ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 квітня 2023 року 
м. Київ

справа №120/815/22-а
адміністративне провадження № К/990/429/23  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л.,  Бучик А.Ю., 
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 120/815/22-а
за позовом ОСОБА_1 до Томашпільської селищної ради Тульчинського району Вінницької області (далі - Томашпільська селищна рада) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Томашпільської селищної ради 
на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 30.06.2022, ухвалене у складі головуючої судді Бошкової Ю.М.
та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.11.2022,  ухвалену судом у складі колегії суддів: головуючого судді: Капустинського М.М., суддів: Сапальової Т.В. Ватаманюка Р.В.,
УСТАНОВИВ:
РУХ СПРАВИ:
1. 20.01.2022 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив:
визнати протиправним та скасувати рішення Томашпільської селищної ради від 12.01.2022 № 2335 «Про розгляд заяви гр. ОСОБА_1 про надання дозволу на виготовлення технічної документації щодо поділу та об`єднання земельної ділянки»;
зобов`язати Томашпільську селищну раду надати йому дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки сільськогосподарського призначення, для ведення особистого селянського господарства, із кадастровим номером 0523986800:02:000:0820, орієнтовною площею 2,0 га, із земель запасу, яка розташована на території Томашпільської селищної ради, із урахуванням правових висновків, наданих в судовому рішенні.
Позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтував протиправністю оспорюваного рішення Томашпільської селищної ради від 12.01.2022 № 2335, оскільки відповідач відмовив йому у наданні дозволу на виготовлення технічної документації щодо поділу та об`єднання земельної ділянки з підстави включення бажаної ним земельної ділянки до переліку земельних ділянок, які пропонуються для продажу на земельних торгах, що суперечить положенням статті 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України).
2. Вінницький оружний адміністративний суд рішенням від 30.06.2022, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.11.2022, частково задовольнив позовні вимоги:
визнав протиправним та скасував рішення Томашпільської селищної ради від 12.01.2022 № 2335 «Про розгляд заяви гр. ОСОБА_1 про надання дозволу на виготовлення технічної документації щодо поділу та об`єднання земельної ділянки»;
зобов`язав Томашпільську селищну раду повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства, комунальної форми власності, орієнтовною площею 2,0 га, з метою подальшої передачі безоплатно у власність, яка розташована на території Томашпільської селищної ради Тульчинського району Вінницької області, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні;
в задоволенні решти позовних вимог - відмовив.
3. 28.12.2022 Томашпільська селищна рада звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 30.06.2022 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.11.2022 у справі № 120/815/22-а за вищевказаним позовом, з підстави, визначеної пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
4. Верховний Суд ухвалою від 16.01.2023 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. У справі, яка розглядається суди встановили, що в липні 2021 року, зокрема, ОСОБА_1 звернувся до відповідача з клопотанням про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, на території Томашпільської об`єднаної територіальної громади.
Рішенням Томашпільської селищної ради від 16.07.2021 №1271 ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки площею 0,01 га, із земель комунальної власності сільськогосподарського значення, кадастровий номер 0523986800:02:000:0820.
Не погоджуючись із вказаним рішенням Томашпільської селищної ради від 16.07.2021 №1271,      ОСОБА_1 оспорив його до суду, за результатом ревізії якого, Вінницький окружний адміністративний суд рішенням від 08.11.2021 у справі № 120/9505/21-а, яке набрало законної сили, частково задовольнив позовні вимоги:
визнав протиправним та скасував рішення Томашпільської селищної ради від 16.07.2021 №1271;
зобов`язав Томашпільську селищну раду повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання йому дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок сільськогосподарського призначення, для ведення особистого селянського господарства, комунальної форми власності, орієнтовною площею 2,0 га, з метою подальшої передачі у власність, за рахунок земельної ділянки з кадастровим номером 0523986800:02:000:0820, яка розташована на території Томашпільської селищної територіальної громади Тульчинського району Вінницької області, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.
На виконання рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 08.11.2021 у справі             № 120/9505/21-а Томашпільська селищна рада повторно розглянула заяву позивача та рішенням від 12.01.2022 №2335 на підставі статті 12, частини сьомої статті 118 та частини п`ятої статті 136 ЗК України відмовила у наданні дозволу на виготовлення технічної документації щодо поділу та об`єднання земельної ділянки площею 2,0 га, із земель комунальної власності сільськогосподарського призначення, кадастровий номер 0523986800:02:000:0820, загальною площею 10,7523 га за межами населеного пункту с. Яланець, Тульчинського району, Вінницької області, із цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства (код цільового призначення 01.03).
Вказане рішення відповідача від 12.01.2022 №2335 обґрунтоване посиланням на висновок постійної комісії селищної ради з питань промислової політики, підприємництва, агропромислового комплексу, земельних ресурсів, розвитку особистих підсобних господарств, охорони навколишнього природного середовища, та з питань поводження з безхазяйними відходами та комунальною власністю та на те, що ця земельна ділянка сформована та включена до переліку земельних ділянок, право оренди яких пропонується на продажу на земельних торгах (у формі аукціону).
Вважаючи вказане рішення відповідача від 12.01.2022 №2335 протиправним, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ  
6. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що сам лише факт прийняття рішення про включення земельної ділянки в перелік земельних ділянок, право оренди на які виставляється на земельні торги, не є самостійною підставою для заборони їх відчужувати та надавати у користування, оскільки за правилами частини п`ятої статті 136 ЗК України заборона відчужувати та надавати у користування земельні ділянки розпочинає свою дію не з моменту включення цієї ділянки до переліку земельних ділянок, а саме з моменту, коли конкретна земельна ділянка або права на неї вже виставлені на земельні торги.  
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
7. Касаційна скарга відповідача обґрунтована посиланням на те, що суди попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосували положення частини п`ятої статті 136 ЗК України без урахування висновку щодо її застосування у подібних правовідносинах, викладеного, зокрема, у постановах Верховного Суду від 29.03.2021 у справі № 2040/6485/18, від 29.07.2021 у справі               № 120/1317/19-а, від 03.04.2018 у справі № 815/3059/17 про те, що віднесення земельної ділянки до переліку земельних ділянок, виставлених для продажу прав на них на земельних торгах є підставою для відмови у наданні дозволу на розробку технічної документації із  землеустрою.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить із такого.
9. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
10. Земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами (стаття  3 ЗК України).
11. Згідно із частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
12. Відповідно до пункту «а» частини третьої статті 22 ЗК України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
13. За змістом пункту «б» частини першої статті 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства у розмірі не більше 2,0 гектара.
14. Згідно із частиною четвертою статті 122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
15. Частинами шостою та сьомою статті 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
16. Зміст  статті 79-1 ЗК України  свідчить, що метою надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок є формування земельної ділянки, яке полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється, зокрема, у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера. Формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.
17. Стаття 25 Закону України від 22.05.2003 №858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон №858-IV) визначає види документації із землеустрою, до яких, крім проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, належать, зокрема, технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості); технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.
18. Відповідно до  статті 56 Закону №858-IV технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, зокрема, включає     згоду власника земельної ділянки на поділ чи об`єднання земельних ділянок користувачем.
19. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що формування земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою, крім випадків, формування їх шляхом поділу чи об`єднання раніше сформованих ділянок, що в свою чергу здійснюється за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок. При цьому, для вилучення земель державної власності необхідна згода власника земельної ділянки, - органу, уповноваженого здійснювати розпорядження земельною ділянкою.
20. У справі, яка розглядається суди встановили, що земельна ділянка з кадастровим номером: 0523986800:02:000:0820, площею 10,7523 га, рішенням Томашпільської селищної ради від 30.08.2021 № 1448 включена до переліку земельних ділянок, право на які пропонується для продажу на земельних торгах (у формі аукціону).
21. У свою чергу включення земельної ділянки, на яку частково претендує позивач, до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності права оренди на які можуть бути реалізовані на земельних торгах слугувало підставою для відмови у наданні дозволу позивачу у цій справі.
22. Дійсно, включення земельної ділянки до переліку земельних ділянок, право на які буде виставлено на земельні торги не передбачено серед підстав для відмови, визначених у частині сьомій статті 118 ЗК України, проте така підстава для відмови передбачена у статті 136 ЗК України.
23. Згідно із частиною третьою статті 136 ЗК України земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися у користування до завершення торгів.
24. Так, Верховний Суд вже розглядав справи у подібних правовідносинах, та, зокрема у постановах від 29.03.2021 у справі № 2040/6485/18, від 29.07.2021 у справі № 120/1317/19-а, від 03.04.2018 у справі № 815/3059/17 дійшов висновку, що віднесення земельної ділянки до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу прав на них на земельних торгах є підставою для відмови у наданні дозволу на розробку технічної документації з землеустрою, у тому числі щодо поділу та об`єднання земельної ділянки  для ведення особистого селянського господарства, і колегія суддів не знаходить підстав не погодитися із таким правовим висновком.
25. Застосовуючи цей підхід до справи, що розглядається, Верховний Суд звертає увагу, що на момент розгляду клопотання позивача про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою та прийняття відповідачем рішення з цього питання, землі, яких стосувалася заява, було включено до переліку земельних ділянок, права оренди на які можуть бути реалізовані на земельних торгах.
26. В силу приписів частини третьої статті 136 ЗК України це є самостійною підставою для відмови у наданні дозволу.
27. З урахуванням наведеного, рішення Томашпільської селищної ради від 12.01.2022 № 2335 «Про розгляд заяви гр. ОСОБА_1 про надання дозволу на виготовлення технічної документації щодо поділу та об`єднання земельної ділянки», яким відмовлено у наданні відповідного дозволу, прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, у зв`язку із чим  колегія суддів не може погодитись  із висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для його скасування.
28. Відповідно до частин першої-третьої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи
29. Зазначеним вимогам оскаржувані судові рішення у цій справі не відповідають.
30. Згідно з частинами першою, третьою статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
31. За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про те, що касаційна скарга підлягає задоволенню, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі - скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позову.
Керуючись статтями 341, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Томашпільської селищної ради Тульчинського району Вінницької області задовольнити.
Скасувати рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 30.06.2022 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.11.2022 у справі № 120/815/22-а. 
Ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволені позовних вимог ОСОБА_1 до Томашпільської селищної ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................
А.І. Рибачук
Л.Л. Мороз 
 А.Ю. Бучик ,
Судді Верховного Суду