ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 580/1941/22                                                  Суддя (судді) першої інстанції: Сергій КУЛЬЧИЦЬКИЙ

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 червня 2023 року                                                                                            м. Київ
          
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого:           Бєлової Л.В.
суддів:                    Безименної Н.В., Кучми А.Ю., 

за участю секретаря судового засідання: Матвєєвої С.А.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Києві апеляційну скаргу Черкаської міської ради та Приватного підприємства «Надія» на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2022 року (повний текст виготовлено 22 грудня 2022 року) у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України та Управління охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до Черкаської міської ради, третя особа: Приватне підприємство «Надія» про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, 

В С Т А Н О В И В:

У квітні 2022 року позивач, Заступник керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України та Управління охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом, у якому просив:
- визнати протиправним та нечинним рішення Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318 «Про затвердження містобудівної документації «Внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)», у частині віднесення земельної ділянки площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024, за адресою вул. Гагаріна, 60, м. Черкаси до території багатоквартирної забудови.
- зобов`язати відповідача внести зміни до Генерального плану м. Черкаси в частині віднесення земельної ділянки площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024, за адресою вул. Гагаріна, 60, м. Черкаси до території рекреаційного призначення. 
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2022 року адміністративний позов задоволено повністю:
Визнано протиправним та нечинним рішення Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318 «Про затвердження містобудівної документації "Внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)", у частині віднесення земельної ділянки площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024, за адресою вул. Гагаріна, 60, м. Черкаси до території багатоквартирної забудови.
Зобов`язано Черкаську міську раду внести зміни до Генерального плану м. Черкаси в частині віднесення земельної ділянки площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024, за адресою вул. Гагаріна, 60, м. Черкаси до території рекреаційного призначення.
Не погоджуючись з таким рішенням суду, Черкаською міською радою подано апеляційну скаргу, у якій просить рішення суду першої інстанції скасувати. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції неправильно застосовано норми матеріального права, порушено норми процесуального права, неповно досліджено докази та встановлено обставини.  
Зокрема, апелянт в обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що обов`язок щодо дотримання процедур стратегічної екологічної оцінки має застосовуватись після 12 жовтня 2018 року. 
Відповідач вказує, що, посилаючись на експертний звіт та погоджуючись з доводами відповідача в частині збільшення території рекреаційного призначення суд не взяв до уваги загальний позитивний висновок державної експертизи щодо відповідності містобудівної документації законодавству та відсутності зауважень в частині історико-архітектурного опорного плану. Також апелянт заперечує посилання суду першої інстанції на обставини, встановлені в межах справи № 580/7276/21, оскільки відповідач не був її учасником. 
Також апелянт вважає, що даний спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Оскільки він не є компетенційним, а також вказує, що Державна інспекція архітектури та містобудування України та Управління охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації не мають повноважень щодо контролю, нагляду тощо щодо містобудівної документації. 
Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2023 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Черкаської міської на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2022 у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України та Управління охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до Черкаської міської ради, третя особа: Приватне підприємство «Надія» про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії та призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 15 березня 2023 року. 
16 лютого 2023 року до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшла заява Приватного підприємства «Надія» про приєднання до апеляційної скарги Черкаської міської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2022 року по справі № 580/1941/22.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2023 року задоволено заяву Приватного підприємства «Надія» про приєднання до апеляційної скарги Черкаської міської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2022 року по справі № 580/1941/22.
09 березня 2023 року до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив Заступника керівника Черкаської окружної прокуратури, в якому просить апеляційну скаргу відповідача залишити без задоволення, рішення суду першої інстанції залишити без змін. У відзиві зазначено про те, що без завтердження історико-архітектурного опорного плану віднесення земельної ділянки площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024, за адресою вул. Гагаріна, 60, м. Черкаси до території багатоквартирної забудови є протиправним. Крім того, відповідачем не надано докази погодження з Мнікультури або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини та Мінрегіоном містобудівної документації «Внесення змін до Генерального плану міста Черкась (Актуалізація)». 
