховуючи викладені обставини та з огляду на наведені положення законодавства, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а судове рішення без змін.
Керуючись ст.ст. 241, 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, –

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Адміністрації Державної прикордонної служби України – залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 березня 2023 року – залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку у випадках, визначених ст. 328 КАС України, протягом тридцяти днів з дня складення постанови в повному обсязі безпосередньо до Верховного Суду.

Судове рішення складено у повному обсязі 30.06.2023 р.

        Суддя-доповідач:                                                                      Л.П. Шеметенко

         Суддя:                                                                                        І.О. Турецька  

         Суддя:                                                                                        О.А. Шевчук