ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 квітня 2023 року 
м. Київ
справа № 807/453/18
адміністративне провадження № К/9901/10258/19 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу
за позовом: Холмківської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області до Закарпатської обласної державної адміністрації, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: на стороні позивача - Тарновецька сільська рада Ужгородського району Закарпатської області, Сторожницька сільська рада Ужгородського району Закарпатської області, на стороні відповідача - Управління містобудування та архітектури Закарпатської обласної державної адміністрації про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Закарпатської обласної державної адміністрації на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2019 року (головуючий суддя Онишкевич Т.В., судді Обрізко І.М., Шевчук С.М.),
У С Т А Н О В И В:
I. Суть спору
1. У травні 2018 року Холмківська сільська рада Ужгородського району Закарпатської області (далі - Холмківська сільська рада) звернулася до суду з адміністративним позовом, у якому просила:
- визнати протиправними дії Закарпатської обласної державної адміністрації (далі - Закарпатська ОДА) щодо повернення позивачу листами від 16.03.2018 №06-17/686, від 09.02.2017 №474/06-17 і від 22.03.2017 №474/06-17 на доопрацювання проєкту рішення, схваленого рішеннями Холмківської, Сторожницької та Тарновецької сільських рад Ужгородського району Закарпатської області від 17.01.2017, у зв`язку з його невідповідністю Конституції та законам України у порядку частини шостої статті 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад»;
- зобов`язати Закарпатську ОДА повторно розглянути подання та надати висновок про відповідність проєкту рішення «Про добровільне об`єднання в Холмківську об`єднану територіальну громаду з центром у селі Холмок» Конституції та законам України у порядку частин четвертої і п`ятої статті 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Холмківська сільська рада неодноразово зверталася до Закарпатської ОДА з проханням надати висновок про відповідність Конституції та законам України проєкту рішення сільських рад щодо добровільного об`єднання територіальних громад. Однак на вказані звернення були отримані аналогічні за змістом відповіді про повернення на доопрацювання проєкту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад. На переконання позивача, такі дії відповідача є протиправними, оскільки вони порушують права трьох суміжних територіальних громад та вчинені за відсутності жодних законних підстав для відмови в наданні висновку про відповідність спірного проєкту рішення Конституції та законам України.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2018 року позов задоволено частково. Визнано протиправними дії Закарпатської ОДА щодо повернення листами від 09.02.2017 №474/06-17, від 22.03.2017 №474/06-17, від 16.03.2018 №06-17/684 на доопрацювання проєкту рішення, схваленого рішеннями Холмківської, Сторожницької та Тарновецької сільських рад Ужгородського району Закарпатської області від 17.01.2017 «Про добровільне об`єднання територіальних громад», у зв`язку з їх невідповідністю Конституції та законам України. Зобов`язано Закарпатську ОДА повторно розглянути подання Холмківської сільської ради від 24.01.2017 №27/02-23 про надання висновку щодо відповідності проєкту рішення «Про добровільне об`єднання територіальних громад» Конституції та законам України, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
4. Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач безпідставно і необґрунтовано повернув на доопрацювання проєкт рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, що є підставою для покладення на нього обов`язку повторно розглянути подання позивача. Водночас суд відмовив у задоволенні позовних вимог про зобов`язання відповідача надати висновок щодо відповідності проєкту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад Конституції та законам України, виходячи з того, що суд не вправі підміняти собою інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.
5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2019 року скасовано рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2018 року та ухвалено нове рішення про часткове задоволення позову. Визнано протиправними дії Закарпатської ОДА щодо повернення листом від 16.03.2018 №06-17/684 на доопрацювання проєкту рішення, схваленого рішеннями Холмківської, Сторожницької та Тарновецької сільських рад Ужгородського району Закарпатської області від 17.01.2017 «Про добровільне об`єднання територіальних громад», у зв`язку із їх невідповідністю Конституції та законам України. Зобов`язано Закарпатську ОДА розглянути подання Холмківської сільської ради від 24.01.2017 №27/02-23 у порядку, передбаченому частиною четвертою статті 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та частиною першою статті 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації». Позовну заяву Холмківської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області у частині позовних вимог про визнання протиправними дій Закарпатської ОДА щодо повернення листами від 09.02.2017 №474/06-17 та від 22.03.2017 №474/06-17 проєкту рішення, схваленого рішеннями Холмківської, Сторожницької та Тарновецької сільських рад Ужгородського району Закарпатської області від 17.01.2017 «Про добровільне об`єднання територіальних громад», залишено без розгляду.
6. Суд апеляційної інстанції обґрунтував прийняте рішення тим, що відповідач за наслідками розгляду схваленого сільськими радами проєкту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад мав прийняти відповідне рішення у формі розпорядження, у якому вказати чіткі мотиви свого рішення із зазначеного питання. У зв`язку з цим суд визнав протиправними дії Закарпатської ОДА щодо повернення позивачу проєкту рішення листами, не вдаючись у правову оцінку обґрунтованості та правомірності вимог позивача щодо можливості надання відповідачем позитивного висновку. Крім того, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про пропуск позивачем без поважних причин шестимісячного строку звернення до суду з вимогами про визнання протиправними дій відповідача щодо повернення на доопрацювання проєкту рішення листами від 09.02.2017 №474/06-17 і від 22.03.2017 №474/06-17.
III. Провадження в суді касаційної інстанції
7. У касаційній скарзі Закарпатська ОДА, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, просить скасувати прийняту ним постанову в частині задоволених позовних вимог та залишити без змін це судове рішення в іншій частині.
8. За доводами відповідача, суд апеляційної інстанції дійшов необґрунтованого висновку про те, що лист обласної державної адміністрації про повернення проєкту рішення на доопрацювання не є відповідним рішенням з цього питання, оскільки Закон України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» не вимагає затвердження розпорядженням обласної державної адміністрації висновку про невідповідність Конституції та законам України проєкту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад. Як зазначає відповідач, аналогічний висновок зроблений Верховним Судом у справах №808/3575/17 і №808/2273/17). Крім того, відповідач посилається на порушення судом апеляційної інстанції принципу змагальності сторін, адже розгляд справи був проведений за відсутності представника відповідача, який заявляв клопотання про його відкладення з поважних причин.
9. У відзиві на касаційну скаргу Холмківська сільська рада просить залишити оскаржуване судове рішення без змін, стверджуючи про його законність і обґрунтованість.
10. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів виходить з такого.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
11. Рішенням Холмківської сільської ради від 14.12.2016 "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад" надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Минай, Розівка, Холмок, Концово Холмківської сільської ради, села Сторожниця Сторожниьцкої сільської ради, сіл Тарнівці, Шишлівці, Ботфалва Тарновецької сільської ради в Холмківську об`єднану територіальну громаду з центром у селі Холмок.
12. Рішенням Сторожницької сільської ради Ужгородського району від 21.12.2016 №03 "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи" надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад села Сторожниця Сторожницької сільської ради, сіл Минай, Розівка, Холмок, Концово Холмківської сільської ради, сіл Тарнівці, Шишлівці, Ботфалва Тарновецької сільської ради в Холмківську територіальну громаду з центром у селі Холмок.
13. Рішенням Тарновецької сільської ради Ужгородського району від 16.12.2016 №227-10-VII "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи" надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Минай, Розівка, Холмок, Концово Холмківської сільської ради, с. Сторожниця сільської ради, сіл Тарнівці, Шишлівці, Ботфалва, Тарновецької сільської ради в Холмківську об`єднану територіальну громаду з центром у селі Холмок.
14. Розпорядженням Холмківського сільського голови від 30.12.2016 №122 утворено спільну робочу групу з підготовки проєктів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.
15. 12 січня 2017 року в приміщенні Холмківської сільської ради проведено громадські обговорення щодо погодження проєкту рішення про добровільне об`єднання сіл Минай, Розівка, Холмок, Концово Холмківської сільської ради, села Сторожниця Сторожницької сільської ради, сіл Тарнівці, Шишлівці, Ботфалва Тарновецької сільської ради в Холмківську об`єднану територіальну громаду з центром у с. Холмок та погоджено проєкт рішення Холмківської сільської ради "Про об`єднання територіальних громад", що підтверджується протоколом проведення громадських обговорень від 12.01.2017 №2.
16. 16 січня 2017 року в приміщенні Сторожницької сільської ради проведено громадське обговорення з питання добровільного об`єднання територіальних громад з адміністративним центром у с. Холмок, що підтверджується протоколом від 16.01.2017 №2.
17. 16 січня 2017 року Тарновецькою сільською радою проведено громадське обговорення з питання добровільного об`єднання територіальних громад з адміністративним центром у         с. Холмок та вирішено пропонувати сесії Тарновецької сільської ради схвалити та затвердити проєкт рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, що підтверджується протоколом від 16.01.2017.
18. Рішенням Холмківської сільської ради Ужгородського району від 17.01.2017 "Про схвалення проекту рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад" схвалено проєкт рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад" згідно з додатком №1 до вказаного рішення та затверджено план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад.
19. Аналогічні рішення про схвалення проєкту "Про добровільне об`єднання територіальних громад" були прийняті Тарновецькою сільською радою (від 17.01.2017 №237-12-VII) та Сторожницькою сільською радою (від 17.01.2017 №1).
20. 24 січня 2017 року Холмківська сільська рада звернулася до Закарпатської ОДА з поданням №27/02-23, в якому відповідно до частини третьої статті 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" та враховуючи рішення Холмківської, Сторожницької, Тарновецької сільських рад про схвалення проєктів про добровільне об`єднання в Холмківську об`єднану територіальну громаду з центром в с. Холмок, просила надати висновок щодо відповідності проєкту рішення Конституції та законам України.
21. Листом від 09.02.2017 №474/06-17 Закарпатська ОДА відповідно до частини шостої статті 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" повернула на доопрацювання проєкти рішень Холмківської сільської ради від 17.01.2017, Сторожницької сільської ради від 17.01.2017 та Тарнівської сільської ради від 17.01.2017 про схвалення проєкту рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад" сіл Холмок Холмківської сільської ради, села Сторожниця Сторжницької сільської ради та села Тарнівці Тарнівської сільської ради в Холмківську об`єднану територіальну громаду з центром у селі Холмок, у зв`язку з їх невідповідністю Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" та Методиці формування спроможних територіальних громад.
22. 15 лютого 2017 року Холмківська сільська рада звернулася до Закарпатської ОДА з листом № 02-24/53, в якому зазначила, що Перспективний план розвитку Закарпатської області не затверджений, тому Холмківська, Сторожницька та Тарновецька сільські ради пішли шляхом ініціювання об`єднання територіальних громад та ними було дотримано основні принципи об`єднання територіальних громад, визначені Законом України "Про добровільне об`єднання територіальних громад".
23. 03 березня 2017 року Холмківська сільська рада звернулася до голови Закарпатської ОДА з листом №77/02-23, в якому зазначила, що 15 лютого 2017 року направляла лист № 02-24/53 до Закарпатської ОДА, однак відповіді так і не отримала, тому просила повторно надати позитивний висновок щодо відповідності рішень Конституції та законам України.
24. Листом від 22.03.2017 №474/06-17 Закарпатська ОДА повторно повернула на доопрацювання проєкти рішень Холмківської, Сторожницької і Тарновецької сільських рад від 17.01.2017 про схвалення проєкту рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад" сіл Холмківської сільської ради, Сторожницької сільської ради та Тарновецької сільської ради в Холмківську об`єднану територіальну громаду з центром у селі Холмок" у зв`язку з їх невідповідністю Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", Методиці формування спроможних територіальних громад та неналежним доопрацюванням повернутих раніше обласною державною адміністрацією матеріалів щодо об`єднання вказаних територіальних громад у Холмківську об`єднану територіальну громаду з центром у селі Холмок.
25. Листом від 16.03.2018 №06-17/684 Закарпатська ОДА відповідно до частини шостої статті 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" повернула на доопрацювання проєкт рішення Холмківської сільської ради, Сторожницької сільської ради та Тарнівецької сільської ради про схвалення проекту про добровільне об`єднання територіальних громад у зв`язку з їх невідповідністю Методиці формування спроможних територіальних громад, Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та вимогам Схеми планування території Закарпатської області. 
V. Позиція Верховного Суду
26. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. У частині другій статті 2 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
28. Частиною другою статті 6 цього Закону передбачено, що територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.
29. Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад, врегульовані Законом України від 05.02.2015 №157-VIII «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (далі - Закон №157-VIII).
30. Регламентований статтями 5 і 6 Закону №157-VIII порядок добровільного об`єднання територіальних громад передбачає ініціювання цього питання окресленим колом суб`єктів, його громадське обговорення, прийняття відповідними радами суміжних територіальних громад рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та утворення спільної робочої групи з підготовки проєктів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.
31. За приписами частини третьої статті 7 Закону №157-VIII схвалені сільськими, селищними, міськими радами проєкти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проєкту Конституції та законам України.
32. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проєкту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації (частина четверта статті 7 Закону №157-VIII).
33. У разі відповідності проєкту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад (частина п`ята статті 7 Закону №157-VIII).
34. Згідно з частиною шостою статті 7 Закону №157-VIII у разі встановлення невідповідності проєкту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.
35. Аналіз указаних правових норм дає підстави для висновку, що обласна державна адміністрація за результатами розгляду проєкту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад надає висновок про його відповідність Конституції та законам України, що затверджується розпорядженням голови обласної державної адміністрації, або повертає проєкт рішення на доопрацювання в разі встановлення його невідповідності вимогам Конституції та законів України.
36. Виходячи з цього, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про обов`язок відповідача видати у спірній ситуації розпорядження, в якому вказати чіткі мотиви свого висновку про невідповідність проєкту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України, оскільки Закон №157-VIII установлює таку вимогу лише до форми висновку про відповідність цього проєкту Конституції та законам України. Водночас дії суб`єкта владних повноважень щодо повернення проєкту рішення на доопрацювання, вимог щодо способу оформлення яких Законом №157-VIII не встановлено, можуть бути самостійним предметом судового оскарження, що дозволяє суду перевірити їх правомірність.
37. Аналогічні висновки щодо застосування частини шостої статті 7 Закону №157-VIII у подібних правовідносинах викладені Верховним Судом у постановах від 17 січня 2019 року у справі №808/3575/17 і від 19 червня 2018 року у справі №808/2273/17, підстав для відступу від яких колегія суддів не вбачає.
38. Таким чином, внаслідок неправильного застосування норм матеріального права суд апеляційної інстанції визнав протиправними оскаржувані дії Закарпатської ОДА щодо повернення проєкту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад на доопрацювання виключно з формальних підстав, не переглянувши рішення суду першої інстанції по суті доводів позивача щодо відсутності правових підстав для повернення йому відповідних документів на доопрацювання.
39. Водночас доводи касаційної скарги про порушення судом апеляційної інстанції принципу змагальності сторін спростовуються матеріалами справи, з яких убачається, що всі учасники справи належним чином повідомлялися про дату, час і місце судових засідань, а повторна неявка представника відповідача у судове засідання не перешкоджала суду розглянути справу за його відсутності незалежно від причин неявки (пункт 2 частини третьої статті 205 КАС України).
40. Отже, неповне встановлення судом апеляційної інстанції обставин справи щодо фактичних підстав для повернення Холмківській сільській раді проєкту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад на доопрацювання та ненадання їм належної правової оцінки не дозволяє суду касаційної інстанції в межах касаційного перегляду, визначених у статті 341 КАС України, перевірити правомірність оскаржуваних дій відповідача.
41. З огляду на викладене та враховуючи приписи частин другої і четвертої статті 353 КАС України, постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
42. Зважаючи на результат касаційного розгляду справи, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 345, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційну скаргу Закарпатської обласної державної адміністрації задовольнити частково.
2. Скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2019 року, а справу направити на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню.
Суддя-доповідач                                                                       С.А. Уханенко

Судді:                                                                                           О.В. Кашпур

                                                                                          О.Р. Радишевська