13 березня 2023 року через систему Електронний суд до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив Черкаської обласної прокуратури, в якому представник просить залишити рішення суду першої інстанції без змін, вказуючи про те, що з 01.01.2019 за умови відсутності історико-архітектурного опорного плану будь-яке нове будівництво, реконструкція та капітальний ремонт в історичних населених місцях, у тому числі в тих, де визначені історичні ареали, є неможливим, а також те, що оскаржуване рішення відповідача прийнято з порушенням за відсутності стратегічної екологічної оцінки містобудівної документації. 
Щодо підстав представництва інтересів держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України та Управління охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, представник Черкаської обласної прокуратури вказує, що діяльність органу місцевого самоврядування щодо затвердження містобудівної документації є об`єктом контролю у сфері містобудівної діяльності, який в силу законодавства уповноважені здіснювати органи архбудконтролю. 
15 березня 2023 року безпосередньо перед судовим засіданням на електронну пошту Шостого апеляційного адміністративного суду надійшло клопотання Приватного підприємства «Надія» про зупинення провадження у справі, яке в подальшому також надійшло поштою 20 березня 2023 року.
Враховуючи необхідність ознайомитись з вказаним вище клопотанням, наступне судове засідання було призначено на 05 квітня 2023 року. 
05 квітня 2023 року до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшло клопотання Приватного підприємства «Надія» про перенесення розгляду справи у зв`язку з хворобою представника. З огляду на надання заявником доказів, а саме результату лабораторного дослідження, клопотання було задоволено, судове засідання було перенесено на 10 травня 2023 року. 
У відкритому судовому засіданні суду апеляційної інстанції 10 травня 2023 року судом поставлено на обговорення клопотання Приватного підприємства «Надія» про зупинення провадження у справі. 
Представники третьої особи та відповідача вищевказане клопотання підтримали, представник позивача заперечувала проти зупинення провадження у справі, учасники справи виклали свої правові позиції, у розгляді справи було оголошено перерву, наступне засідання призначено на 31 травня 2023 року. 
У судовому засіданні 31 травня 2023 року учасники справи надали пояснення та виклали думку щодо можливості зупинення провадження у цій справі до набрання законної сили рішенням Верховного Суду у справі № 580/7276/21.
Також 31 травня 2023 року під час судового засідання суду були передані додаткові пояснення Приватного підприємства «Надія», якій надійшли на електронну пошту.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2023 року у задоволенні клопотання Приватного підприємства «Надія» про зупинення апеляційного провадження за апеляційною скаргою Черкаської міської ради та Приватного підприємства «Надія» на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2022 року у справі № 580/1941/22 відмовлено. 
У відкритому судовому засіданні 31 травня 2023 року учасники справи виклали правові позиції, надали свої пояснення по справі, наступне судове засідання було призначено на 15 червня 2023 року. 
У відкритому судовому засіданні суду апеляційної інстанції 15 червня 2023 року представник відповідача та третьої особи підтримали доводи апеляційної скарги та просили останню задовольнити. 
Представник прокуратури просила залишити оскаржуване рішення суду першої інстанції без змін.
Заслухавши в судовому засіданні суддю доповідача, пояснення учасників процесу, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзивів, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, земельна ділянка площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024, за адресою вул. Гагаріна, 60, м. Черкаси знаходиться в межах пам`ятки археології місцевого значення - Городище "Замкова гора", взятої на державний облік рішенням виконавчого комітету Черкаської обласної ради народних депутатів від 26.06.1990 №116, охоронний №2217 та у межах заповідної території "Черкаські берегові схили", оголошеної рішенням виконавчого комітету Черкаської обласної ради народних депутатів від 29.03.1991 №64.
Постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878 до Списку по Черкаській області включені наступні історично населені місця: міста Черкаси, Городище, Звенигородка, Золотоноша, Кам`янка, Канів, Корсунь-Шевченківський, Сміла, Тальне, Умань, Чигирин та смт. Лисянка і Стеблів.
Рішенням Черкаської міської ради від 04.10.2007 №4-59 "Про надання приватному підприємству "Агропром-1992" земельної ділянки в оренду по вул. Гагаріна, 60" затверджено проект відведення земельної ділянки, площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024 та надано її в оренду строком на 49 років під розміщення та подальшу експлуатацію готельно-туристично-рекреаційного центру за рахунок земель Черкаської міської ради за умови відшкодування збитків, які можуть бути заподіяні під час будівництва. Відповідно до вказаного рішення за основним цільовим призначенням земельну ділянку віднесено до земель рекреаційною призначення.
