ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 травня 2023 року 
м. Київ

справа № 160/3679/19
адміністративне провадження № К/9901/20540/20 

Верховний Суд у складі  Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л.,  Рибачука А.І., 

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.10.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15.07.2020 у справі за позовом Публічного акціонерного товариства «Дніпрогаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправним та скасування постанови про накладення штрафу,-
В С Т А Н О В И В:
Публічне акціонерне товариство «Дніпрогаз» (далі - позивач, Товариство) звернулося до суду з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач, НКРЕКП), в якому просило: визнати протиправною та скасувати Постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 05.04.2019 №502  «Про накладення штрафу на ПАТ «Дніпрогаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання» (далі - спірна постанова)   в частині:
пункту 1 резолютивної частини, яким накладено штраф у розмірі 850 000 грн. за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов у частині дотримання вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме дотримання вимог глави 4 розділу IX Кодексу ГРМ у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єктах побутових споживачів на межі балансової належності між Оператором ГРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог цього Кодексу, крім споживачів за ЕІС-кодами 56XM07A29252226U, 56ХМ07А16632209А; 56XM07AT6632539Q, 56ХМ07А145661308, 56XM07A17084804R, 56ХМ07А173372998, 56ХМ07А21405105Х, 56ХМ07А19491921Р, 56ХМ07А17084206А, 56ХМ07А17568437М, 56XM07A18694353F, 56ХМ07А210663183, 56ХМ07А15526841S, 56ХМ07А18544891О, 56XM07A21147456S та 56ХМ07А219408333;
підпункту 2 пункту 2 резолютивної частини, яким зобов`язано ПАТ «Дніпрогаз» до 26.04.2019 привести свої дії у відповідність до вимог чинного законодавства шляхом здійснення перерахунку споживачам у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єктам побутових споживачів на підставі даних лічильників природного газу, починаючи з жовтня 2018 року, крім споживачів ЕІС-коди яких: 56XM07A29252226U, 56ХМ07А16632209А; 56XM07AT6632539Q, 56ХМ07А145661308, 56XM07A17084804R, 56ХМ07А173372998, 56ХМ07А21405105Х, 56ХМ07А19491921Р, 56ХМ07А17084206А, 56ХМ07А17568437М, 56XM07A18694353F, 56ХМ07А210663183, 56ХМ07А15526841S, 56ХМ07А18544891О, 56XM07A21147456S та 56ХМ07А219408333;
підпункту 1 пункту 3 резолютивної частини, яким зобов`язано Департамент із регулювання відносин у нафтогазовій сфері, у межах здійснення заходів державного регулювання, відповідно до пунктів 1,13 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» при перегляді тарифу на послуги розподілу природного газу для Публічного акціонерного товариства «Дніпрогаз» підготувати та винести на засідання НКРЕКП, яке проводиться у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на послуги розподілу природного газу для Публічного акціонерного товариства «Дніпрогаз» шляхом коригування річної планованої тарифної виручки в сторону зменшення на загальну суму 86514 тис. грн (без ПДВ) з урахуванням економії, отриманої внаслідок недофінансування статей структури тарифу, на суму 12090,5 тис. грн (без ПДВ), додатково отриманої тарифної виручки за 2016-2018 роки на суму 72422,5 тис. гри (без ПДВ) та отримання компенсацій, що передбачались протягом 2016 року у структурі тарифу, на суму 2001 тис. грн.
підпункту 2 пункту 3 резолютивної частини, яким зобов`язано Департамент із регулювання відносин у нафтогазовій сфері, у межах здійснення заходів державного регулювання, відповідно до пунктів 1,13 частини першої та пункту 1 частини другої Статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» при перегляді тарифу на послуги розподілу природного газу для Публічного акціонерного товариства «Дніпрогаз» підготувати та винести На засідання НКРЕКП, яке проводиться у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на послуги розподілу природного газу для Публічного акціонерного товариства «Дніпрогаз» шляхом коригування річної планованої тарифної виручки у сторону зменшення на суму донарахованих коштів у разі невиконання Публічним акціонерним товариством «Дніпрогаз» підпункту 2 пункту 2 постановляючої частини цієї постанови.
