ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 травня 2023 року 
м. Київ

справа № 200/4333/20-а
адміністративне провадження № К/9901/45426/21 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О.А.,
суддів: Калашнікової О.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Державної Азовської морської екологічної інспекції, третя особа: Державна екологічна інспекція України про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Державної екологічної інспекції України на ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 01 липня 2021 року, постановлену у складі судді Бабаш Г.П.,  та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року, ухвалену у складі колегії суддів: Гаврищук Т.Г. (доповідач),   Блохіна А.А., Сіваченка І.В., 
І. Суть спору
1. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 08 жовтня 2020 року по справі №200/4333/20-а позов ОСОБА_1 до Державної Азовської морської екологічної інспекції України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, Державна екологічна інспекція України про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Державної Азовської морської екологічної інспекції щодо не нарахування та невиплати ОСОБА_1 грошової компенсації за всі невикористані дні щорічних відпусток за 2008-2011 роки в кількості 92 календарних дні. Зобов`язано Державну Азовської морську екологічну інспекцію нарахувати та виплатити ОСОБА_1 грошову компенсацію за невикористані дні щорічних відпусток за 2008-2011 роки в кількості 92 календарних дні, виходячи з грошового забезпечення станом на день звільнення із займаної посади  26.03.2020 року.
2. Постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2021 року апеляційну скаргу Державної Азовської морської екологічної інспекції залишено без задоволення, а рішення Донецького окружного адміністративного суду від 08 жовтня 2020 року по справі №200/4333/20-а без змін.
3. 17 червня 2021 року на адресу Донецького окружного адміністративного суду надійшла заява позивача про заміну сторони виконавчого провадження з Державної Азовської морської екологічної інспекції України у зв`язку з її ліквідацією на Державну екологічну інспекцію України  
4. Вказана заява мотивована тим, що Державна Азовська морська екологічна інспекція ліквідована, що підтверджується записом в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб  підприємців та громадських формувань. Держекоінспекція України є центральним органом, Державна Азовська морська екологічна інспекція була її територіальним органом та їй підпорядковувалась, фінансування визначає Держекоінспекція України, тому виконання рішення суду може здійснити лише вона.
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
5. Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 01 липня 2021 року,  яку залишено без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року, заяву задоволено. Замінено сторону виконавчого провадження у справі №200/4333/20-а з Державної Азовської морської екологічної інспекції (ЄДРПОУ 37989735) на Державну екологічну інспекцію України (ЄДРПОУ 37508533).
6. Замінюючи Державну Азовську морську екологічну інспекцію на Державну екологічну інспекцію України, суди попередніх інстанцій виходили з того, що    згідно Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Державна Азовська екологічна інспекція, яка є відповідачем по справі, припинена 13 травня 2021 року, про що внесено запис 1010021110021002354. Зважаючи, що Держекоінспекція України організовує планово-фінансову роботу в апараті Держекоінспекції, її територіальних органах, здійснює контроль за використанням фінансових і матеріальних ресурсів, що визначено її Положенням, саме цей орган має виконати рішення суду в умовах, що склалися.
ІІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
7. Не погоджуючись з такими рішеннями суду першої та апеляційної інстанції, Державна екологічна інспекція України подала касаційну скаргу, в якій посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 01 липня 2021 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року та скерувати справу №200/4333/20 на новий розгляд.
8. В обґрунтування касаційної скарги скаржник посилається на те, що судами проігноровано посилання Державної екологічної інспекції України в апеляційній скарзі на частину першу статті 4 Закону України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень» якою передбачено, що виконання рішень суду про стягнення коштів з державного підприємства або юридичної особи здійснюється в порядку, визначеному Законом України «Про виконавче провадження», з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом, а також на частину другу статті 4 Закону України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень», яка вказує, що у разі якщо рішення суду про стягнення коштів з державного підприємства або юридичної особи не виконано протягом шести місяців з дня винесення постанови про відкриття виконавчого провадження, його виконання здійснюється за рахунок коштів, передбачених за бюджетною програмою для забезпечення виконання рішень суду.
8.1. Скаржник зазначає, що оскільки, позивач працював в Державній Азовській морській екологічній інспекції,  то і усі виплати здійснювались саме цією інспекцією, а не Державною екологічною інспекцією України, що у даному випадку унеможливлює виконання рішення суду, оскільки відсутні будь які дані про отриману заробітну плату (грошові розрахунки), період невідгуляних днів (кількість днів відпустки).