На підставі рішення міської ради від 04.10.2007 №4-59 між ПМ "Агропром-1992" та Черкаською міською радою 13.11.2007 укладено договір оренди землі, який зареєстровано в Черкаській регіональній філії ДП "Центр ДЗК при Держкомземі України" від 18.12.2007 №040777500379.
Відповідно до Генерального плану міста, затвердженого рішенням сесії Черкаської міської ради від 29.12.2011 №3-505 на земельній ділянці площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024 передбачено розміщення частини зелених насаджень загального користування (61%) та готелю (39%).
Відповідно до плану зонування території міста Черкаси, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 04.12.2014 №2-513, вищезазначена земельна ділянка по вул. Гагаріна, 60 належить до частини перспективної рекреаційної зони озеленених територій загального користування Р-Зп (61%) та перспективної ділової зони Г-1п (39%).
Проект відведення земельної ділянки по вул. Гагаріна, 60 отримав позитивні висновки Черкаською міського управління земельних ресурсів від 16.12.2004 №5278-25, управління містобудування та архітектури від 09.12.2004 №2255, відділу екології та раціонального природокористування виконавчого комітету Черкаської міської ради від 08.12.2004 №420, Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Черкаській області від 12.04.2007   №134, Черкаської міської СЕС від 04.12.2004 №528, археологічної інспекції Черкаської обласної державної адміністрації.
Проект відведення земельної ділянки погоджено висновком Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 14.12.2006 №1721. Згідно вказаного висновку обов`язковими умовами його погодження є: 1) проведення рятівних археологічних досліджень в межах всієї земельної ділянки; 2) у разі виявлення археологічних об`єктів, які підлягають музеєфікації, проведення її за рахунок замовника будівельних робіт та включення їх до комплексу, який проектується збудувати; 3) будівництво археологічного музею в складі зазначеного комплексу.
Проект відведення земельної ділянки отримав позитивний висновок державної експертизи землевпорядної документації № 2239 від 02.07.2007.
Згідно пункту 1, 2 рішення Черкаської міської ради від 28.07.2016 №2-871 "Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 04.10.2007 №4-59 "Про надання ПГІ "Агропром-1992" земельної ділянки в оренду по вул. Гагаріна, 60" (в частині надання згоди на передачу земельної ділянки в суборенду)" на земельну ділянку площею 0,5431 га зареєстровано право комунальної власності за територіальною громадою міста Черкаси та надано згоду на передачу земельної ділянки площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024 в суборенду.
Відповідно до даних з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно 02.07.2018 між ПП "Агропром-1992" та ПП "Надія" укладено договір суборенди на земельну ділянку площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024, який зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 23.07.2018 за № 27146354, строк дії договору суборенди до 31.12.2056.
Рішенням Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318 затверджено містобудівну документацію "Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)", розроблену ТОВ "Інститут Харківгіроект".
Згідно з містобудівною документацією "Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)", затвердженою рішенням Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318 земельну ділянку площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024 з цільовим призначенням - землі рекреації віднесено до території багатоквартирної забудови та змінено площу до 0,6200 га (арк. 102-103 т. 2).
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 08.12.2021 у справі №580/7276/21, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2022 визнано протиправною бездіяльність виконавчого комітету Черкаської міської ради у не здійсненні замовлення з розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси та зобов`язано виконавчий комітет Черкаської міської ради вжити заходи щодо замовлення розроблення у складі генерального плану історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси та затвердження науково-проектної документації щодо визначення меж і режимів використання історичних ареалів населених місць міста Черкаси.
Вважаючи рішення відповідача в частині віднесення земельної ділянки до території багатоквартирної забудови протиправним, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Суд першої інстанції адміністративний позов задовольнив та зазначив, що без затвердження історико-архітектурного опорного плану віднесення земельної ділянки площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024, за адресою вул. Гагаріна, 60, м. Черкаси до території багатоквартирної забудови є протиправним. Разом з тим, в матеріалах справи відсутні докази погодження з Мінкультури або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини та Мінрегіоном містобудівної документації «Внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)».