Позов обґрунтовано тим, що за результатами планової перевірки відповідач склав акт №118 від 29.03.2019, на підставі якого 05.04.2019 прийняв постанову №502 «Про накладення штрафу на ПАТ «Дніпрогаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання», яку позивач вважає протиправною та такою, що підлягає скасуванню, оскільки вона прийнята з порушенням  Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльност»,  Закону України «Про ринок природного газу», Кодексу газорозподільних систем, Типового договору розподілу природного газу, затвердженого  постановою НКРЕКП № 2498 від 30.09.2015, Правил постачання природного газу, затверджених  постановою НКРЕКП від 30.09.2015 №2496, Типового договору постачання природного газу побутовим споживачам, затвердженого  постановою НКРЕКП від 30.09.2015 №2500.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.10.2019, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 15.07.2020, позов задоволено частково.
Визнано протиправною та скасовано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 05.04.2019 №502 «Про накладення штрафу на ПАТ «Дніпрогаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання» в частині:
пункту 1 резолютивної частини, яким накладено штраф у розмірі 850 000 грн. за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов у частині дотримання вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме дотримання вимог глави 4 розділу IX Кодексу ГРМ у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єктах побутових споживачів на межі балансової належності між Оператором ГРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог цього Кодексу, крім споживачів за ЕІС-кодами 56XM07A29252226U, 56ХМ07А16632209А, 56ХМ07А1663253 9Q, 56ХМ07 А145661308, 56ХМ07А17084804R, 56ХМ07А173372998, 56ХМ07А21405105Х, 56ХМ07А19491921Р, 56ХМ07А17084206А, 56ХМ07А17568437М, 56ХМ07А18694353F, 56ХМ07А210663183, 56XM07A15526841S, 56ХМ07А18544891О, 56ХМ07А21147456S та 56ХМ07А219408333;
підпункту 2 пункту 2 резолютивної частини, яким зобов`язано ПАТ «Дпіпрогаз» до 26.04.2019 привести свої дії у відповідність до вимог чинного законодавства шляхом здійснення перерахунку споживачам у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єктам побутових споживачів на підставі даних лічильників природного газу, починаючи з жовтня 2018 року, крім споживачів ЕІС-коди яких: 56XM07A29252226U, 56ХМ07А16632209А, 56XM07A16632539Q, 56ХМ07А145661308, 56XM07A17084804R, 56ХМ07А173372998, 56ХМ07А21405105Х, 56ХМ07А19491921Р, 56ХМ07А17084206А, 56ХМ07А17568437М, 56ХМ07А1 8694353F, 56ХМ07А210663183, 56ХМ07А15526841S, 56ХМ07А185448910, 56ХМ07А21147456S, 56ХМ07А219408333;
підпункту 2 пункту 3 резолютивної частини, яким зобов`язано Департамент із регулювання відносин у нафтогазовій сфері, у межах здійснення заходів державного регулювання, відповідно до пунктів 1,13 частини першої та пункту 1 частини 2 статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг при перегляді» тарифу на послуги розподілу природного газу для Публічного акціонерного товариства «Дніпрогаз» підготувати та винести на засідання НКРЕКП, яке проводиться у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на послуги розподілу природного газу для Публічним акціонерним товариством «Дніпрогаз» шляхом коригування річної планованої тарифної виручки у сторону зменшення на суму донарахованих коштів у разі невиконання Публічним акціонерним товариством «Дніпрогаз» підпункту 2 пункту 2 постановляючої частини цієї постанови.
В решті позовних вимог відмовлено. 
Не погоджуючись з такими судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати в частині задоволених вимог та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову в повному обсязі.
Касаційну скаргу, серед іншого, обґрунтовано тим, що суди безпідставно посилались на постанову Верховного Суду від 07.11.2019 у справі 640/20081/18, де предмет спору різниться. Також скаржник наголошував, що приведення природного газу до стандартних умов застосовується виключно при здійсненні перерахунків об`ємів природного газу з кубічних метрів в енергетичні одиниці, в той час як розрахунки за природній газ здійснюються виключно в кубічних метрах, а переведення в енергетичні одиниці має виключно інформаційний характер. Звертав увагу, що норми Методики №116 не можуть бути застосовані до побутових споживачів, а застосування Ліцензіатом до споживачів цін/тарифів/донарахувань, які не були розраховані та затверджені НКРЕКП, є незаконним.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просив залишити її без задоволення, а судові рішення без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 14.09.2020 відкрито касаційне провадження на підставі відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме: чи покривались тарифом Товариства всі витрати на виробничо - технологічні втрати.