8.2. Крім того, скаржник зазначає, що необхідно врахувати той факт, що рішення суду у справі №200/4333/20 про нарахування та виплати ОСОБА_1 грошової компенсації за невикористані дні щорічної відпустки за 2008-2011 в кількості 92 календарних днів набрало законної сили 23.03.2021, а Державна Азовська морська екологічна інспекція ліквідована відповідно до відомостей, які містяться в Єдиному державному реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань ліквідовано 13.05.2021. Тобто, ОСОБА_1 навіть не намагався вчинити дії щодо забезпечення виконання рішення Донецького окружного адміністративного суду у справі № 200/4333/20 від 08.10.2020, шляхом отримання виконавчого документа та скерування його до державної виконавчої служби.
8.3. При цьому, скаржник посилається на правову позицію, висловлену Верховним Судом у постанові від 22.07.2020 у справі № 823/590/17 та в постанові Верховного Суду України від 11.07.2012 у справі № 6-65цс12 та зазначає, що при ліквідації юридичної особи її права та обов 'язки не переходять до іншої юридичної особи.
8.4. Також посилається, що відповідно до постанови Верховного Суду від 11.10.2019 у справі № 812/1408/16 ухвала про здійснення процесуального правонаступництва на стадії виконання судового рішення є документом, що забезпечує виконання рішення та фактично є його невід 'ємною частиною, а тому заміна сторони в зобов`язанні (правонаступництво) на стадії виконавчого провадження є зміною судового рішення, передбаченою чинним законодавством, що оформлюється ухвалою (стаття 52 КАС України). Оскарження такої ухвали варто розуміти як оскарження судового рішення. Аналогічну правову позицію висловила Велика Палата Верховного Суду в постанові від 26 червня 2019року (справа № 905/1956/15).
9. Позивач своїм правом подати заперечення на касаційну скаргу не скористався, що відповідно до  статті 338 КАС України  не перешкоджає касаційному перегляду справи.
ІV. Оцінка Верховного Суду
10.   Відповідно до частини першої статті 52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.
11.  За правилами частини першої статті 379 КАС України у разі вибуття однієї із сторін виконавчого провадження за поданням державного виконавця або за заявою заінтересованої особи суд, який розглядав справу як суд першої інстанції, замінює сторону виконавчого провадження її правонаступником.
12.  Частиною 4 статті 379 КАС України передбачено, що положення цієї статті застосовуються також у випадку необхідності заміни боржника або стягувача у виконавчому листі до відкриття виконавчого провадження.
13.  За визначенням, наведеним у статті 1 Закону України «Про виконавче провадження» від 02 червня 2016 року № 1404-VIII (далі - Закон № 1404-VIII) виконавче провадження як завершальна стадія судового провадження і примусове виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб) (далі - рішення) - сукупність дій визначених у цьому Законі органів і осіб, що спрямовані на примусове виконання рішень і проводяться на підставах, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України, цим Законом, іншими законами та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону, а також рішеннями, які відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню.
14.  Відповідно до частини другої статті 15 Закону № 1404-VIII стягувачем є фізична або юридична особа чи держава, на користь чи в інтересах яких видано виконавчий документ. Боржником є визначена виконавчим документом фізична або юридична особа, держава, на яких покладається обов`язок щодо виконання рішення.
15.  Положеннями абзацу 1 частини п`ятої статті 15 Закону № 1404-VIII встановлено, що у разі вибуття однієї із сторін виконавець за заявою сторони, а також заінтересована особа мають право звернутися до суду із заявою про заміну сторони її правонаступником. Для правонаступника усі дії, вчинені до його вступу у виконавче провадження, є обов`язковими тією мірою, якою вони були б обов`язковими для сторони, яку правонаступник замінив.
16.  З аналізу наведених вище правових норм слідує, що підставою для заміни сторони виконавчого провадження є припинення її юридичної особи та перехід її прав і обов`язків до іншої юридичної особи. Заміна сторони виконавчого провадження є прийнятною, зокрема, у правовідносинах, що допускають правонаступництво.
17. Як встановлено судами попередніх інстанцій, листом від 11.02.2021 року №09/01-22/1300 Державною Азовською морською екологічною інспекцією за підписом Голови Комісії з ліквідації повідомлено позивача, що на даний час проходить завершальна стадія ліквідації Державної Азовської морської екологічної інспекції, а саме передача справ до трудового архіву м. Маріуполь.
17.1. Крім того, Державною Азовською морською екологічною інспекцією повідомлено, що всі матеріальні і нематеріальні цінності передані до визначених інспекцій, так як і приміщення, яке було у користуванні Державної Азовської морської екологічної інспекції. Всі працівники звільнені, проведені відповідні перевірки діяльності інспекції Фондом соціального страхування, Пенсійним фондом, Податковою службою та знято Державну Азовську морську екологічну інспекцію з їх обліку. Будь-яке майно або кошти в Державній Азовській морській екологічній інспекції відсутні, ніяких бюджетних асигнувань на 2021 рік не виділялось та не передбачено, розрахунковий рахунок в органі казначейства закритий.
17.3. Таким чином, Державна Азовська морська екологічна інспекція не має можливості виконати рішення Донецького окружного адміністративного суду від 08 жовтня 2020 року по справі №200/4333/20-а.
18. Також судами встановлено, що згідно Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб  підприємців та громадських формувань Державна Азовська морська екологічна інспекція, яка є відповідачем по справі, припинена 13.05.2021, про що внесено запис 1010021110021002354  
19. Постановою Кабінету Міністрів України від 29.01.2020 року №39 «Про ліквідацію територіального та міжрегіонального органу Державної екологічної інспекції»  прийнято рішення про ліквідацію Державної Азовської морської екологічної інспекції як юридичної особи публічного права.
20. Відповідно до п.4  Постанови КМУ від 29.01.2020 року №39  Державній екологічній інспекції постановлено здійснити в установленому порядку заходи пов`язані з ліквідацією Державної Азовської морської екологічної інспекції.
21. Відповідно до п.7 Положення про Державну екологічну інспекцію України, що затверджено  постановою КМУ від 19 квітня 2017 року №275  Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
22. Згідно п.5.3 Положення Держекоінспекція з метою організації своєї діяльності організовує планово-фінансову роботу в апараті Держекоінспекції, її територіальних органах, здійснює контроль за використанням фінансових і матеріальних ресурсів, забезпечує організацію та вдосконалення бухгалтерського обліку в установленому законодавством порядку.
23. Наказом Державної екологічної інспекції України № 169 від 27.05.2020 року голові ліквідаційної комісії Державної Азовської морської екологічної інспекції наказано забезпечити передачу належного інспекції майна до Державних екологічних інспекцій у Донецькій, Херсонській та Запорізькій областях.
24. Замінюючи сторону у виконавчому провадженні, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відсутній єдиний орган, який в повному обсязі є правонаступником всіх прав та обов`язків відповідача. Разом з цим, зважаючи що Держекоінспекція України організовує планово-фінансову роботу в апараті Держекоінспекції, її територіальних органах, здійснює контроль за використанням фінансових і матеріальних ресурсів, що визначено її Положенням, саме цей орган має виконати рішення суду в умовах, що склалися, а отже покладення на нього обов`язків по відновленню порушених прав ОСОБА_1 відповідає фактичним обставинам справи та вимогам чинного законодавства.
25. Водночас Верховний Суд вважає передчасним висновки судів попередніх інстанцій, виходячи з такого.
26.  Публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва, під таким терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов`язків одного суб`єкта права іншому. При цьому обов`язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід до правонаступника обов`язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.
27.  У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов`язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу. Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та підлягають передачі іншим державним органам, за винятком того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.
28.  Отже, правонаступництво у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого або внаслідок припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.
29.  Вирішуючи питання публічного правонаступництва, Верховний Суд у постанові від 11 лютого 2021 року у справі № 826/9815/18 виходив із специфіки публічно-правових відносин, а саме: тієї обставини, що повноваження відповідних державних органів не є статичними і можуть передаватись від одного органу до іншого у випадку зміни законодавства. При цьому, такий перехід може не збігатися у часі з юридичним припиненням суб`єкта владних повноважень унаслідок реорганізації чи ліквідації.
29.1.  У цій постанові Верховний Суд сформулював правовий висновок, відповідно до якого, якщо спір виник  з приводу реалізації суб`єктом владних повноважень, що припиняється, його компетенції, підстави для правонаступництва виникають  з моменту його вибуття  з правовідносин, щодо яких виник спір, унаслідок, зокрема,  передачі  відповідним  розпорядчим актом  його адміністративної компетенції іншому (іншим) суб`єктам владних повноважень.
29.2.  Якщо спір виник у відносинах, що  не пов`язані з реалізацією суб`єктом владних повноважень його компетенції, підстави для правонаступництва виникають  з моменту припинення  сторони - суб`єкта владних повноважень (повне правонаступництво).
30.  У випадку повного правонаступництва до правонаступника переходять права та обов`язки юридичної особи, які стосуються не лише майнових правовідносин, але і правовідносин з приводу проходження публічної служби, зокрема, в частині продовження дії трудового договору з працівниками.
31.  Такий підхід ґрунтується на конституційних принципах безперервності процесу державного управління та відповідальності держави перед людиною за свою діяльність.
32.  Спір у цій справі виник у відносинах публічної служби у зв`язку з проходженням та припиненням позивачем публічної служби у Державній Азовській морській екологічній інспекції.
33.  Так, рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 08 жовтня 2020 року по справі №200/4333/20-а визнано протиправною бездіяльність Державної Азовської морської екологічної інспекції щодо не нарахування та невиплати ОСОБА_1 грошової компенсації за всі невикористані дні щорічних відпусток за 2008-2011 роки в кількості 92 календарних дні. Зобов`язано Державну Азовської морську екологічну інспекцію нарахувати та виплатити ОСОБА_1 грошову компенсацію за невикористані дні щорічних відпусток за 2008-2011 роки в кількості 92 календарних дні, виходячи з грошового забезпечення станом на день звільнення із займаної посади  26.03.2020 року.
34. Тобто, у такому випадку заміна ліквідованої Державної Азовської морської екологічної інспекції як боржника за вказаним рішенням може мати місце виключно у випадку фактичного її вибуття унаслідок припинення, та переходу всіх її прав та обов`язків до правонаступника (повного правонаступництва).
35. Задовольняючи заяву ОСОБА_1 про заміну сторони у виконавчому провадженні у справі № 200/4333/20-а, суди попередніх інстанцій виходили виключно з аналізу Постанови Кабінету Міністрів України від 29.01.2020 року №39 «Про ліквідацію територіального та міжрегіонального органу Державної екологічної інспекції» та Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого  постановою КМУ від 19 квітня 2017 року №275 та дійшли до висновку,  що відсутній єдиний орган, який в повному обсязі є правонаступником всіх прав та обов`язків відповідача.
36.  Водночас судами попередніх інстанцій не досліджено правових актів, які б підтверджували факт публічного правонаступництва у цьому випадку.    
37. Так, відповідно до п.2 Постанови КМУ від 29.01.2020 року №39  установлено, що Державна Азовська морська екологічна інспекція продовжує виконувати свої повноваження до передачі таких повноважень відповідним територіальним органам Державної екологічної інспекції.
38.  Також судами попередніх інстанцій залишилося нез`ясованими обставини чи передавалися до Державної екологічної інспекції України майно та службова документація Державної Азовської морської екологічної інспекції.
39. При цьому, як було зазначено вище, Наказом Державної екологічної інспекції України № 169 від 27.05.2020 року голові ліквідаційної комісії Державної Азовської морської екологічної інспекції наказано забезпечити передачу належного інспекції майна до Державних екологічних інспекцій у Донецькій, Херсонській та Запорізькій областях.
40.  Вказані обставини мають значення для правильного вирішення заяви ОСОБА_1 про заміну сторони у виконавчому провадженні у справі № 200/4333/20-а.
41.  При цьому Верховний Суд зазначає, що діє в межах повноважень визначених статтею 341 КАС України, частиною другою якої встановлено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
42.  Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
43.  У частині четвертій статті 353 КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду, або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
44.  На підставі викладеного касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
V. Висновки щодо розподілу судових витрат
45.  З огляду на результат касаційного розгляду витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції України - задовольнити.
2.  Ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 01 липня 2021 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року у справі №200/4333/20-а скасувати, справу направити для продовження розгляду до Донецького окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                О. А. Губська

Судді                                                                                          О.В. Калашнікова

                                                                                          Ж.М. Мельник-Томенко