Щодо екологічної стратегічної оцінки, суд зазначив, що рішення Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318 про затвердження містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)» прийнято після 12.10.2018, а тому вимагало дотримання вимог Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку»
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
Відповідно до частини першої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Враховуючи, що апелянти як в апеляційній скарзі, так і в поясненнях, наданих в суді апеляційної інстанції наполягали на відсутності підстав для звернення Заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України та Управління охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, колегія суддів вважає необхідним першочергово перевірити вказані доводи, оскільки у разі визнання їх обгрунтованими, останнж буде мати наслідком залишення позовної заяви без розгляду. 
Частиною четвертою  статті 5 КАС України  передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених  Конституцією  та законами України.
Відповідно до  статті 131-1 Конституції України  прокуратура здійснює: 1)     підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з частинами третьою, четвертою  статті 53 КАС України  у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених  статтею 169 цього Кодексу.
Відповідно до частини третьої  статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VІІ  (далі - Закон № 1697-VІІ) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного  законом  порядку такого звернення.
Основний Закон  та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за  законом  має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що  закон  не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого  законом  порядку.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень  статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України  (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постанові Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18.
Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16 щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила таке.
Частиною третьою  статті 23 Закону № 1697-VІІ  передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Згідно ж із частиною четвертою  статті 23 цього Закону  наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
Велика Палата Верховного Суду у своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої  статті 23 Закону № 1697-VІІ  прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам  закону  не здійснює захисту або робить це неналежно.
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким  законом  надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Так, прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому  статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого  статтею 23 Закону № 1697-VІІ, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Аналогічна позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.
Як вбачається з матеріалів справи, у поданому позові прокурор просить визнати протиправним та нечинним рішення Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318 «Про затвердження містобудівної документації "Внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)", у частині віднесення земельної ділянки площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024, за адресою вул. Гагаріна, 60, м. Черкаси до території багатоквартирної забудови.
Як було встановлено судом першої інстанції, 15.02.2022 Черкаська окружна прокуратура в порядку ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" на адресу Державної інспекції архітектури та містобудування України, Управління культури та охорони Культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації       надіслала запити щодо вивчення питання про відповідність вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності та охорони культурної спадщини рішення Черкаської міської ради від 13.05.2021 № 5-318 "Про Затвердження містобудівної документації «Внесення змін до Генерального флану міста Черкаси (Актуалізація)" у частині земельної ділянки площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024, за адресою вул. Гагаріна, 60, м. Черкаси.
Згідно відповіді Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 18.02.2022 №02/01-03.01-09/223/02/01-03.01-09/3977 вказане рішення прийняте без затвердженого історико-архітектурного опорного плану, що є прямим порушенням вимог 1 постанови Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 № 92, питання щодо вжиття заходів представницького характеру не вирішувалося.
Відповідь на запит позивача станом на 30.03.2022 від Державної інспекції архітектури та містобудування України до окружної прокуратури не надходила.
Тобто, Черкаською окружною прокуратурою не отримано від ДІАМ відомостей про призначення перевірок, здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, звернення до суду з позовом.
Відповідно до частини першої, другої  статті 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 №3038-VI  (далі - Закон №3038-VI) державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності. Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Разом з тим, відповідно до пункту 1  постанови Кабінету Міністрів України «Про оптимізацію органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду» від 13.03.2020 № 219  утворено Державну інспекцію містобудування України (ДІМ України) як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Зазначеною постановою Кабінету Міністрів України також затверджено Положення про Державну інспекцію містобудування України, згідно із частинами 1-4 якого ДІМ України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій (далі - Міністр) і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (крім надання (отримання, реєстрації), відмов у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів).
Основним завданням ДІМ є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а саме: здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил своїми територіальними органами, уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі об`єкти нагляду), під час провадження ними містобудівної діяльності, а також за діяльністю органів, що здійснюють сервісну функцію та функцію технічного регулювання у сфері містобудування.
ДІМ відповідно до покладених на неї завдань: проводить перевірки щодо законності рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду та видає обов`язкові до виконання приписи, зокрема, щодо усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності об`єктами нагляду.
Постановою Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 №422  утворено як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Державної інспекції містобудування.
Відповідно до відомостей Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань 08.05.2020 до державного реєстру внесено запис про державну реєстрацію юридичної особи - ДІМ України №10701020000087445 та присвоєно ідентифікаційний код юридичної особи 43615901.
В подальшому,  постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 №1340  було внесено зміни до  постанови Кабінету Міністрів України «Про оптимізацію органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду» від 13.03.2020 №219, утворено Державну інспекцію архітектури та містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, завтерджено  Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України
20.05.2021 в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань на підставі  постанови Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 №1340  зроблено запис №1000701020000092252 про утворення ДІАМ України.
Таким чином, органом, до компетенції якого належало здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування у сфері містобудування є ДІАМ України, яку утворено 20.05.2021.
Також апеляційний суд звертає увагу на висновок Верховного Суду від 13 жовтня 2020 року у справі № 810/2509/17, де предметом оскарження було рішення Козинської селищної ради Обухівського району Київської області, тобто, рішення органу місцевого самоврядування, де касаційний суд наголосив, що діяльність органу місцевого самоврядування щодо затвердження детального плану території є об`єктом контролю у сфері містобудівної діяльності і такий контроль уповноважені здійснювати органи архбудконтролю. 
Відтак, з системного аналізу підстав, наведених прокурором на підтвердження представництва ним інтересів держави, колегія суддів вважає, що прокурор довів бездіяльність, неналежним чином здійснення функцій органом, до компетенції якого віднесені повноваження контролю за дотриманням відповідачем вимог законодавства у сфері містобудування, оскільки звернення прокурора на адресу ДІАМ було проігноровано, а Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації вказало про невжиття ним будь-яких заходів для звернення до суду з позовом. 
По суті спірних правовідносин щодо оскарження рішення Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318 «Про затвердження містобудівної документації «Внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)», у частині віднесення земельної ділянки площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024, за адресою вул. Гагаріна, 60, м. Черкаси до території багатоквартирної забудови, колегія суддів зазначає наступне. 
Пунктами 4 та 5 частини першої статті 2 Закону №3038-VI визначено, що планування і забудова територій - це діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає, зокрема, взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів.
Частиною першою статті 17 Закону №3038-VI передбачено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
Містобудівна документація - це затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої статті 1 Закону № №3038-VI).
Частиною третьою статті 17 Закону №3038-VI встановлено, що для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, до яких віднесено, зокрема, м. Черкаси, в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини.
Згідно із частиною четвертою статті 17 Закону №3038-VI склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п`ять років.
Такі зміни вносяться органом місцевого самоврядування, який затверджував генеральний план населеного пункту. Питання про дострокове внесення змін до генерального плану населеного пункту може порушуватися за результатами містобудівного моніторингу перед відповідною сільською, селищною, міською радою відповідною місцевою державною адміністрацією.
На виконання частини четвертої статті 17 Закону №3038-VI наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 02.06.2011 №64 затверджено Порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту (далі - Порядок № 64), згідно із яким історико-архітектурний опорний план - це науково-проектна документація, яка розробляється у складі генеральних планів історичних населених місць.
Пунктом 1.4 Порядку №64 визначено, що історико-архітектурний опорний план погоджується та затверджується у складі містобудівної документації згідно із Законом №3038-VI.
Історико-архітектурний опорний план підлягає коригуванню у разі отримання нових даних за результатами містобудівних, історико-архітектурних та археологічних досліджень.
Внесення змін до історико-архітектурного опорного плану відбувається відповідно до Закону №3038-VI ( пункт 1.5 Порядку №64 ).
Історико-архітектурний опорний план розробляється на замовлення виконавчих органів місцевого самоврядування суб`єктами господарювання, спеціалізованими у сфері вивчення, охорони і використання культурної спадщини, які мають у своєму складі архітектора, що має     кваліфікаційний сертифікат (пункт 2.1 Порядок № 64).
Згідно із пунктом 1.7 Порядку №64 склад, зміст історико-архітектурного опорного плану визначаються державними будівельними нормами (ДБН).
Історико-архітектурний опорний план розробляється під керівництвом головного архітектора проекту, який має кваліфікаційний сертифікат, на паперових та електронних носіях із застосуванням геоінформаційних технологій у єдиній системі класифікації та кодування містобудівної діяльності з урахуванням наявних офіційних документів і даних, одержаних під час натурних обстежень і спеціальних досліджень, відповідно до ДБН Б.2.2.-3:2012 "Склад та зміст історико-архітектурного опорного плану населеного пункту" (пункт 2.2 Порядку № 64)
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України від 08.06.2020 №1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон №1805-III).
Частиною другою статті 24 Закону №1805-III передбачено, що режими використання пам`яток встановлює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини щодо пам`яток національного значення; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації щодо пам`яток місцевого значення.
Положеннями пункту 12 частини другої статті 5 Закону №1805-III до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, належить визначення меж територій пам`яток національного значення та затвердження їх зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць.
Згідно з частиною першою статті 32 Закону №1805-III з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам`яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.
Межі та режими використання зон охорони пам`яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини.
Порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.
Зони охорони пам`яток - це науково-проектна документація регулятивно-охоронного характеру, яка розробляється на основі історико-архітектурного опорного плану та історико-архітектурної інвентаризації забудови, з урахуванням інших матеріалів досліджень культурної спадщини населеного місця (стаття 1 Закону № 1805-III).
Згідно із частиною третьою статті 32 Закону №1805-III з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.
Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.
Так, постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 до Списку по Черкаській області включені наступні історично населені місця: міста Черкаси, Городище, Звенигородка, Золотоноша, Кам`янка, Канів, Корсунь-Шевченківський, Сміла, Тальне, Умань, Чигирин та смт. Лисянка і Стеблів.
Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.
Відповідно до статті 32 Закону №1805-III постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318 «Про затвердження Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць» затверджено Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України (далі - Порядок №318), пунктом 4 якого визначено, що відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини.
Згідно пункту 11 Порядку №318 частина територій історичних реалів, а само території пам`яток та їх охоронних зон, території заповідників, охоронювані археологічні території, належать до території історико-культурного призначення.
Пунктом 16 Порядку №318 передбачено, що для кожного історичного реалу визначаються режим використання та конкретні обмеження господарської діяльності на його території, які встановлюються правилами охорони та використання історичних ареалів населених місць. Правила охорони та використання історичних ареалів населених місць повинні враховуватися під час розроблення місцевих містобудівних програм, містобудівної документації.
Розроблення містобудівної документації є першочерговим для міст, що включені до Списку історичних населених місць України, затвердженого кабінетом Міністрів України.
Для зазначених міст місцеві містобудівні програми, містобудівна документація затверджуються відповідними радами за погодженням з Мінкультури або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини та Мінрегіоном.
Постановою Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 №92 внесені зміни до пунктів 8, 9 Порядку №318 та визначено, що проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об??ємно-просторових характеристик) у межах історичних ареалів населених місць розробляється з врахуванням вимог затвердженого в установленому законом порядку історико-архітектурного опорного плану.
У разі не затвердження історико-архітектурного опорного плану населеного місця, що внесене до Списку історичних населених місць України, проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об?ємно-просторових характеристик) у межах історичного ареалу розробляється з урахуванням вимог історико-містобудівного обгрунтування, порядок розроблення якого визначається наказом Мінкультури та Мінрегіону. При цьому, встановлено, що вимоги, зазначені в поточному абзаці, застосовуються до 01 січня 2019 року.
З урахуванням внесених законодавчих змін, апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що з 01.01.2019 за умови відсутності історико-архітектурного опорного плану будь-яке нове будівництво, реконструкція та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об?ємно-просторових характеристик) в історичних населених місцях, у тому числі в тих, де визначені історичні ареали, є неможливим.
Також, з матеріалів справи вбачається, що листом Міністерства культури України від 26 квітня 2018 року №638 надані роз`яснення обласним державним адміністраціям щодо неможливості здійснення нового будівництва в населених пунктах, віднесених до Списку історичних населених місць України.
Міністерством культури та інформаційної політики України на адреси обласних державних адміністрацій направлено рекомендаційний лист від 11 серпня 2020 року №9996/6.11.6 щодо необхідності додержання вимог ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», інших законодавчих вимог в частині розробки та затвердження в установленому порядку історико-архітектурного опорного плану.
Колегія суддів звертає увагу, що як підтверджується матеріалами справи, у листі Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації № 02/01-03-13/1705/02/01-03-13/29841 від 21.12.2021, наданого на запит Черкаської окружної прокуратури № 145-4602 від 14.12.2021, зазначено, що історико-архітектурний опорний план м. Черкаси не затверджений. 
Таким чином в матеріалах справи відсутні, а апелянтами не надано жодних доказів наявності історико-архітектурного опорного плану м. Черкаси, затвердженого у встановленому законодавством порядку.
Принагідно колегія суддів зазначає, що рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 08.12.2021 у справі №580/7276/21, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2022 встановлено бездіяльність виконавчого комітету Черкаської міської ради щодо невжиття заходів, спрямованих на розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану м. Черкаси. 
При цьому, згідно з приписами статті 255 КАС України рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Отже, колегія суддів звертає увагу, що рішення в справі № 580/7276/21 вже набрало законної сили з моменту прийняття постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2022, тому, вказане рішення станом на дату розгляду цієї справи в суді апеляційної інстанції набрало законної сили у встановленому порядку. 
Відтак, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що при прийнятті оскаржуваного рішення наявний «Історико-архітектурний опорний план та зони оборони пам`яток м. Черкаси в межах міста 19 - початку 20 ст. (між бульв. Т. Шевченка- вул. Іль`їна)» (Центр пам`яткознавства) не підлягав застосуванню до його затвердження Мінкультури або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини та Мінрегіоном.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 30 листопада 2022 року у справі №240/9838/20.
Відтак, без затвердження історико-архітектурного опорного плану віднесення земельної ділянки площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024, за адресою вул. Гагаріна, 60, м. Черкаси до території багатоквартирної забудови є протиправним, а докази погодження з Мінкультури або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини та Мінрегіоном містобудівної документації «Внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)» в матеріалах справи відсутні.
Також, щодо екологічної стратегічної оцінки, то відповідно до частини четвертої статті 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівна документація підлягає стратегічній екологічній оцінці в порядку, встановленому Законом України «Про стратегічну екологічну оцінку». Розділ «Охорона навколишнього природного середовища», що розробляється у складі проекту містобудівної документації, одночасно є звітом про стратегічну екологічну оцінку, який має відповідати вимогам Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку».
Отже, здійснення стратегічної екологічної оцінки містобудівної документації є обов`язковим. При цьому, екологічній оцінці підлягає вже розроблений проект містобудівної документації і це має значення саме на стадії затвердження відповідного проекту.
При цьому, як зазначив Верховний Суд у постанові від 15.07.2021 у справі №K/9901/14758/20, у разі подання містобудівної документації на затвердження до 12.10.2018, вимоги Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку» не застосовувались, а подання таких проектів після 12.10.2018 вимагало дотримання вимог вказаного Закону.
Так, судом першої інстанції було вірно встановлено, що стратегічна екологічна оцінка містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)» не здійснена, однак, оскільки рішення Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318 про затвердження містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)» прийнято після 12.10.2018, тому прийняття останнього вимагало дотримання вимог Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку».     
Таким чином, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права, а відтак не є підставою для скасування рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2022 року. 
Крім того, судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Враховуючи вищевикладене, з`ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог Заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України та Управління охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до Черкаської міської ради, третя особа: Приватне підприємство «Надія» про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії. 
Згідно з положеннями  статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до вимог  статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Суд апеляційної інстанції зазначає, що рішення суду першої інстанції постановлене з додержанням норм матеріального і процесуального права, обставини справи встановлено повно та досліджено всебічно.
Заслухавши у судовому засіданні доповідь головуючого судді, пояснення учасників процесу, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзивів, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.
Керуючись ст. 243, 315, 316, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд

П О С Т АН О В И В:

Апеляційну скаргу Черкаської міської ради та Приватного підприємства «Надія» на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2022 року - залишити без задоволення. 
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2022 року - залишити без змін. 

Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена протягом 30 днів, з урахуванням положень ст. 329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Повний текст виготовлено 19 червня 2023 року.

Головуючий суддя                                                                      Л.В. Бєлова

Судді                                                                                            Н.В. Безименна, 

                                                                                                   А.Ю. Кучма