У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Дослідивши спірні правовідносини в межах касаційного перегляду справи відповідно до статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції зазначає наступне.
Як установлено судами, згідно Плану здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на 2019 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.11.2018 №  1584 (додається), на підставі постанови НКРЕКП від 18.12.2018 №1964 Про проведення планових перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у І кварталі 2019 року  (додається) та посвідчення на перевірку від 14.02.2019 №92 (додається), НКЕРКП у період з 18.03.2019 по 29.03.2019 було проведено планову виїзну перевірку щодо дотримання ПАТ Дніпрогаз Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного, нафтового газу і газу (метану) вугільних родовищ, затверджених  постановою Національної комісії регулювання електроенергетики України від 13.01.2010 № 12  та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених  постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 16.02.2017 № 201  та якою перевірявся період ліцензованої діяльності з 01.01.2016 по 31.12.2018.
За результатом проведення планового заходу складено Акт планової перевірки дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного, нафтового газу і газу (метану) вугільних родовищ та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 29.03.2019 № 118.
05.04.2019 за результатами розгляду Акта №118 на засіданні Комісії, яке було проведено у формі відкритого слухання (за участю представників ПАТ «Дніпрогаз»), прийнято постанову НКРЕКП № 502 «Про накладення штрафу на ПАТ «Дніпрогаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання».
Вказаною постановою, крім іншого, накладено на позивача штраф в межах розмірів, визначених статтею 59 Закону України «Про ринок природного газу», а також зобов`язано до вчинення певних дій як позивача, так і структурний підрозділ відповідача.
Частково задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій, зокрема, виходили з того, що відповідачем не доведено факт включення Товариством до тарифу для споживачів не передбачених НКРЕКП витрат, а також дійшли висновків, що законодавцем встановлено обов`язок оператора ГРМ (газорозподільних систем) проводити розрахунки по вузлах обліку, які не обладнані корекцією тиску та температури, шляхом приведення об`єму природного газу до стандартних умов за показами побутових лічильників у разі відсутності приладів для вимірювання температури та тиску газу.
Дослідивши спірні правовідносини, суд касаційної інстанції зазначає наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначено Законом України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» від 22.09.2016 за №  1540-VIII (далі - Закон №  1540-VIII).
Статтею 2 цього Закону визначено, що регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема, у сфері енергетики: діяльності з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії; діяльності з транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору), надання послуг установки LNG, постачання природного газу; діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів та інших речовин трубопровідним транспортом.
Положеннями статті 19 Закону №  1540-VIII закріплено, що регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.
Під час здійснення державного контролю Регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо- та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.
Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі.
За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді: 1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.
За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до посадових осіб суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати адміністративні стягнення.
У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.
Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України «Про ринок електричної енергії», «Про природні монополії»,  «Про питну воду та питне водопостачання»,  «Про ринок природного газу»,  «Про теплопостачання» (ст. 22 Закону №  1540-VIII).
Судами установлено, що на виконання передбаченим законодавством повноважень 29.03.2019 відповідачем здійснено плановий захід державного нагляду/контролю за період з 01.01.2016 по 31.12.2018 щодо дотримання Публічним акціонерним товариством «Дніпрогаз» (позивачем) вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, про що складено Акт від 29.03.2019 №118, яким зафіксовані порушення, виявлені в ході перевірки.
На підставі указаного Акту НКРЕКП прийняла Постанову від 05.04.2019 №502 «Про накладення штрафу на ПАТ «Дніпрогаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання», та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 №201 (Ліцензійні умови), а саме: встановлено порушення в частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу.
Вирішуючи правомірність застосування позивачем приведення природного газу до стандартних умов при здійсненні перерахунків об`ємів природного газу з кубічних метрів в енергетичні одиниці, Верховний Суд виходить с наступного.
Так, постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг №2494 від 30.09.2015 затверджено  Кодекс газорозподільних систем (далі - кодекс ГРС).
