ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 травня 2023 року 

м. Київ

справа №640/15534/22
адміністративне провадження № К/990/34584/22 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Стародуба О.П., 

розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Комісії з регулювання азартних ігор та лотерей
на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 вересня 2022 року (суддя Каракашьян С.К.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 листопада 2022 року (колегія у складі суддів Мєзєнцева Є.І., Собківа Я.М., Файдюка В.В.)
у справі №640/15534/22
за позовом Публічного акціонерного товариства "Айбокс Банк" 
до Комісії з регулювання азартних ігор та лотерей, в.о. голови Комісії з регулювання азартних ігор та лотерей Дутки Христини Миколаївни 
про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити дії.

УСТАНОВИВ:

1.          У вересні 2022 року Публічне акціонерне товариство "Айбокс Банк" (далі - ПАТ "Айбокс Банк") звернулося до суду із позовом до Комісії з регулювання азартних ігор та лотерей (далі - КРАІЛ), в.о. голови КРАІЛ Дутки Христини Миколаївни, у якому просило визнати незаконним призначення та проведення відповідачем на підставі доручення в.о. Голови КРАІЛ від 21.06.2022 №7/03 перевірки достовірності відомостей у документах, поданих "Айбокс Банк" відповідно до п. п. 6, 9 Ліцензійних умов, для отримання ліцензії, виданої згідно з рішенням від 27.01.2022 №   45 "Про видачу АТ "Айбокс Банк" ліцензії на провадження діяльності з надання послуг у сфері азартних ігор".
2.          Одночасно із поданням позову ПАТ "Айбокс Банк" звернулося до суду із заявою про забезпечення позову шляхом заборони Комісії до остаточного ухвалення рішення у справі приймати будь-які рішення, що стосуються ліцензії АТ "Айбокс Банк" на провадження діяльності з надання послуг у сфері азартних ігор, виданої на підставі рішення КРАІЛ від 27.01.2022 № 45, у тому числі про її анулювання (припинення).
3.          Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 19.09.2022, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.11.2022, забезпечив позов у обраний ПАТ "Айбокс Банк" спосіб.
4.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що до АТ «АЙБОКС БАНК» надійшов запит від 06.07.2022 №12-8/861, в якому зазначено, що КРАІЛ проводить перевірку достовірності відомостей, поданих Банком відповідно до п.п. 6, 9 Ліцензійних умов для отримання ліцензії, виданої на підставі рішення від 27.01.2022 № 45 «Про видачу АТ «АЙБОКС БАНК» ліцензії на провадження діяльності з надання послуг у сфері азартних ігор».
5.          Згідно з запитом перевірка позивача проводиться у відповідності до ч. 5 ст. 10 Закону України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор» (далі - Закон) на підставі доручення в.о. голови КРАІЛ від 21.06.2022 №7/03.
6.          У запиті Комісія зазначила, що позивач подав письмове запевнення про те, що його керівники, головний бухгалтер або особа, на яку покладено обов`язок ведення бухгалтерського обліку, власники істотної участі та кінцеві бенефіціарні власники здобувача ліцензії мають бездоганну ділову репутацію, що дає можливість зробити висновок про відсутність встановлених протягом останніх трьох років компетентними органами або судом порушень вимог законодавства про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення, законодавства про фінансові послуги та законодавства про запобігання корупції.
7.          Водночас, за даними Національного банку України (далі - НБУ) у вересні та грудні 2021 року останнім застосовано до АТ «АЙБОКС БАНК» заходи впливу за порушення у сфері фінансового моніторингу та валютного законодавства, з приводу чого КРАІЛ одразу, тобто ще до проведення самої перевірки, отримання додаткових даних, інформації та пояснень зацікавлених осіб, встановила факт наявності небездоганної ділової репутації АТ «АЙБОКС БАНК», що і стало підставою для проведення вказаної перевірки Банку.
8.          07.12.2022 КРАІЛ подала касаційну скаргу, що 08.12.2021 надійшла до Верховного Суду, в якій просила скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.09.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.11.2022, ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні заяви про забезпечення позову.
9.          Як на підставу касаційного оскарження покликається на те, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що проведення перевірки достовірності у документах, поданих заявником для отримання ліцензії, було здійснено на підставі доручення, а не розпорядження, не свідчить про ознаки очевидної протиправності в діях державного органу. Вид діяльності, на який позивач отримав ліцензію, не стосується здійснення позивачем діяльності як банківською установою, не викликає репутаційних втрат ПАТ "Айбокс Банк" як банку.
10.          Ухвалою від 27.12.2022 Верховний Суд відкрив касаційне провадження.
11.          10.01.2023 надійшов відзив від позивача, в якому останній просив відмовити в задоволенні касаційної скарги з огляду на правомірність висновків судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на очевидну протиправність призначення перевірки (на підставі доручення, а не розпорядження).
Крім того, сам відповідач підтверджує обґрунтованість припущень позивача з приводу ухвалення Комісією рішення про анулювання ліцензії на провадження діяльності з надання послуг у сфері азартних ігор, що призведе до матеріальних та іміджевих втрат. Вжиття відповідних заходів забезпечення позову матиме наслідком виключно збереження на час подання заяви існуючого стану і жодним чином не завдає шкоди правам та інтересам відповідачів та не є втручанням у дискреційні повноваження.
Доводи касаційної скарги зводяться до викладення відповідачем свої позиції щодо суті спору, що заборонено при розгляді заяви про забезпечення позову.
12.          Оцінивши доводи касаційної скарги та відзиву на неї, Суд дійшов такого висновку.
13.          Забезпечення позову - це надання позивачеві тимчасової правової охорони його прав та інтересів, за захистом яких він звернувся до суду, до вирішення спору судом та набрання рішенням суду законної сили. Заходи забезпечення позову є втручанням суду у спірні правовідносини до їх вирішення, тому вони повинні застосовуватися судом з підстав та в порядку, прямо передбаченому законом.
14.          Відповідно до ст. 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
- невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
- очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
15.          Підстави забезпечення позову, передбачені ч. 2 ст. 150 КАС України, є оціночними, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
16.          За умовами ст. 151 КАС України позов може бути забезпечено:
- зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта;
- забороною відповідачу вчиняти певні дії;
- забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору;
- зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
17.          Згідно з ч. 2 ст. 151 КАС України суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
18.          Не допускається забезпечення позову, зокрема, шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення (п. 5 ч. 3 ст. 151 КАС України).
19.          При розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.
20.          Згідно з Рекомендаціями №R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятими Комітетом Ради Європи 13.09.1989, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.
21.          Тобто інститут забезпечення позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог, бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, та майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
22.          У постанові від 22.12.2022 у справі №640/31815/21 Верховний Суд виснував:

« 30. Колегія суддів зазначає, що судове рішення про забезпечення позову є винятковим екстраординарним заходом, який не повною мірою узгоджується з деяким, визначеними у частині другій статті 129 Конституції України основними засадами (принципами) судочинства, а саме, рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом; змагальність сторін та свобода в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості; гласність судового процесу та його повне фіксування технічними засобам. При цьому, таке судового рішення стає обов`язковим для виконання до його апеляційного перегляду.
31. Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
32. При цьому, в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними».

23.          Відповідно до ч. 3 ст. 10 Закону України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор» позапланові перевірки проводяться за рішенням Уповноваженого органу з питань, зазначених у таких рішеннях.
24.          Частиною 5 вказаної правової норми визначено, що за розпорядженням Голови Уповноваженого органу уповноважені посадові особи Уповноваженого органу проводять перевірку достовірності відомостей у документах, поданих заявником для отримання ліцензії, дозволів, та відповідності здобувача і поданих документів ліцензійним умовам.
25.          Суди попередніх інстанцій встановили, що в листі від 06.07.2022 №12-8/861, підписаному в.о. голови КРАІЛ прямо зазначено про проведення перевірки на підставі доручення. За текстом даного листа про прийняття розпорядження позивача не повідомляється. З огляду на зазначене, суди дійшли висновку про ознаки очевидної протиправності в діях органу державної влади.
26.          Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити ефективний захист порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду, а також про те, що  наявні очевидні ознаки протиправності оскаржуваних рішень.
27.          Суд не погоджується з такими висновками, вважаючи їх передчасними, адже покликання виключно на назву документа без аналізу та дослідження його змісту жодним чином не свідчить про його протиправність. Вказана обставина може бути встановлена виключно під час вирішення справи по суті, а не на етапі розгляду заяви про забезпечення позову.
28.          Щодо невідворотних наслідків для позивача, то у постанові від 01.06.2022 у справі №380/4273/21 Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду виснувала:

«42. Забезпечення позову полягає у вжитті заходів, за допомогою яких у подальшому гарантується виконання судового рішення або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду. Заходи щодо забезпечення позову обов`язково повинні застосовуватися відповідно до їх мети, з урахуванням безпосереднього зв`язку між предметом позову та заявою про забезпечення позову.
43. Інститут забезпечення позову направлений на захист прав та інтересів позивача від негативних наслідків рішення суб`єкта владних повноважень, яке оспорюється позивачем.
44.  Слід зазначити, що під час вирішення питання щодо забезпечення позову обґрунтованість позову не досліджується, оскільки питання обґрунтованості заявлених позовних вимог є предметом дослідження судом під час розгляду спору по суті та не можуть вирішуватись ним під час розгляду клопотання про забезпечення позову.
45. Безумовно, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб`єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте, відповідно до статті 150 КАС зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є безумовними підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.
46. Сам собою факт прийняття відповідачем рішень, які стосуються прав та інтересів позивача та обмежують його діяльність, не може автоматично свідчити про те, що такі рішення є очевидно протиправними і невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити виконання рішення суду, а факт порушення прав та інтересів позивача підлягає доведенню у встановленому законом порядку.
…
48. Також мають досліджуватися достатньо обґрунтовані припущення, що невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду; чи не призведе невжиття заявленого заходу забезпечення позову до порушення вимоги щодо справедливого та ефективного захисту порушених прав, зокрема, чи зможе позивач їх захистити в межах одного цього судового провадження за його позовом без нових звернень до суду.
49. Достатньо обґрунтованим для забезпечення позову є підтверджена доказами наявність фактичних обставин, з якими пов`язується застосування певного виду забезпечення позову.
50. Вирішуючи питання про вжиття заходів забезпечення позову, суд в ухвалі про забезпечення позову повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку, що невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача. Також суд має вказати, у чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними.
51. З системного аналізу наведених процесуальних норм слідує, що підстави забезпечення позову, передбачені частиною 2 статті 150 КАС України, є оціночними, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, установити і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якої можливо запобігти».

29.          Суд вважає зазначений висновок застосовним і до цієї справи.
30.          Прийняття рішення про анулювання ліцензії на провадження діяльності з надання послуг у сфері азартних ігор АТ «АЙБОКС БАНК» жодним чином не може завдати репутаційних втрат позивачу як Банку, зокрема, так і для фінансово-банківської системи України в цілому з огляду на те, що надання послуг у сфері азартних ігор не мають стосунку до діяльності позивача як банківської установи.
31.          Також позивачем не доведено невідворотність наслідків прийняття відповідачем будь-яких рішень щодо нього та неможливість оскарження їх в майбутньому.
32.          Верховний Суд у постанові від 20.03.2019 у справі № 826/14951/18 сформулював правову позицію про те, що 

" підприємницька діяльність передбачає ведення господарської діяльності на власний ризик, який включає в себе можливі втрати інвестицій, виникнення додаткових витрат та інше.
У разі оскарження відповідного акта суб`єкта владних повноважень, особа має право разом з іншими позовними вимогами заявити вимоги про відшкодування спричиненої таким актом шкоди. Тому, відсутність особливого порядку відшкодування шкоди внаслідок необґрунтованого зупинення дії спеціального дозволу, на що посилався суд, не може бути підставою вжиття заходів забезпечення позову.
Безумовно, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб`єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте Суд звертає увагу, що відповідно до ст. 150 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі".

33.          Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, рішенням про вжиття заходу забезпечення позову надав можливість позивачу безперешкодно продовжувати ліцензовану діяльність без урахування висновків за результатами проведеної перевірки.  
34.          Відповідно до ч. 1 ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
35.          Враховуючи зазначене, Суд дійшов висновку про неспівмірність застосування заходів забезпечення позову та вважає необхідним скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на їх необґрунтованість.

Керуючись ст. 341, 345, 351, 356 КАС України, Суд,- 

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Комісії з регулювання азартних ігор та лотерей задовольнити. 
2. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 вересня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 листопада 2022 року у справі №640/15534/22 скасувати.
3. У задоволенні заяви Публічного акціонерного товариства "Айбокс Банк" про вжиття заходів забезпечення позову відмовити. 

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується. 

Суддя-доповідач                                                                                          В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              Я.О. Берназюк

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб