ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 квітня 2023 року 
м. Київ
справа № 400/3084/21
адміністративне провадження № К/990/6725/22  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Губської  О.А.,  Єресько Л.О., 
розглянувши в порядку письмового провадження за наявними матеріалами у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 400/3084/21
за позовом ОСОБА_1 до Військової частини НОМЕР_1 Національної гвардії України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року (головуючий суддя - Кравченко К.В., судді: Джабурія О.В., Вербицька Н.В.),
УСТАНОВИВ: 
І. Короткий зміст позовних вимог
У травні 2021 року ОСОБА_1 (далі також - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Військової частини НОМЕР_1 Національної гвардії України (далі також - відповідач), у якому просив:
- визнати бездіяльність відповідача щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 індексації грошового забезпечення з 01 січня 2003 року по 31 грудня 2007 року від базового місяця січень 2003 року, з 01 січня 2008 року по 28 лютого 2018 року від базового місяця січень 2008 року - протиправною;
- зобов`язати відповідача донарахувати та виплатити ОСОБА_1 індексацію грошового забезпечення з 01 січня 2003 року по 31 грудня 2007 року від базового місяця січень 2003 року, з 01 січня 2008 року по 28 лютого 2018 року від базового місяця січень 2008 року.
На обґрунтування заявлених позовних вимог ОСОБА_1 зазначав, що відповідачем усупереч вимогам Закону України «Про індексацію грошових доходів населення» та пункту 2 Порядку проведення індексації грошових доходів громадян, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2003 року № 1078, йому не була нарахована та виплачена в повному обсязі індексація грошового забезпечення за період проходження військової служби протягом 01 січня 2003 року - 31 грудня 2007 року та 01 січня 2008 року - 28 лютого 2018 року в Збройних Силах України. Позивач уважає, що бездіяльність відповідача щодо непроведення індексації грошового забезпечення є протиправною та не відповідає вимогам законодавства України, оскільки проведення індексації у зв`язку із зростанням споживчих цін (інфляцією) є обов`язком для всіх юридичних осіб-роботодавців, незалежно від форми власності та виду юридичної особи. При цьому, на переконання позивача, базовим місяцем для нарахування індексації у період з 01 січня 2003 року по 31 грудня 2007 року є січень 2003 року, а у період з 01 січня 2008 року по 28 лютого 2018 року - січень 2008 року.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 06 липня 2021 року позов задоволено. 
Визнано протиправною бездіяльність Військової частина НОМЕР_1 Національної гвардії України щодо ненарахування та невиплати в повному обсязі ОСОБА_1 індексації грошового забезпечення за період з 01 січня 2003 року - 31 грудня 2007 року, 01 січня 2008 року - 28 лютого 2018 року. Зобов`язано Військову частину НОМЕР_1 Національної гвардії України здійснити донарахування та виплату ОСОБА_1 індексації грошового забезпечення за період з 01 січня 2003 року - 31 грудня 2007 року від базового місяця січень 2003 року, 01 січня 2008 року - 28 лютого 2018 року від базового місяця січень 2008 року.
Суд першої інстанції мотивував свою позицію тим, що індексація грошового забезпечення є однією з основних державних гарантій щодо оплати праці. За вимогами вказаних нормативно-правових актів проведення індексації у зв`язку зі зростанням споживчих цін (інфляцією) є обов`язковою для всіх юридичних осіб роботодавців, незалежно від форми власності та виду юридичної особи. При цьому, реалізація особою права, що пов`язане з отриманням бюджетних коштів, яке базується на спеціальних, чинних на час виникнення спірних правовідносин, нормативно-правових актах національного законодавства, не може бути поставлена у залежність від бюджетних асигнувань. Зважаючи на це місцевий суд дійшов до висновку, що відповідачем протиправно в повному обсязі не нараховувалася та не виплачувалася індексація грошового забезпечення за періоди 01 січня 2003 року - 31 грудня 2007 року, 01 січня 2008 року - 28 лютого 2018 року.
Миколаївський окружний адміністративний суд зазначив, що визначення базового місяця залежить тільки від зміни розміру тарифної ставки (посадового окладу), яка вперше відбулася у січні 2008 року на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 07 листопада 2007 року № 1294 «Про упорядкування структури та умов грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб», яка набрала чинності 01 січня 2008 року та втратила чинність з 01 березня 2018 року у зв`язку із прийняттям постанови Уряду від 30 серпня 2017 року № 704 «Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб». Отже, підставою для встановлення базового місяця індексації є підвищення, зокрема, посадових окладів особи. Зміна розміру доплат, надбавок та премій не випливає на встановлення базового місяця індексації для початку обчислення індексу споживчих цін при нарахуванні індексації.
Підвищення тарифних ставок (окладів) військовослужбовців за період з січня 2008 року по лютий 2018 року, що є підставою для встановлення іншого базового місяця для проведення індексації, не відбувалося. Таким чином, за висновком суду першої інстанції, саме січень 2008 року є базовим місяцем для нарахування індексації грошового забезпечення за період з 01 січня 2008 року по 28 лютого 2018 року. 
П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 29 листопада 2021 року скасував рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 06 липня 2021 року та прийняв у справі № 400/3084/21 нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнив частково. Зобов`язав Військову частину НОМЕР_1 Національної гвардії України нарахувати та виплатити ОСОБА_1 індексацію грошового забезпечення за період з 01 лютого 2017 року по 01 лютого 2018 року включно. В задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Мотиви, покладені в основу прийняття зазначеної постанови, полягають у тому, що судом апеляційної інстанції встановлено та сторонами не заперечується, що за період з 01 січня 2003 року по 31 грудня 2007 року та з 01 січня 2008 року по 28 лютого 2018 року позивачу не виплачувалася індексація лише з лютого 2017 року по лютий 2018 року. До того ж, у довідці про збільшення грошового забезпечення за рахунок посадового окладу, окладу за військове звання та щомісячних додаткових видів грошового забезпечення, які мають постійний характер - надбавки, доплати, винагороди, премії та інше під час проходження військової служби ОСОБА_1 зазначено, який базовий місяць застосовувався відповідачем для конкретного періоду та підстава для застосування останнього. З огляду на це суд апеляційної інстанції дійшов до висновку про відсутність підстав для визнання бездіяльності відповідача протиправною щодо ненарахування та невиплати в повному обсязі індексації грошового забезпечення позивача за період з 01 січня 2003 року по 31 грудня 2007 року, з 01 січня 2008 року по лютий 2017 року, оскільки відповідач у цей період у своїх діях керувався вимогами чинного на той час законодавства, про що помилково зазначено судом першої інстанції.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
21 лютого 2022 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 , у якій скаржник просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року та залишити в силі рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 06 липня 2021 року.
Касаційна скарга на вказані судові рішення подана з підстав, передбачених пунктами 1, 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та мотивована тим, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні неправильно застосував норми матеріального права - пункт 5 Порядку № 1078 щодо необхідності визначення базового місяця для правильного обрахування індексації грошового забезпечення військовослужбовця, не врахував висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 10 вересня 2020 року у справі № 200/9297/19-а та від 29 листопада 2021 у справі № 120/313/20-а, і як наслідок, не встановив, який базовий місяць повинен бути використаний для нарахування позивачу індексації за період з 01 лютого 2017 року по 01 лютого 2018 року. На думку скаржника, це порушення норм матеріального права призвело також і до того, що судом апеляційної інстанції не було належним чином перевірено розрахунки позивача щодо належної йому до виплати суми індексації. Касатор уважає, що апеляційний суд дійшов помилкового висновку про те, що з 01 січня 2003 року по 31 грудня 2007 року та з 01 січня 2008 року по лютий 2017 року індексація позивачу була виплачена згідно з вимогами законодавства, що пов`язано із не врахуванням необхідності застосування базового місяця, у якому відбулося підвищення окладу, до спірних правовідносин.
Додатково у касаційній скарзі ОСОБА_1 зауважує про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, що полягає у ненаданні належної правової оцінки наданим позивачем доказам, а саме, розрахунку недоплачених сум індексації за весь спірний період, що призвело до безпідставного висновку апеляційного суду про виплату відповідачем індексації за період з 01 січня 2003 року по 31 січня 2017 року. При цьому позивач звертає увагу на те, що ним було заявлено вимоги про нарахування та виплату індексації за період з 01 січня 2003 року по 28 лютого 2018 року, проте суд апеляційної інстанції задовольнив позовні вимоги виключно за період з 01 лютого 2017 року по 01 лютого 2018 року, не мотивувавши своє рішення у частині відмови у задоволенні позовних вимог за період з 01 січня 2003 року по 31 грудня 2017 року. Також апеляційним судом не наведено жодних мотивів щодо відмови у задоволенні позовних вимог за період з 02 по 28 лютого 2018 року. З огляду на це скаржник уважає, що постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року не відповідає вимогам статей 242, 246 КАС України.
Ухвалою від 18 квітня 2022 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
18 липня 2022 року до суду касаційної інстанції надійшов відзив Військової частини НОМЕР_1 Національної гвардії України на касаційну скаргу ОСОБА_1 , у якій відповідач просить відмовити у задоволенні скарги позивача та залишити без змін оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції.
Позиція Військової частини НОМЕР_1 Національної гвардії України обґрунтована тим, що з лютого 2017 року по лютий 2018 року індексація ОСОБА_1 не виплачувалась, у зв`язку з відсутністю фінансування з державного бюджету на потреби перерахунку та виплати індексації грошового забезпечення. Відповідно до статті 51 Бюджетного кодексу України керівники бюджетних установ здійснюють фактичні видатки на грошове забезпечення лише в межах фонду грошового забезпечення. За таких обставин Військова частина НОМЕР_1 Національної гвардії України, як розпорядник бюджетних коштів, проводить видатки тільки у межах бюджетних асигнувань, які встановлені кошторисом, відповідно, грошове забезпечення військовослужбовцям Національної гвардії України, у тому числі індексація, виплачуються у межах асигнувань, передбачених у кошторисі військової частини на грошове забезпечення військовослужбовців. Таким чином у даному випадку відсутні підстави для визнання дій відповідача протиправними, так як останній керувався вимогами чинного законодавства та виконав їх у повному обсязі. 
Окремо у відзиві на касаційну скаргу Військова частина НОМЕР_1 Національної гвардії України звертає увагу на те, що повноваження щодо обрахунку індексації, у тому числі щодо визначення базового місяця для такого нарахування, у відповідності до положень Порядку № 1078 та Закону № 1282-ХІІ, покладаються на відповідача. 
Ухвалою від 25 квітня 2023 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.
IV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини
ОСОБА_1 у період з 20 липня 2001 року по 20 липня 2020 року проходив військову службу у Військовій частині НОМЕР_1 Національної гвардії України.
Військовою частиною НОМЕР_1 Національної гвардії України позивачу не було виплачено в повному обсязі індексацію грошового забезпечення за період з 01 січня 2003 року по 28 лютого 2018 року.
В грудні 2020 року позивач звернувся до Військової частини НОМЕР_1 Національної гвардії України із заявою, у якій просив надати інформацію про розміри грошового забезпечення за період проходження служби.
Листом від 23 грудня 2020 року №3/39/12-2674 відповідач надав інформацію згідно заяви позивача та копії особистих карток грошового забезпечення позивача за 2014- 2020 роки. Інші картки відповідно до відповіді були передані до Центрального архівного відділу Національної гвардії України.
06 грудня 2020 року позивач звернувся із заявою до Центрального архівного відділу Національної гвардії України, у якій просив надати інформацію про розміри грошового забезпечення за період проходження служби.
Листом від 11 січня 2021 року № 24 Центральний архівний відділ Національної гвардії України надав інформацію згідно заяви позивача та копії особистих карток про його грошове забезпечення.
Не погодившись із діями відповідача щодо нарахування та розмірів виплаченої індексації грошового забезпечення, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом .
V. Нормативне регулювання
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частин першої та другої статті 9 Закону України від 20 грудня 1991 року №2011-XII «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» (далі - Закон № 2011-XII у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) держава гарантує військовослужбовцям достатнє матеріальне, грошове та інші види забезпечення в обсязі, що відповідає умовам військової служби, стимулює закріплення кваліфікованих військових кадрів.
До складу грошового забезпечення входять: посадовий оклад, оклад за військовим званням; щомісячні додаткові види грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, винагороди, які мають постійний характер, премія); одноразові додаткові види грошового забезпечення.
Грошове забезпечення визначається залежно від посади, військового звання, тривалості, інтенсивності та умов військової служби, кваліфікації, наукового ступеня і вченого звання військовослужбовця. Грошове забезпечення підлягає індексації відповідно до закону (частина третя статті 9 Закону № 2011-XII).
Згідно зі статтею 18 Закону України від 05 жовтня 2000 року № 2017-III «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» (далі - Закон № 2017-III), з метою надання соціальної підтримки населенню України в цілому та окремим категоріям громадян встановлюються державні гарантії, зокрема, щодо індексації доходів населення з метою підтримання достатнього життєвого рівня громадян та купівельної спроможності їх грошових доходів в умовах зростання цін.
Відповідно до статті 19 цього ж Закону державні соціальні гарантії є обов`язковими для всіх державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності.
Статтею 1 Закону України від 03 липня 1991 року № 1282-XII «Про індексацію грошових доходів населення» (далі - Закон № 1282-XII у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що індексація грошових доходів населення - встановлений законами та іншими нормативно-правовими актами України механізм підвищення грошових доходів населення, що дає можливість частково або повністю відшкодовувати подорожчання споживчих товарів і послуг.
Приписами статті 2 Закону № 1282-XII передбачено, що індексації підлягають грошові доходи громадян, одержані ними в гривнях на території України і які не мають разового характеру, зокрема, оплата праці (грошове забезпечення). Індексації підлягають грошові доходи населення у межах прожиткового мінімуму, встановленого для відповідних соціальних і демографічних груп населення.
Підстави для проведення індексації визначені статтею 4 Закону № 1282-ХІІ.
У первинній редакції частина перша статті 4 цього Закону передбачала, що індексація грошових доходів населення проводиться в разі, коли величина індексу споживчих цін перевищила поріг індексації, який установлюється в розмірі 101 відсотка.
Надалі до цієї норми були внесені зміни Законом України від 24 грудня 2015 року № 911-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України», який набрав законну силу 01 січня 2016 року.
Тож з 01 січня 2016 року за правилами частини першої статті 4 Закону №1282-ХІІ індексація грошових доходів населення проводиться в разі, коли величина індексу споживчих цін перевищила поріг індексації, який установлюється в розмірі 103 відсотка.
Інші положення статті 4 цього Закону з 2003 року й дотепер залишилися незмінними.
Зокрема, частина друга статті 4 Закону № 1282-ХІІ передбачає, що обчислення індексу споживчих цін для індексації грошових доходів населення провадиться наростаючим підсумком, починаючи з місяця введення в дію цього Закону.
Згідно з частиною третьою статті 4 Закону №1282-ХІІ для проведення подальшої індексації грошових доходів населення обчислення індексу споживчих цін починається за місяцем, у якому індекс споживчих цін перевищив поріг індексації, зазначений у частині першій цієї статті.
Відповідно до частини четвертої статті 4 Закону №1282-ХІІ підвищення грошових доходів населення у зв`язку з індексацією здійснюється з першого числа місяця, що настає за місяцем, у якому опубліковано індекс споживчих цін.
Порядок проведення індексації грошових доходів населення визначається Кабінетом Міністрів України (частина друга статті 6 Закону № 1282-XII).
Постановою Кабінету Міністрів України від 07 травня 1998 року № 663 затверджено Порядок проведення індексації грошових доходів громадян (далі - Порядок № 663). 
Згідно з пунктом 1 цього Порядку, підвищення грошових доходів громадян у зв`язку з індексацією здійснюється з першого числа місяця, що настає за місяцем, в якому офіційно опубліковано індекс споживчих цін, який обчислюється з наростаючим підсумком у разі, коли він перевищив 105 відсотків (величину порога індексації). Базою для обчислення індексу споживчих цін є січень 1998 року. 
За змістом пункту 4 Порядку № 663, індексації підлягають грошові доходи громадян у межах трикратної величини вартості межі малозабезпеченості.
Сума індексації грошових доходів громадян визначається як результат добутку доходу, що підлягає індексації, та величини приросту індексу споживчих цін, зменшеного на величину порогу індексації та поділеного на 100 відсотків.
Згідно з пунктом 5 Порядку № 663, індекс споживчих цін обчислюється Держкомстатом і не пізніше 10 числа місяця, що настає за звітним, публікується в офіційних періодичних виданнях. Обчислення індексу споживчих цін для здійснення подальшої індексації грошових доходів громадян починається  за місяцем, у якому індекс споживчих цін перевищив 105 відсотків. Для здійснення індексації грошових доходів громадян  застосовується індекс споживчих цін, зменшений на величину порогу індексації.
У разі підвищення розмірів мінімальної заробітної плати, мінімальної пенсії, соціальної допомоги та стипендії місяць, в якому відбулося підвищення, вважається базовим при обчисленні індексу споживчих цін для індексації грошових доходів громадян. Індексація грошових доходів, отриманих громадянами за цей місяць, не провадиться.
У разі коли підвищення розміру мінімальної заробітної плати, мінімальної пенсії, соціальної допомоги та стипендії не супроводжується підвищенням грошових доходів громадян, що підлягають індексації, передбачених пунктом 2 цього Порядку, або коли це підвищення не перевищує гарантії, встановленої Законом України «Про індексацію грошових доходів населення», грошові доходи індексуються на загальних підставах, передбачених пунктами 1 і 4 цього Порядку.
У подальшому, Порядок № 663 втратив чинність на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 17 липня 2003 року № 1078 «Про затвердження Порядку проведення індексації грошових доходів населення», який визначає правила обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації та сум індексації грошових доходів населення.
Так, пункт 1 Порядку № 1078 (у редакції постанови Уряду від 17 липня 2003 року № 1078) передбачав, що підвищення грошових доходів громадян у зв`язку з індексацією здійснюється з першого числа місяця, що настає за місяцем, в якому офіційно опубліковано індекс споживчих цін. 
Індексація грошових доходів населення проводиться у разі, коли величина індексу споживчих цін перевищила поріг індексації, який встановлюється в розмірі 101 відсотка. 
Індекс споживчих цін обчислюється Держкомстатом і не пізніше 10 числа місяця, що настає за звітним, публікується в офіційних періодичних виданнях. 
Обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації грошових доходів населення провадиться наростаючим підсумком починаючи з березня 2003 р. - місяця опублікування Закону України від 6 лютого 2003 р. № 491-IV «Про внесення змін до Закону України «Про індексацію грошових доходів населення».
Для проведення подальшої індексації грошових доходів населення обчислення індексу споживчих цін починається за місяцем, у якому індекс споживчих цін перевищив поріг індексації, зазначений в абзаці другому цього пункту. 
Своєю чергою, пункт 5 Порядку у тій же редакції визначав, що у разі підвищення розмірів мінімальної заробітної плати, мінімальної пенсії, виплат, що здійснюються відповідно до законодавства про загальнообов`язкове державне соціальне страхування, державної допомоги сім`ям з дітьми, стипендій, а також у разі зростання грошових доходів населення без перегляду їх мінімальних розмірів місяць, в якому відбулося підвищення, вважається базовим при обчисленні індексу споживчих цін для індексації грошових доходів населення. Індексація грошових доходів, отриманих громадянами за цей місяць, не провадиться.
Отже, положеннями Порядку № 1078 було запроваджено правило, у силу якого календарний місяць підвищення розміру мінімальної заробітної плати та календарний місяць зростання грошових доходів населення без перегляду їх мінімальних розмірів (що має місце у випадку підвищення винагороди за працю) є подією, яка припиняє раніше розпочату процедуру нарахування індексації наростаючим підсумком і ця процедура розпочинається знову лише у наступному календарному місяці.
Відповідно до пункту 5 Порядку № 1078 (у редакції постанови Уряду від 17 травня 2006 року № 690) у разі підвищення розмірів мінімальної заробітної плати, мінімальної пенсії, виплат, що здійснюються відповідно до законодавства про загальнообов`язкове державне соціальне страхування, державної допомоги сім`ям з дітьми, стипендій, а також у разі зростання грошових доходів населення без перегляду їх мінімальних розмірів місяць, в якому відбулося підвищення, вважається базовим при обчисленні індексу споживчих цін для індексації грошових доходів населення. Індексація грошових доходів, отриманих громадянами за цей місяць, не провадиться. З наступного місяця здійснюється обчислення наростаючим підсумком індексу споживчих цін для проведення подальшої індексації.
У подальшому, пункт 5 Порядку № 1078 (у редакції постанови Уряду від 12 березня 2008 року №170) визначав, що у разі підвищення розмірів мінімальної заробітної плати, пенсії, виплат, що здійснюються відповідно до законодавства про загальнообов`язкове державне соціальне страхування, стипендій, а також у разі зростання грошових доходів населення без перегляду їх мінімальних розмірів місяць, в якому відбулося підвищення, вважається базовим при обчисленні індексу споживчих цін для індексації грошових доходів населення. Індексація грошових доходів, отриманих громадянами за цей місяць, не провадиться. З наступного місяця здійснюється обчислення наростаючим підсумком індексу споживчих цін для проведення подальшої індексації».
Відтак, з наведених положень Порядку № 1078 слідує, що правило події збільшення розміру мінімальної заробітної плати чи події зростання грошових доходів населення без перегляду їх мінімальних розмірів (що має місце у випадку підвищення винагороди за працю) залишалося одночасно правовою підставою для припинення раніше розпочатої процедури індексації наростаючим підсумком і правовою підставою для початку нової процедури індексації з наступного календарного місяця.
За таких умов можна дійти до висновку про те, що у період з 01 січня до 28 лютого 2003 року грошове забезпечення ОСОБА_1 підлягає індексації, виходячи з базового місяця - січня 1998 року, а у період з 01 березня 2003 року по 31 грудня 2007 року - з березня 2003 року.
У подальшому постановою Уряду від 13 червня 2012 року № 526 (набрала чинності 21 червня 2012року) пункт 10-1 Порядку № 1078 було доповнено новим абзацом, згідно з яким обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації заробітної плати новоприйнятих працівників здійснюється з місяця прийняття працівника на роботу.
Одночасно цією ж постановою Уряду відбулося доповнення Порядку № 1078 новим пунктом 10-2, відповідно до якого для працівників, яких переведено на іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі або організації, а також переведено на роботу на інше підприємство, в установу або організацію або в іншу місцевість, та у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці у разі продовження такими працівниками роботи сума індексації зберігається, якщо сума збільшення заробітної плати менша, ніж сума індексації, яка повинна нараховуватися за відповідний місяць. У разі коли сума збільшення заробітної плати більша, ніж сума індексації, яка повинна нараховуватися за відповідний місяць, такий місяць вважається базовим під час обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації.
Отже, з 21 червня 2012 року було введено у дію нове спеціальне правило визначення базового календарного місяця для початку процедури індексації - календарний місяць прийняття найманого працівника на роботу. 
Це правило застосовувалося до 01 грудня 2015 року та було скасоване на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 09 грудня 2015 року № 1013 «Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів».
Зокрема, відповідно до абзацу 1 пункту 5 Порядку №1078 (у редакції постанови Уряду №1013) у разі підвищення тарифних ставок (окладів), пенсій або щомісячного довічного грошового утримання, стипендій, виплат, що здійснюються відповідно до законодавства про загальнообов`язкове державне соціальне страхування, значення індексу споживчих цін у місяці, в якому відбувається підвищення, приймається за 1 або 100 відсотків.
Абзац 2 пункту 5 Порядку №1078 передбачає, що обчислення індексу споживчих цін для проведення подальшої індексації здійснюється з місяця, наступного за місяцем підвищення зазначених грошових доходів населення.
Згідно з абзацом 3 пункту 5 Порядку № 1078, сума індексації у місяці підвищення тарифних ставок (окладів), пенсій або щомісячного довічного грошового утримання, стипендій, виплат, що здійснюються відповідно до законодавства про загальнообов`язкове державне соціальне страхування, не нараховується, якщо розмір підвищення грошового доходу перевищує суму індексації, що склалась у місяці підвищення доходу.
За змістом абзацу 4 пункту 5 Порядку № 1078, якщо розмір підвищення грошового доходу не перевищує суму індексації, що склалась у місяці підвищення доходу, сума індексації у цьому місяці визначається з урахуванням розміру підвищення доходу і розраховується як різниця між сумою індексації і розміром підвищення доходу.
Відповідно до абзацу 5 пункту 5 Порядку №1078 у разі зростання заробітної плати за рахунок інших її складових без підвищення тарифних ставок (окладів) сума індексації не зменшується на розмір підвищення заробітної плати. У разі коли відбувається підвищення тарифної ставки (окладу), у місяці підвищення враховуються всі складові заробітної плати, які не мають разового характеру.
Абзац 6 пункту 5 Порядку №1078 визначає, що до чергового підвищення тарифних ставок (окладів), пенсій або щомісячного довічного грошового утримання, стипендій, виплат, що здійснюються відповідно до законодавства про загальнообов`язкове державне соціальне страхування, до визначеної суми індексації додається сума індексації, яка складається внаслідок перевищення величини індексу споживчих цін порогу індексації, зазначеного у пункті 1-1 цього Порядку.
Також у новій редакції на підставі постанови Уряду №1013 був викладений пункт 10-2 Порядку №1078, згідно з приписами якого для працівників, яких переведено на іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі або організації, а також переведено на роботу на інше підприємство, в установу або організацію або в іншу місцевість та у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці у разі продовження такими працівниками роботи, для новоприйнятих працівників, а також для працівників, які використали відпустку для догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку та відпустку без збереження заробітної плати, передбачені законодавством про відпустки, обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації здійснюється з місяця, наступного за місяцем підвищення тарифної ставки (окладу), за посадою, яку займає працівник.
Отже, Порядок № 1078 у редакції, яка застосовувалася до 01 грудня 2015 року, містив поняття «базовий місяць». Базовим місяцем уважався той місяць, у якому відбулося підвищення мінімальної заробітної плати, пенсій, стипендій виплат із соціального страхування чи зростання грошових доходів населення без перегляду їхніх мінімальних розмірів (за рахунок постійних складових зарплати). Базовий місяць визначали окремо для кожного працівника у випадку, коли заробітна плата зростала внаслідок підвищення тарифної ставки (окладу) або за рахунок будь-якої її постійної складової.
Таким чином до 01 грудня 2015 року новим базовим місяцем для обчислення індексації грошового доходу міг бути місяць прийняття (виходу) працівника на роботу, місяць збільшення заробітної плати, а нарахування й виплата індексації мали індивідуальний характер для кожного працівника.
На вказані особливості попереднього правового регулювання Верховний Суд уже звертав увагу у пункті 45 постанови від 19 травня 2022 року у справі №200/3859/21, а також у постанові від 23 березня 2023 року у справі № 400/3826/21.
Відтак, для правильного визначення базового місяця для нарахування індексації за період з 01 січня 2008 року до 01 грудня 2015 року необхідно встановити місяць прийняття (виходу) працівника на роботу, місяць збільшення заробітної плати.
Разом з тим, як слідує із запроваджених Постановою № 1013 змін, у подальшому з 01 грудня 2015 року почали діяти єдині правила обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації для всіх працівників, незалежно від дати їхнього прийняття, переведення чи виходу на роботу. Внаслідок цих змін Порядок № 1078 у редакції, що застосовується з 01 грудня 2015 року, не містить поняття «базовий місяць» і передбачає уніфікований підхід до обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації всіх працівників.
Для проведення індексації з 01 грудня 2015 року замість терміну «базовий місяць» використовується поняття «місяць підвищення доходу», яке має інший зміст, а саме, це місяць, у якому відбулося підвищення тарифних ставок (окладів), пенсій або щомісячного довічного грошового утримання, стипендій, виплат, що здійснюються відповідно до законодавства про загальнообов`язкове державне соціальне страхування. 
Таке визначення означеного поняття висновується із системного тлумачення пункту 5 Порядку № 1078 у редакції, яка була запроваджена з 01 грудня 2015 року.
Місяць підвищення доходу при зростанні заробітної плати визначається тільки в разі, якщо підвищена тарифна ставка (оклад). Тож з 01 грудня 2015 року зростання заробітної плати за рахунок інших постійних її складових, без підвищення тарифної ставки (окладу), не призводить до визначення нового місяця підвищення доходу. 
У цьому полягає одна з основних відмінностей понять «місяць підвищення доходу» і «базовий місяць», позаяк визначення останнього залежало також від факту зростання заробітної плати за рахунок будь-якої її постійної складової.
Між тим, вилучення терміну «базовий місяць» та запровадження поняття «місяць підвищення доходу» не вплинуло на правило обчислення індексу споживчих цін для проведення подальшої індексації. Як у «базовому місяці», так і у «місяці підвищення доходу» індекс обчислення споживчих цін приймається за 1 або 100 відсотків, а обчислення цього індексу для проведення подальшої індексації здійснюється наростаючим підсумком із наступного місяця.
Таким чином, ураховуючи наведені нормативні положення, слідує висновок, що розрахунок індексації грошового забезпечення позивача, як військовослужбовця, з 01 грудня 2015 року не прив`язаний до місяця прийняття (виходу) на військову службу.
Початком відліку для визначення місяця підвищення доходу позивачки та початку обчислення індексу споживчих цін наростаючим підсумком є місяць останнього підвищення тарифної ставки (окладу) за посадою, яку вона займала.
Аналіз приписів Постанови № 1013 у взаємозв`язку із запровадженими нею змінами до пунктів 5, 10-2 Порядку № 1078 дають Суду підстави дійти висновку про те, що для проведення подальшої індексації грошового забезпечення відповідачу з 01 грудня 2015 року належало переглянути «базовий місяць», визначений за старими правилами, змінивши його на «місяць підвищення доходу», тобто на місяць останнього підвищення тарифних ставок (окладів) за посадою, займаною ОСОБА_1 .
У цьому зв`язку колегія суддів звертає увагу на те, що дотепер посадові оклади військовослужбовців визначалися постановами Кабінету Міністрів України. У період 2008- 2018 років таких постанов було дві.
Зокрема, у період з 01 січня 2008 року до 01 березня 2018 року схеми посадових окладів військовослужбовців були затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 07 листопада 2007 року № 1294 «Про упорядкування структури та умов грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб», яка була чинною.
Починаючи від січня 2008 року посадовий оклад позивача не змінювався. Він змінився лише у березні 2018 року на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року № 704 «Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб», якою встановлені нові розміри окладів військовослужбовців.
Тож з огляду на місяць підвищення тарифних ставок (окладів) військовослужбовців та правила пунктів 5, 10-2 Порядку № 1078, саме січень 2008 року є місяцем підвищення доходу ОСОБА_1 , за яким і слід здійснювати обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації грошового забезпечення за період з 01 грудня 2015 року до 28 лютого 2018 року.
У цьому зв`язку колегія суддів уважає за необхідне врахувати правову позицію Верховного Суду, сформовану у постановах від 26 січня 2022 року у справі №400/1118/21, від 20 квітня 2022 року у справі №420/3593/20, від 12 травня 2022 року у справі № 200/7006/21 та багатьох інших стосовно тлумачення у подібних правовідносинах пунктів 2, 5, 10-2 Порядку № 1078 при розв`язанні питання про місяць, за яким здійснюється обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації грошового забезпечення.
VІ. Позиція Верховного Суду
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Одночасно, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
Касаційне провадження у цій справі відкрито з підстав, визначених пунктами 1, 4 частини четвертої статті 328 КАС України.
У касаційній скарзі позивач посилається на висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 10 вересня 2020 року у справі № 200/9297/19-а та від 29 листопада 2021 року у справі №120/313/20-а щодо питання необхідності визначення базового місяця, у якому відбулося підвищення тарифної ставки (окладу), для правильного нарахування індексації, які, на його думку, безпідставно не враховані судом апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні, що призвело до помилкового висновку про те, що за період з 01 січня 2003 року по 31 грудня 2007 року та з 01 січня 2008 року по лютий 2017 року індексація позивачу була виплачена згідно з вимогами законодавства. Окрім того, касатор стверджує про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, що, на його думку, виразилося у недослідженні зібраних по справі доказів і в ненаведенні мотивів ухвалення судового рішення у частині позовних вимог, у задоволенні яких судом було відмовлено. 
Надаючи оцінку вказаним твердженням заявника касаційної скарги, колегія суддів звертає увагу на те, що Верховний Суд сформував усталену судову практику відносно повноважень державних органів щодо визначення базового місяця індексації грошового забезпечення, яка полягає у тому, що такі не є дискреційними, оскільки законодавцем установлено один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень - проведення індексації грошових доходів у разі перевищення величини індексу споживчих цін порогу індексації. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.
Зазначені висновки Суд виклав у постановах від 29 листопада 2021 року у справі №120/313/20-а, від 26 січня 2022 року у справі №400/1118/21, від 20 квітня 2022 року у справі №420/3593/20, від 09 червня 2022 року у справі № 600/524/21-а. 
Також у справах №400/1118/21 і 420/3593/20 Верховний Суд, розтлумачивши пункти 2, 5, 10-2 Порядку № 1078, указав, що для визначення базового місяця для проведення індексації доходів необхідно обрати місяць, у якому заробітна плата працівника зросла за рахунок її постійних складових.
Одночасно з цим, Суд зазначив, що підставою для встановлення базового місяця індексації є підвищення посадових окладів особи. Тобто, початок відліку для обчислення індексу споживчих цін є місяць підвищення посадового окладу. З цього місяця значення індексу споживчих цін приймають за 1 або 100 відсотків, а приріст індексу розраховується з наступного місяця. Водночас нарахування індексації проводиться в місяці, наступному за місяцем, у якому був офіційно опублікований індекс інфляції.
На основі аналізу наведених норм Верховний Суд дійшов висновку, що місяць, у якому відбулося підвищення оплати праці (суми її постійних складових), є базовим при проведенні індексації.
На необхідності визначення базового місяця при розрахунку індексації грошового забезпечення Верховний Суд наголосив і в постанові від 10 вересня 2020 року у справі №200/9297/19-а.
Застосовуючи ці підходи до справи ОСОБА_1 , колегія суддів уважає, що неврахування судом апеляційної інстанції існуючої правозастосовної практики щодо необхідності перевірки правильності визначення базового місяця при нарахуванні індексації відповідно до норм Порядку № 1078 призвело до передчасних висновків цього суду по суті вирішення спору. 
Так, у вимірі обставин цієї справи варто зауважити, що спірні правовідносини охоплюються часовим проміжком з 01 січня 2003 року по 28 лютого 2018 року.
В указаний період Порядок № 1078 піддавався неодноразовим змінам, які, у свою чергу, змінювали механізм і порядок нарахування індексації грошового забезпечення позивача.
Так, з аналізу вищенаведених положень Порядку № 1078 можна резюмувати, що у період з 01 січня по 28 лютого 2003 року грошове забезпечення ОСОБА_1 підлягало індексації, виходячи з базового місяця - січня 1998 року, а у період з 01 березня 2003 року по 31 грудня 2007 року - з березня 2003 року. Поряд із цим, задля правильного визначення базового місяця для нарахування індексації грошового забезпечення позивача за період з 01 січня 2008 року до 01 грудня 2015 року необхідно встановити місяць прийняття (виходу) працівника на роботу, місяць збільшення заробітної плати. В той же час, для проведення індексації грошового забезпечення позивача за період з 01 грудня 2015 року по 28 лютого 2018 року слід ураховувати січень 2008 року, як місяць підвищення доходу ОСОБА_1 , за яким необхідно здійснювати обчислення індексу споживчих цін.
Як зазначалося вище, позивач звернувся до суду з позовом, у якому просив суд: визнати бездіяльність Військової частини НОМЕР_1 Національної гвардії України щодо ненарахування та невиплати йому індексації грошового забезпечення з 01 січня 2003 року по 31 грудня 2007 року від базового місяця січень 2003 року, з 01 січня 2008 року по 28 лютого 2018 року від базового місяця січень 2008 року - протиправною; зобов`язати відповідача донарахувати та виплатити ОСОБА_1 індексацію грошового забезпечення з 01 січня 2003 року по 31 грудня 2007 року від базового місяця січень 2003 року, з 01 січня 2008 року по 28 лютого 2018 року від базового місяця січень 2008 року.
В оскаржуваній постанові П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року зазначено, що судом установлено та сторонами не заперечується те, що за період з 01 січня 2003 року по 31 грудня 2007 року та з 01 січня 2008 року по 28 лютого 2018 року позивачу не виплачувалася індексація грошового забезпечення лише з лютого 2017 року по лютий 2018 року. З огляду на це суд апеляційної інстанції задовольнив виключно цю частину позовних вимог ОСОБА_1 , зобов`язавши відповідача нарахувати та виплатити ОСОБА_1 індексацію грошового забезпечення за період з 01 лютого 2017 року по 01 лютого 2018 року включно.
Водночас, судом апеляційної інстанції не надано належної оцінки доводам ОСОБА_1 щодо неправильного обчислення відповідачем індексації його грошового забезпечення у межах спірного періоду. Більше того, судом апеляційної інстанції взагалі не досліджувалося питання визначення базових місяців для нарахування та виплати індексації позивачу за період 01 січня 2003 року до 01 грудня 2015 року, а також місяця підвищення доходу ОСОБА_1 для нарахування індексації за період з 01 грудня 2015 року по 28 лютого 2018 року.
До того ж, П`ятий апеляційний адміністративний суд в оскаржуваній постанові від 29 листопада 2021 року зазначив про те, що у довідці про збільшення грошового забезпечення за рахунок посадового окладу, окладу за військове звання та щомісячних додаткових видів грошового забезпечення, які мають постійний характер - надбавки, доплати, винагороди, премії та інше під час проходження військової служби ОСОБА_1 (а.с.58) зазначено, який базовий місяць застосовувався відповідачем для конкретного періоду та підстава для застосування останнього. Зважаючи на це, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що при нарахуванні індексації грошового забезпечення позивача за період з 01 січня 2003 року по 31 грудня 2007 року, з 01 січня 2008 року по лютий 2017 року відповідач керувався вимогами чинного на той час законодавства.
Колегія суддів критично сприймає означені твердження апеляційного суду, позаяк довідка, на яку він посилався у своїй постанові, не містить інформації про виплату індексації ОСОБА_1 помісячно упродовж усього періоду з 2003 року по лютий 2018 року, а тому встановити у якому місяці позивачу виплачувалася індексації, у якому розмірі та із застосуванням якого базового місяця, неможливо. 
Таким чином можна констатувати, неналежне з`ясування судом апеляційної інстанції обставин справи, які мають значення для правильного вирішення спору. 
Окремо принагідно відмітити й те, що суд апеляційної інстанції, задовольняючи позовні вимоги ОСОБА_1 за період з 01 лютого 2017 року по 01 лютого 2018 року включно, не навів жодних мотивів щодо відмови у задоволенні позовних вимог за період з 02 по 28 лютого 2018 року.
Все це у підсумку свідчить про те, суд апеляційної інстанції не вжив заходів щодо оцінки та дослідження доказів по справі, а формально підійшов до вирішення спору, адже лише на підставі вибіркової довідки відповідача про грошове забезпечення ОСОБА_1 констатував факт виплати останньому індексації.
За таких обставин доводи скаржника про неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права - Закону № 1282-ХІІ і Порядку № 1078 у редакціях, що діяли у відповідний часовий проміжок спірних правовідносин, а також порушення норм процесуального права, що виразилося у неповноті встановлення усіх обставин справи, неналежному дослідженні доказів і в ненаданні вмотивованої оцінки усім аргументам учасників справи.
Виходячи зі змісту принципу офіційного з`ясування всіх обставин у справі в адміністративному судочинстві саме на суд покладається обов`язок визначити характер спірних правовідносин та зміст правової вимоги, матеріальний закон, який їх регулює, а також факти, що підлягають встановленню і лежать в основі позовних вимог та заперечень; з`ясувати, які є докази на підтвердження зазначених фактів, і вжити заходів для виявлення та витребування доказів.
Однак, викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судом апеляційної інстанції принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи у частині нарахування та виплати відповідачем індексації грошового забезпечення позивачу у період з 01 січня 2003 року по 28 лютого 2018 року. Таке порушення процесуального закону, з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні), неможливо усунути на стадії касаційного розгляду. 
Підсумовуючи наведене, Верховний Суд констатує, що висновки суду апеляційної інстанції є передчасними, та такими, що зроблені без повного з`ясування обставин, що мають значення для вирішення справи, а оцінка наявних у матеріалах справи доказів здійснена без дотримання положень статті 90 КАС України та з неправильним застосуванням норм матеріального права, а відтак оскаржуване судове рішення не є таким, що відповідає вимогам законності та обґрунтованості, встановленим статтею 242 КАС України.
За змістом статті 353 КАС України, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.
Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
Під час нового розгляду суду апеляційної інстанції необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку заявленим позовним вимогам у частині визнання протиправними дій відповідача щодо ненарахування та невиплати індексації грошового забезпечення позивачу у період з 01 січня 2003 року по 28 лютого 2018 року та, відповідно, зобов`язання відповідача нарахувати та виплатити індексацію грошового забезпечення позивачу за вказаний період, крізь призму частини другої статті 2 КАС України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права, а також прийняти рішення та постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.
VІІ. СУДОВІ ВИТРАТИ
Ураховуючи результат касаційного розгляду справи судові витрати розподілу не підлягають. 
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року скасувати.
Справу № 400/3084/21 направити на новий апеляційний розгляд до П`ятого апеляційного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді                                                                                                     В. М. Соколов

                                                                                                    О.А. Губська

                                                                                                    Л. О. Єресько