Кодекс газорозподільних систем розроблений відповідно до Закону України «Про ринок природного газу».
Кодекс газорозподільних систем визначає взаємовідносини  оператора газорозподільних систем із суб`єктами ринку природного газу, а також визначає правові, технічні, організаційні та економічні засади функціонування газорозподільних систем. 
Порядок взаємовідносин оператора газорозподільної системи з оператором газотранспортної системи, у тому числі пов`язаних з прийманням-передачею природного газу в точках виходу з газотранспортної системи до газорозподільної системи, зокрема щодо якості та обліку природного газу (у тому числі приладового), а також з обміном даних щодо прогнозів відборів/споживання природного газу по споживачах та фактичних обсягів споживання ними природного газу, регулює  Кодекс газотранспортної системи, затверджений постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2493, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 06 листопада 2015 року за № 1378/27823 (далі - Кодекс ГТС), договір транспортування природного газу та технічна угода (за наявності), що укладені між сторонами (розділ І глава 1 п.1.2 цього Кодексу).
Відтак судами вірно наголошено, що слід відрізняти правила, встановлені Кодексом газорозподільних систем (Кодекс ГРМ), та правила Кодексу газотранспортної системи (Кодекс ГТС).
Відповідно п. 3 гл. 1 розділу І Кодексу ГРМ дія Кодексу газорозподільних систем поширюється на операторів газорозподільних систем, замовників доступу та приєднання до газорозподільної системи, споживачів (у тому числі побутових споживачів), об`єкти яких підключені до газорозподільних систем, та на їх постачальників. Крім того, цим Кодексом регулюються взаємовідносини:
між оператором газорозподільної системи і газодобувними підприємствами та виробниками біогазу або інших видів газу з альтернативних джерел, які підключені (приєднуються) до газорозподільної системи;
між оператором газорозподільної системи та несанкціонованими споживачами, які втручаються в роботу газорозподільної системи, у тому числі шляхом самовільного під`єднання несанкціонованого газопроводу.
Пунктами 1, 2 глави 1 розділу ІХ Кодексу газорозподільних систем визначено, що комерційний облік природного газу в газорозподільній системі організовується та здійснюється з метою визначення повної та достовірної інформації про об`єми (обсяги) природного газу, які надійшли до ГРМ від суміжних суб`єктів ринку природного газу (ГДП, ВБГ, Оператора ГТС (газотранспортної системи), та об`єми (обсяги) природного газу, які розподілені (передані) з ГРМ (газорозподільчої системи) підключеним до неї споживачам і суміжним Операторам ГРМ, та подальшого використання інформації у взаємовідносинах між суб`єктами ринку природного газу, у тому числі для взаєморозрахунків між ними.
Порядок комерційного обліку природного газу (визначення його об`ємів і обсягів) по об`єктах споживачів, у тому числі побутових споживачів, здійснюється згідно з договором розподілу природного газу, укладеним між споживачем та Оператором ГРМ (газорозподільчої системи), та з урахуванням вимог цього Кодексу.
Оператор газорозподільної системи (далі - Оператор ГРМ) - це суб`єкт господарювання, що на підставі ліцензії здійснює діяльність з розподілу природного газу газорозподільною системою, яка знаходиться у його власності або користуванні відповідно до законодавства, та здійснює щодо неї функції оперативно-технологічного управління;
Оператор газотранспортної системи (далі - Оператор ГТС) - це суб`єкт господарювання, який на підставі ліцензії здійснює діяльність із транспортування природного газу газотранспортною системою на користь третіх осіб (замовників) (п. 4 гл. 1 розділу І Кодексу ГРМ).
Таким чином судами достовірно установлено, що ПАТ "Дніпрогаз" є суб`єктом з розподілу природного газу та здійснює діяльність на підставі ліцензії на право провадження господарської діяльності з розподілу природного газу - оператором ГРМ.
Так, оператор ГРМ відповідно до вимог п. 3 гл. 2 розділу І Кодексу ГРМ здійснює, зокрема, забезпечення комерційного обліку природного газу, у тому числі приладового, в ГРМ, формування добових, декадних, місячних, квартальних та річних показників фактичного об`єму та обсягу передачі (розподілу, споживання) природного газу по об`єктах суб`єктів ринку природного газу.
Пунктом 3 глави 1 розділу ІХ Кодексу газорозподільних систем визначено, що фактичний об`єм надходження природного газу до/з ГРМ (газорозподільних систем) (у тому числі по об`єктах споживачів) за певний період визначається в точках комерційного обліку (на межі балансової належності) на підставі даних комерційних вузлів обліку, встановлених в точках вимірювання, та інших регламентованих процедур у передбачених цим Кодексом випадках.
Об`єм природного газу в точках комерційного обліку має бути приведений до стандартних умов та переведений в одиниці енергії (обсяг) згідно з розділом XV цього Кодексу.
Разом з тим, п. 3 гл. 1 розділу ІХ цього Кодексу передбачано, що фактичний об`єм надходження природного газу до/з ГРМ (у тому числі по об`єктах споживачів) за певний період визначається в точках комерційного обліку (на межі балансової належності) на підставі даних комерційних вузлів обліку, шляхом: 1)  приведення газу до стандартних умов; 2) переведення об`єму газу, приведеного до стандартних умов в одиниці енергії, що в свою чергу спростовує доводи відповідача щодо приведення до стандартних умов застосовується виключно при здійсненні перерахунку об`єму природного газу з кубічних метрів в енергетичні одиниці.
За змістом пункту 3 глави 1 розділу ІХ Кодексу оператор ГРМ зобов`язаний за підсумками місяця, але не пізніше 8-го числа, наступного за розрахунковим місяцем, опублікувати на власному сайті фактичні дані щодо розміру середньозваженої вищої теплоти згоряння природного газу за кожним маршрутом; передбачити у платіжних документах споживачів за послуги з розподілу природного газу, а також в особистому кабінеті споживача, інформацію про величину коефіцієнту приведення до стандартних умов (якщо вузол обліку природного газу споживача не приводить в автоматичному режимі об`єм природного газу до стандартних умов), розмір середньозваженої вищої теплоти згоряння за розрахунковий період, а також розмір спожитого обсягу енергії природного газу (за трьома одиницями виміру: кВт·год, Гкал, МДж).
Отже, позивач здійснюючи комерційний облік газу зобов`язаний, в тому числі, здійснювати:
1) приведення газу до стандартних умов;
2) розрахунок спожитого обсягу енергії природного газу, про який повідомляється споживач в платіжному документі.
Порядок комерційного обліку природного газу (визначення його об`ємів і обсягів) по об`єктах споживачів, у тому числі побутових споживачів, здійснюється згідно з договором розподілу природного газу, укладеним між споживачем та оператором ГРМ, та з урахуванням вимог цього Кодексу (абзац 1 пункту 2 глави 1 розділу ІХ Кодексу).
За змістом пункту 6 частини 1 статті 17 Закону №  1540-VIII для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг  Регулятор затверджує типові та схвалює примірні договори  відповідно до закону.
На виконання зазначених вище законодавчих вимог 30.09.2015 НКРЕКП прийняло постанову №2498 від 30.09.2015 «Про затвердження типового договору розподілу природного газу» (далі - Типовий договір).
Відповідно до пункту 1.2 Типового договору умови цього Договору однакові для всіх споживачів України та розроблені відповідно до закону України «Про ринок природного газу» і Кодексу ГРМ.
Розділ V Договору регулює порядок обліку природного газу, що передається Споживачу.
Пункт 5.1 Договору визначає, що облік (у тому числі приладовий) природного газу, що передається Оператором ГРМ та споживається Споживачем на межі балансової належності об`єкта споживача, здійснюється відповідно до вимог Кодексу газорозподільних систем.
При цьому, пунктом 5.2 Договору передбачено, що визначення об`єму розподілу та споживання природного газу по споживачу здійснюється на межі балансової належності між оператором ГРМ та споживачем на підставі даних комерційного вузла обліку (лічильника газу), визначеного в заяві-приєднанні, та з урахуванням регламентних процедур, передбачених Кодексом газорозподільних систем та цим Договором.
Регулятором в пункті 5.3 Договору передбачено, що за розрахункову одиницю розподіленого та спожитого природного газу береться один кубічний метр (м куб.) природного газу, приведений до стандартних умов, визначених в Кодексі газорозподільних систем.
Пунктом 5.6. Договору в свою чергу передбачено, що після визначення загального об`єму розподіленого Споживачу (спожитого ним) природного газу, приведеного до стандартних умов, Оператор ГРМ в установленому порядку здійснює переведення величин об`єму природного газу в обсягах розподіленої (спожитої) енергії, що має визначатись за трьома одиницями виміру: в - кВт*год, в - Гкал, в - МДж.
Дані про об`єм (м.куб.) та обсяг (кВт*год, Гкал, МДж) розподіленого Споживачу (спожитого ним) природного газу за розрахунковий період (місяць) зазначаються Оператором ГРМ в особистому кабінеті Споживача (після його запровадження) та/або в рахунку про сплату послуги за цим Договором.
Оператор ГРМ зобов`язується в установленому порядку передавати інформацію про загальний об`єм та обсяг розподіленого Споживачу (спожитого ним) природного газу за відповідний період Оператору ГТС для можливості її використання суб`єктами ринку природного газу, у тому числі постачальником Споживача.
Визначені за умовами цього Договору об`єми та обсяги розподілу та споживання природного газу є обов`язковими для їх використання у взаємовідносинах між Споживачем та його постачальником.
Порядок приведення обсягів спожитого природного газу до стандартних умов врегульовано розділом XV цього Кодексу газорозподільних систем (абзац 2 пункту 3 глави 1 розділу IX Кодексу).
Так, пунктом 6 глави 1 розділу XV Кодексу газорозподільних систем, в свою чергу, визначено, що для проведення розрахунків по вузлах обліку, які не обладнані корекцією тиску та температури, коефіцієнт приведення до стандартних умов (k) необхідно визначати за відповідними додатками до Методики приведення об`єму природного газу до стандартних умов за показами побутових лічильників у разі відсутності приладів для вимірювання температури та тиску газу, затвердженої наказом Міністерства палива та енергетики України від 26 лютого 2004 року № 116 (далі - Методика № 116), зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 19 березня 2004 року за № 346/8945.
Відповідно до пункту 2 Методики №116, її дія поширюється на суб`єктів господарювання, які у господарсько - виробничій діяльності для вимірювання об`єму спожитого газу використовують лічильники, крім випадків використанння газу за показами лічильників громадянами - підприємцями для власних потреб.
Однак, пунктом 6 глави 1 розділу XV Кодексу ГРМ передбачено необхідність застосування лише відповідного коефіцієнту при приведенні обсягів спожитого природного газу побутовими споживачами до стандартних умов, який зазначений в додатках до Методики № 116, а не власне самої Методики № 116. Тобто, дана норма пов`язує приведення обсягів спожитого природного газу до стандартних умов не з порядком, процедурою чи колом споживачів, що визначені Методикою № 116, а з числовими значеннями коефіцієнтів, які зазначені в додатках до цієї Методики.
Таким чином, нормами Кодексу газорозподільних систем та умовами Типового договору встановлено обов`язок оператора ГРМ (газорозподільних систем) проводити розрахунки по вузлах обліку, які не обладнані корекцією тиску та температури, шляхом приведення об`єму природного газу до стандартних умов за показами побутових лічильників у разі відсутності приладів для вимірювання температури та тиску газу.
Аналогічні правові висновки містяться у постановах Верховного Суду від 24.12.2018 у справі №640/21017/18, від 03.02.2020 у справі №640/20866/18, від 16.06.2020 у справі №640/20692/18, від 17.06.2020 у справі №640/20691/18.
Підстав для відступу від усталеної практики Верховного Суду колегія суддів не вбачає.
Стосовно доводів відповідача про те, що Товариством здійснюється подвійне включення різниці у приведенні газу до стандартних умов варто звернути увагу на наступне.
Так, відповідно до пункту 1.2 наказу Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 23.11.2011 №737 «Про визначення розмірів нормативних втрат і виробничо-технологічних витрат природного газу в газорозподільних мережах» (далі - Наказ №737), газорозподільні підприємства самостійно згідно з методиками,  зазначеними в підпункті 1.1 пункту 1 цього наказу,  розраховують річні обсяги нормативних втрат і виробничо-технологічних витрат природного газу на календарний рік  та не пізніше ніж за 2 місяці до початку року подають їх на затвердження до Міністерства енергетики та вугільної промисловості України.
Зокрема, в пункті 1.1. цього Наказу зазначено, що, річні обсяги нормативних втрат і виробничо-технологічних витрат природного газу в газорозподільних мережах розраховуються відповідно до: Методики визначення питомих виробничо-технологічних втрат природного газу під час його транспортування газорозподільними мережами, затвердженої наказом Міністерства палива та енергетики України від 30.05.2003 N 264, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 09.07.2003 за N 570/7891; Методики визначення питомих виробничо-технологічних витрат природного газу під час його транспортування газорозподільними мережами, затвердженої наказом     Міністерства палива та енергетики України від 30.05.2003 N 264, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 09.07.2003 за N 571/7892; Методики визначення питомих втрат природного газу при його вимірюваннях побутовими лічильниками в разі не приведення об`єму газу до стандартних умов, затвердженої наказом Міністерства палива та енергетики України від 21.10.2003  N 595, зареєстрованої в     Міністерстві     юстиції України 25.12.2003 за N 1224/8545.
Судами попередніх інстанцій установлено та матеріалами справи підтверджується, що на виконання Наказу №737 позивачем (ПАТ «Дніпрогаз») були розраховані та подані до Міністерства енергетики та вугільної промисловості України річні обсяги нормованих втрат та виробничо-технологічних витрат природного газу в газорозподільних мережах на 2016 рік.
При цьому, подані розрахунки містили наступні річні обсяги:
- зведений розрахунок очікуваних виробничо-технологічних витрат природного газу по ПАТ «Дніпрогаз» на 2016р. у розмірі 44,192 тис. куб. м.;
- зведений розрахунок очікуваних виробничо-технологічних втрат природного газу по ПАТ «Дніпрогаз» на 2016р. у розмірі 23 286,391 тис. куб. м.;
- зведений розрахунок втрат природного газу при його вимірюванні побутовими лічильниками у разі не приведення об`єму газу до стандартних умов по ПАТ «Дніпрогаз» на 2016р. у розмірі 11 515,695 тис. куб. м.
Водночас, наказом Міністерства енергетики та вугільної промисловості від 25.12.2015р. №847 «Про затвердження розмірів нормативних виробничо-технологічних витрат газорозподільних підприємств (операторів газорозподільних систем) на 2016 рік» затверджені нормативні втрати і виробничо-технологічні витрати природного газу у розмірі 18 894 тис. куб. м., що не збігаються з розрахованими ні по окремим методикам, ні в загальному обсязі.
Отже, обсяги природного газу, розраховані за Методикою №595 (витрати при приведенні об`єму природного газу до стандартних умов на побутових лічильниках) в разі не приведення об`єму газу до стандартних умов, не були затверджені Наказом Міненерго №847 та в подальшому не входили у встановлений Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг тариф на розподіл природного газу.
Тобто, як доцільно зауважено судом апеляційної інстанції, ці обсяги, фактично, залишилися без компенсації в тарифі на розподіл природного газу.
Відповідач звертав увагу суду, що Товариство фактично компенсувало ці обсяги шляхом включення вказаних витрат до тарифу, однак жодних належних доказів на підтвердження своєї позиції не надав, не зважаючи на покладений на нього обов`язок доведення, визначений ст. 77 КАС України, відтак суд не може брати до уваги вказані доводи.
Аналізуючи наведене в сукупності, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій в тому, що застосування до позивача штрафу за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов у частині дотримання вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме дотримання вимог глави 4 розділу IX Кодексу ҐРМ у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єктах побутових споживачів на межі балансової належності між Оператором ГРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог цього Кодексу, крім споживачів за ЕІС- кодами 56XM07A29252226U, 56ХМ07А16632209А; 56XM07AT6632539Q, 56ХМ07А145661308, 56XM07A17084804R, 56ХМ07А173372998, 56ХМ07А21405105Х, 56ХМ07А19491921Р, 56ХМ07А17084206А, 56ХМ07А17568437М, 56XM07A18694353F, 56ХМ07А210663183, 56ХМ07А15526841S, 56ХМ07А18544891О, 56XM07A21147456S та 56ХМ07А219408333 є протиправним, а тому пункт 1 резолютивної частини спірної постанови підлягає скасуванню.
При цьому вірно вказано, що підпункт 2 пункту 2 та підпункту 2 пункту 3 резолютивної частини постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг №502 також підлягають скасуванню, так як встановлення відсутності порушень вимог законодавства з боку позивача нівелює обов`язок виконання вимог відповідача щодо приведення дій позивача у відповідність до вимог чинного законодавства та підставу для перегляду тарифу Товариству.
Стосовно доводів відповідача про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання покриття тарифом Товариства всіх витрат на виробничо - технологічні витрати колегія звертає увагу на наступне.
Предметом розгляду цієї справи була правомірність винесення спірної постанови в частині накладення стягнення та зобов`язання позивача до вчинення дій у зв`язку з порушенням останнім пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов у частині дотримання вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме дотримання вимог глави 4 розділу IX Кодексу ГРМ у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єктах побутових споживачів на межі балансової належності між Оператором ГРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог цього Кодексу.
Отже, Верховний Суд доходить висновку, що покриття тарифом витрат на виробничо - технологічні втрати можливе у разі належного комплексного техніко - економічного обґрунтування та розрахунку їх складових операторами ГРМ, Операторами ГТС та суб`єктом, що здійснює формування та реалізацію цінової та тарифної політики. 
Стосовно доводів скаржника про безпідставне посилання судів на висновки у справі 640/20081/18.
Зі змісту рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 25 червня 2019 року у справі №640/20081/18 (залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.11.2019) встановлено, що приведення об`єму природного газу до стандартних умов здійснюється з метою визначення повної та достовірної інформації та подальшого її використання, зокрема, для взаєморозрахунків між суб`єктами ринку природного газу, а не виключно для здійснення перерахунків об`ємів природного газу з кубічних метрів в енергетичні одиниці, як вважає відповідач. 
Також цим рішенням встановлено правомірність дій ПАТ «Дніпрогаз» з приведення об`ємів природного газу до стандартних умов для здійснення комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами, починаючи з жовтня 2018 року.
Вказані судові рішення залишено без змін постановою Верховного Суду від 28.09.2021
Згідно з положеннями ст. 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
Так,  Верховний Суд зазначає, що преюдиція - це обов`язковість фактів, установлених судовим рішенням, що набрало законної сили, в одній справі для суду при розгляді інших справ. Преюдиційно встановлені факти не підлягають доказуванню.
При цьому, звільнення від доказування з підстав установлення преюдиційних обставин в іншому судовому рішенні, варто розуміти так, що учасники адміністративного процесу не зобов`язані повторно доказувати ті обставини, які були встановлені чинним судовим рішенням в іншій адміністративній, цивільній або господарській справі, якщо в цій справі брали участь особи, щодо яких відповідні обставини встановлені.
Тобто, учасники адміністративного процесу звільнені від надання доказів на підтвердження обставин, які встановлені судом при розгляді іншої адміністративної, цивільної чи господарської справи.
Водночас, для спростування преюдиційних обставин учасник адміністративного процесу, який ці обставини заперечує, повинен подати суду належні та допустимі докази. Ці докази повинні бути оцінені судом, що розглядає справу, у загальному порядку за правилами визначеними процесуальним законодавством.
Разом з цим, відповідачем преюдиційні обставини спростовано не було, відтак доводи скаржника про безпідставність їх врахування у розглядувані справі не заслуговують на увагу.
Таким чином колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками та основними мотивами судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для часткового задоволення позову.
Не дають підстав для скасування судових рішень також інші, зазначені у касаційних скаргах, аргументи скаржників, позаяк вони не применшують і не змінюють основних правових висновків та мотивів судів, а зводяться виключно до висловлення незгоди з ухваленими рішеннями.
Суд також звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі «Проніна проти України» зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов`язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no. 63566/00)).
Відповідно до частини першої  статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись ст.ст. 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
П О С Т А Н О В И В:
У задоволенні касаційної скарги Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг відмовити.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.04.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.09.2020 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                      А.Ю. Бучик

Судді                                                                                Л.Л. Мороз

А.І. Рибачук