ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 320/7325/19                                                                       Суддя (судді) першої інстанції: Лисенко В.І.

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

  04 квітня 2023 року                                                                                            м. Київ          

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
судді-доповідача                               Аліменка В.О., 
суддів                                                   Бєлової Л.В., Кучми А.Ю.
за участю секретаря                               Мельник К.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Рахункової палати України на рішення Київського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2022 року у справі за адміністративним позовом Державного міжнародного аеропорту "Бориспіль" до Рахункової палати України про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И Л А:

Державне підприємство «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» звернулося до Київського окружного адміністративного суду із позовом до Рахункової палати, в якому просило суд визнати протиправним і скасувати абзац четвертий підпункту 5.3 пункту 5 рішення Рахункової палати від 20 серпня 2019 року №20-8 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності використання коштів державного бюджету та управління майном державними підприємствами у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України», яким Рахункова палата України доручила ДП МА «Бориспіль» - вжити заходів щодо забезпечення відшкодування незаконно нарахованої та фактично виплаченої зарплати у 2016, 2017, 2018 роках виконуючому обов`язки генерального директора ДП МА «Бориспіль» ОСОБА_1».
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що Рахунковою палатою проведено аудит ДП МА «Бориспіль» ефективності використання коштів державного бюджету та управління майном державними підприємствами у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України, звіт про результати якого затверджений рішенням Рахункової палати від 20 серпня 2019 року №20-8. Абзацом четвертим підпункту 5.3 пункту 5 указаного Рішення Рахункова палата України доручила ДП МА «Бориспіль» вжити заходів щодо забезпечення відшкодування незаконно нарахованої та фактично виплаченої зарплати у 2016, 2017, 2018 роках виконуючому обов`язки генерального директора ДП МА «Бориспіль» ОСОБА_1 ». 
Крім того, Державний міжнародний аеропорт "Бориспіль" зазначає, що нарахування та виплата заробітної плати виконуючому обов`язки генерального директора ДП МА «Бориспіль» ОСОБА_1 здійснювалось відповідно до постанов Кабінету міністрів України, Кодексу законів про працю України та згідно штатного розпису підприємства. ДП МА «Бориспіль» наголошує на безпідставності висновків Рахункової палати України, що ОСОБА_1 було призначено міністром ОСОБА_3 без правових підстав на посаду генерального директора ДП МА «Бориспіль», а у наказі про призначення не встановлено фіксованого розміру посадового окладу. Позивач вказує, що ОСОБА_1 перебував на посаді виконуючого обов`язки генерального директора ДП МА «Бориспіль», а на посаду директора підприємства призначений не був, так як не пройшов за конкурсом на цю посаду. За таких обставин, позивач вважає оскаржувану частину рішення Рахункової палати такою, що створює негативні наслідки для підприємства.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 7 липня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволені позову суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що оскаржуване рішення Рахункової палати не є правовим документом, який установлює відповідальність для позивача, а тому не є актом індивідуальної дії у розумінні частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Водночас, включення до нього певних висновків не породжують обов`язкових юридичних наслідків, що не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача.
Постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 02.06.2022 року рішення Київського окружного адміністративного суду від 7 липня 2020 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2020 року у справі №320/7325/19 скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
Скасовуючи рішення судів першої та апеляційної інстанції про відмову в задоволенні позову, Верховний суд зазначив, що оскаржуване рішення Рахункової палати є актом індивідуальної дії, який може бути оскаржено в силу приписів законодавства (пункт 4 частини першої статті 33 Закону України «Про Рахункову палату»). 
Крім того, Верховний суд зазначив, що відмовляючи в задоволенні позовних вимог суди попередніх інстанцій, дійшовши хибного висновку, що оскаржуване рішення Рахункової палати не є актом індивідуальної дії, не надали жодної правової оцінки підставам позову, а також доказам та аргументам позивача по суті оскаржуваного рішення. 
Також, суд касаційної інстанції зазначив, що при новому розгляді справи суду першої інстанції необхідно взяти до уваги викладене в постанові і встановити обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2022 року адміністративний позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано абзац четвертий підпункту 5.3 пункту 5 рішення Рахункової палати від 20 серпня 2019 року №20-8 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності використання коштів державного бюджету та управління майном державними підприємствами у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України», яким відповідач доручив ДП МА «Бориспіль» - вжити заходів щодо забезпечення відшкодування незаконно нарахованої та фактично виплаченої зарплати у 2016, 2017, 2018 роках виконуючому обов`язки генерального директора ДП МА «Бориспіль» ОСОБА_1 ».
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Рахункової палати судовий збір у сумі 1921,00 грн на користь Державного підприємства «Міжнародний аеропорт «Бориспіль».
Не погоджуючись з таким рішенням суду, відповідачем подано апеляційну скаргу, у якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини справи, порушено норми матеріального та процесуального права.
Заслухавши суддю-доповідача, представників сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, повно та всебічно дослідивши обставини справи, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з наступного.
Як вбачається з матеріалів справи та було встановлено судом першої інстанції, 18.09.2014 року Наказом Міністерства інфраструктури України № 180-0 ОСОБА_1 призначено на посаду виконувача обов`язків генерального директора з 19 вересня 2014 року на період до прийняття відповідного рішення Уповноваженим органом управління з посадовим окладом згідно з штатним розписом для керівника цього підприємства. Підставою для призначення була заява ОСОБА_1 від 18 вересня 2014 року.
Як вбачається з матеріалів справи, відповідно до штатного розпису ДП МА «Бориспіль» від 27.08.2013 № 11.3-30-136, посадовий оклад генерального директора становив 20 190,00 грн. на місяць.
Судом першої інстанції встановлено, що посадовий оклад у розмірі 20 190, 00 грн. розрахований відповідно до Постанови КМ України від 19.05.1999 року № 859 «Про умови і розміри оплата керівників підприємства, заснованих на державній, комунальній власності, та об`єднань державних підприємств» (далі - Постанова КМУ № 859) зокрема, у кратності мінімального посадового окладу працівника основної професії Підприємства (відповідно до пункту 5.14 Колективного договору, основна професія Підприємства - агент з наземного обслуговування повітряних суден Служби наземного обслуговування.
За посадовим окладом у розмірі 20 190, 00 грн. нарахування та виплата заробітної плати здійснювались в.о. генерального директора ОСОБА_1 в період з 19.09.2014 по 31.07.2015.
У серпні 2015 року, на підставі наказу в.о. генерального директора від 31.07.2015 №01-07/2-17 «Про підвищення посадових окладів працівників підприємства» посадовий оклад за посадою генеральний директор було встановлено у розмірі 23 220, 00 грн. на місяць (підвищення на 15%, з дотриманням вимог Постанови КМУ № 859).
За посадовим окладом у розмірі 23 220, 00 грн. нарахування та виплата заробітної плати здійснювались в.о. генерального директора ОСОБА_1 в період з 01.08.2015 28.02.2016.
Постановою КМ України від 11 листопада 2015 р. № 1034, окрім іншого, були внесені зміни до Показників для визначення розміру посадового окладу керівника підприємства, заснованого на державній, комунальній власності.
На виконання вимог Постанови КМУ №1034, в січні 2016 року Міністерство інфраструктури України надіслало на адреси керівників державних підприємств, в т.ч. керівнику ДП МА «Бориспіль» листа від 16.01.2016 №11/507-16 щодо необхідності надання розрахунку посадового окладу керівника відповідно до вимог Постанови КМУ № 1034.
У відповідь на вищевказаний запит, ДП МА «Бориспіль» листом від 18.01.2016 № 01-22/1-46 надав запитану МІУ інформацію, яка містила вихідні дані для визначення розміру посадового окладу керівника підприємства, а саме: окремі статистичні дані річної фінансової звітності за 2014 рік (вартість активів, річний чистий дохід від реалізації товарів (робіт, послуг)), назву та розмір посадового окладу працівника основної професії, середньооблікову чисельність працівників в еквіваленті повної зайнятості за 2015 рік.
У березні 2016 року, на підставі Наказу в.о. генерального директора від 01.03.2016 №01-07/2-6 Про підвищення посадових окладів працівників підприємства, посадовий оклад за посадою генеральний директор було встановлено у розмірі 30 185, 00 грн. на місяць (підвищення на 30%).
За посадовим окладом у розмірі 30 185, 00 грн. нарахування та виплата заробітної плати здійснювались в.о. генерального директора ОСОБА_1 в період з 01.03.2016 по 24.04.2016.
У квітні 2016 року Міністерство інфраструктури України листом від 20.04.2016 №11/5236-16 повідомило про встановлення посадового окладу керівнику ДП МА «Бориспіль» в розмірі 38 700, 00 грн. та про необхідність укладання додаткової угоди до діючого контракту.
Штатним розписом підприємства від 25.04.2016 № 29-29-51 було змінено розмір посадового окладу генерального директора з 30 185, 00 грн. на 38 700, 00 грн.
За посадовим окладом у розмірі 38 700, 00 грн. нарахування та виплата заробітної плати здійснювались в.о. генерального директора ОСОБА_1 в період з 25.04.2016 по 16.08.2016.
Після отримання листа Міністерства інфраструктури України від 20.04.2016 №11/5236-16 та встановлення на його основі посадового окладу керівнику підприємства у розмірі 38 700, 00 грн., ДП МА «Бориспіль» надіслало до МІУ лист від 29.04.2016 № 01-22/1-330, в якому зазначило, що відповідного контракту з керівником підприємства не укладено, а керівник ДП МА «Бориспіль» виконує свої обов`язки на підставі Наказу Міністерства інфраструктури України від 18.09.2014 № 180-0.
У серпні 2016 року Міністерство інфраструктури України листом від 12.08.2016 №11/10933-16 повідомило про встановлення керівнику ДП МА «Бориспіль» посадового окладу в розмірі 43 540, 00 грн. та про необхідність укладання додаткової угоди до контракту.
Штатним розписом підприємства від 17.08.2016 № 29-29-86 було змінено розмір посадового окладу з 38 700, 00 грн. на 43 540, 00 грн.
За посадовим окладом у розмірі 43 540, 00 грн. нарахування та виплата заробітної плати здійснювались в.о. генерального директора ОСОБА_1 в період з 17.08.2016 по 23.03.2017.
З 24.03.2017 наказом Мінінфраструктури від 23.03.2017 №29-о керівником ДП МА "Бориспіль" призначено ОСОБА_2 як такого, що є переможцем конкурсного відбору та з яким укладено контракт.
Як вбачається з матеріалів справи Рахунковою палатою проведено аудит ефективності використання коштів державного бюджету та управління майном державними підприємствами у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України, звіт про результати якого затверджений Рішенням Рахункової палати від 20.08.2019р. № 20-8 (далі - Рішення).
За результатами аудиту Рахунковою палатою складено Звіт про результати аудиту ефективності використання коштів державного бюджету та управлінням майном державними підприємствами у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України.
У зазначеному Звіті Рахункова палата встановила ряд порушень, які на думку відповідача, можуть мати ознаки кримінальних правопорушень у частині службової недбалості посадових осіб Міністерства інфраструктури та ДП МА «Бориспіль», зокрема незаконне нарахування та фактична виплата заробітної плати в.о. генерального директора ОСОБА_1 за період з 01.01.2016 по 23.03.2017 у розмірі 702356,44 грн. (п.11 описової частини).
Підставою для такого висновку стало те, що Міністерством інфраструктури України допущено порушення в частині призначення в. о. генерального директора ОСОБА_1 , який призначений на посаду на підставі наказу Міністерства від 18.09.2014 № 180-0 за підписом Міністра ОСОБА_3 з недотриманням вимог статей 65 і 73 Господарського кодексу У країни, абзацу третього пункту 2 Порядку погодження з Головою Ради міністрів АР Крим, головами місцевих державних адміністрацій призначення на посади та звільнення з посад керівників підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.10.2013 № 818, а також статей 21 та 24 Кодексу законів про працю України.
Рахункова палата зазначає, що наказ про призначення ОСОБА_1 в. о. генерального директора позивача видано з порушенням вимог законодавства, оскільки з ОСОБА_4 не було укладено контракт, а Статутом підприємства не передбачено, що управління позивача здійснює генеральний директор на підставі укладеного контракту, у наказі на призначення не зазначено посадовий оклад. Також, всупереч вимогам Порядку №818 позивачем не здійснено подання протягом місяця з дня утворення вакансії пропозиції щодо погодження призначення на посаду керівника підприємства голові відповідної місцевої держадміністрації. Що у результаті призвело до незаконного нарахування в.о. генерального директора ОСОБА_1 за період з 01.01.2016 по 23.03.2017 у розмірі 702356,44 грн.
Рішенням від 20.08.2019 №20-8 Рахунковою палатою «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності використання коштів державного бюджету та управління майном державними підприємствами у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України» Державному міжнародному аеропорту "Бориспіль" рекомендовано вжити заходів щодо усунення виявлених під час аудиту порушень і недоліків, зокрема вжити заходів щодо забезпечення відшкодування незаконно нарахованої та фактично виплаченої заробітної плати у 2016, 2017, 2018 роках в.о. генерального директора ДП МА «Бориспіль» ОСОБА_1 (абз.4 п.п.5.3 п.5 Рішення).
Також, Рахунковою палатою поінформовано Генерального прокурора України та Національну поліцію України щодо виявлених ознак кримінальних правопорушень для відповідного реагування (п.6 Рішення).
Не погоджуючись з висновками, викладеними в Рішенні, Державний міжнародний аеропорт "Бориспіль" 09.12.2019 подав до Рахункової палати України інформацію про результати розгляду Рішення, в якій надав заперечення з приводу встановленого відповідачем порушення.
Вважаючи абзац 4 підпункту 5.3 п. 5 Рішення Рахункової палати від 20 серпня 2019 року №20-8 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності використання коштів державного бюджету та управління майном державними підприємствами у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України» протиправним Державний міжнародний аеропорт "Бориспіль" звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
Суд першої інстанції задовольняючи позовні вимоги виходив з того, що оскаржуваний абзац четвертий підпункту 5.3 пункту 5 Рішення Рахункової палати від 20 серпня 2019 року №20-8 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності використання коштів державного бюджету та управління майном державними підприємствами у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України» є протиправним та підлягає скасуванню.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позовних вимог, з огляду на наступне.
Відповідно до вимог ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно статті 4 Закону України «Про Рахункову палату» повноваження, покладені на Рахункову палату Конституцією України, здійснюються через провадження заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).
Державний зовнішній фінансовий контроль (аудит) забезпечується Рахунковою палатою шляхом здійснення фінансового аудиту, аудиту ефективності, експертизи, аналізу та інших контрольних заходів.
Відповідно до вимог частини четвертої статті 4 Закону України «Про Рахункову палату» аудит ефективності передбачає встановлення фактичного стану справ та надання оцінки щодо своєчасності і повноти бюджетних надходжень, продуктивності, результативності, економності використання бюджетних коштів їх розпорядниками та одержувачами, законності, своєчасності і повноти прийняття управлінських рішень учасниками бюджетного процесу, стану внутрішнього контролю розпорядників бюджетних коштів.
Оцінка продуктивності використання бюджетних коштів передбачає встановлення співвідношення між результатами діяльності розпорядника та одержувача бюджетних коштів і використаними для досягнення таких результатів коштами бюджету.
Оцінка результативності використання бюджетних коштів передбачає встановлення ступеня відповідності фактичних результатів діяльності розпорядника та одержувача бюджетних коштів запланованим результатам.
Оцінка економності використання бюджетних коштів передбачає встановлення стану досягнення розпорядником та одержувачем таких коштів запланованих результатів за рахунок використання мінімального обсягу бюджетних коштів або досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів.
Статтею 7 Закону України «Про Рахункову палату» зокрема передбачено, що Рахункова палата здійснює фінансовий аудит та аудит ефективності, зокрема, щодо: проведення витрат державного бюджету, включаючи використання бюджетних коштів на забезпечення діяльності Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України, вищих спеціалізованих судів, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Вищої ради правосуддя, Генеральної прокуратури України та інших органів, безпосередньо визначених Конституцією України; використання коштів державного бюджету, наданих місцевим бюджетам та фондам загальнообов`язкового державного соціального і пенсійного страхування; здійснення таємних видатків державного бюджету; направляє за результатами заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) обов`язкові для розгляду рішення Рахункової палати; у разі виявлення ознак кримінального або адміністративного правопорушення інформує про них відповідні правоохоронні органи; здійснює інші повноваження, визначені законом.
Об`єктами контролю Рахункової палати при виконанні повноважень, визначених частиною першою цієї статті, є державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, інші бюджетні установи, у тому числі закордонні дипломатичні установи України, суб`єкти господарювання, громадські чи інші організації, фонди загальнообов`язкового державного соціального і пенсійного страхування, Національний банк України та інші фінансові установи.
Частиною першою статті 20 Закону України «Про Рахункову палату» визначено, що Рахункова палата від імені Верховної Ради України здійснює контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням.
Відповідно до вимог статті 34 Закону України «Про Рахункову палату» за результатами здійснення аудиту ефективності, фінансового аудиту складається акт, у якому зазначаються: фактичний стан справ щодо предмета аудиту, а в разі виявлення фактів порушень законодавства або недоліків ці факти зазначаються з наведенням інформації про акти законодавства, що порушені, а також розмір заподіяних збитків, факти неефективного використання коштів державного бюджету. В акті наводиться перелік документів, інших матеріалів, які перевірялися, аналізувалися, оцінювалися під час здійснення аудиту ефективності, фінансового аудиту.
Керівник контрольної групи несе персональну відповідальність за об`єктивність та обґрунтованість викладених у акті фактів.
Акт підписується керівником контрольної групи, членами контрольної групи та керівником об`єкта контролю (а в разі його відсутності - посадовою особою об`єкта контролю, яка його заміщує).
Примірник підписаного акта надається об`єкту контролю.
За наявності зауважень щодо змісту акта керівник об`єкта контролю (а в разі його відсутності - посадова особа об`єкта контролю, яка його заміщує) підписує такий акт із застереженнями та подає (надсилає) у строк, визначений Регламентом Рахункової палати, але не пізніше п`яти робочих днів, члену Рахункової палати, відповідальному за здійснення аудиту ефективності, фінансового аудиту, аргументовані письмові зауваження стосовно положень акта, з якими не погоджується. Такі зауваження додаються до акта і є його невід`ємною частиною, а також розглядаються членом Рахункової палати під час складання звіту за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).
Згідно статті 35 Закону України «Про Рахункову палату» за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) складається звіт, складовими частинами якого є акт (у разі наявності), висновки та рекомендації (пропозиції).
У звіті щодо фінансового аудиту та аудиту ефективності обов`язково наводяться висновки за критеріями, встановленими відповідно частинами третьою та четвертою статті 4 цього Закону.
Звіт підписує та представляє на засіданні Рахункової палати член Рахункової палати, відповідальний за здійснення відповідного заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).
Не пізніш як за сім робочих днів до розгляду на засіданні Рахункової палати проект звіту обговорюється відповідним членом Рахункової палати та уповноваженою посадовою особою об`єкта контролю. У п`ятиденний строк об`єкт контролю може надати письмові зауваження щодо змісту проекту звіту відповідному члену Рахункової палати, який їх розглядає та складає довідку про результати розгляду зауважень. Такі зауваження і довідка додаються до звіту і є його невід`ємними частинами.
Після затвердження на засіданні Рахункової палати звіт надсилається об`єкту контролю.
Вимоги щодо змісту звіту, порядок його складання, обговорення та розгляду визначаються цим Законом та Регламентом Рахункової палати.
Відповідно до вимог частини першої статті 36 Закону України «Про Рахункову палату» за результатами обговорення на засіданні Рахункової палати звіту, складеного за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), Рахункова палата приймає рішення, яке надсилає разом із відповідним звітом об`єкту контролю.
Вимоги до складання та оформлення рішень Рахункової палати, прийнятих за результатами обговорення звітів, визначаються цим Законом та Регламентом Рахункової палати.
Частиною другою статті 36 Закону України «Про Рахункову палату» передбачено, що рішення, прийняте за результатами обговорення звіту, підлягає розгляду об`єктом контролю.
Об`єкт контролю у місячний строк інформує Рахункову палату про результати розгляду рішення Рахункової палати, заплановані та вжиті у зв`язку з цим заходи.
Якщо об`єкт контролю не поінформував Рахункову палату про результати розгляду її рішення або якщо Рахункова палата визнала неналежними заходи, заплановані та вжиті об`єктом контролю у зв`язку з її рішенням, Рахункова палата інформує про це відповідні органи влади, а також громадськість через засоби масової інформації.
Відповідно до вимог частини 1 статті 6 Закону України «Про управління об`єктами державної власності» уповноважені органи управління відповідно до покладених на них завдань призначають на посаду та звільняють з посади керівників державних підприємств, установ, організацій та господарських структур, укладають і розривають з ними контракти, здійснюють контроль за дотриманням їх вимог.
Відповідно до Статуту Державного міжнародного аеропорту "Бориспіль", затвердженого наказом Міністерства від 06.10.2017 №340 (далі - Статут), Державний міжнародний аеропорт "Бориспіль"  є державним комерційним підприємством цивільної авіації, яке засноване на державній власності та входить до сфери управління Міністерства.
Згідно пункту 6.1 статті  6 Статуту Державного міжнародного аеропорту "Бориспіль" керівництво аеропортом здійснює генеральний директор, який призначається Уповноваженим органом управління, з яким укладається контракт і якому він є підзвітним.
Відповідно до вимог підпункту 8.15.7 пункту 8.15 статті 8 Статуту Державного міжнародного аеропорту "Бориспіль" призначення на посаду та припинення повноважень Генерального директора аеропорту, затвердження умов контракту з ним, встановлення розміру винагороди, укладення і розірвання контракту, здійснення контролю за дотриманням контракту належить до виключної компетенції наглядової ради аеропорту.
Пунктом 9.1 статті 9 Статуту Державного міжнародного аеропорту "Бориспіль" передбачено, управління Державним міжнародним аеропортом "Бориспіль"  здійснює генеральний директор, який підзвітний та підконтрольний уповноваженому органу управління, наглядовій раді. 
Пунктом 9.2 статті 9 Статуту Державного міжнародного аеропорту "Бориспіль" встановлено, що наймання (звільнення) генерального директора здійснюється наглядовою радою шляхом укладення (розірвання) з ним контракту у порядку, встановленому законодавством України.
Згідно із частиною четвертою статті 65 Господарського кодексу України (далі - ГК України) у разі найму керівника підприємства з ним укладається договір (контракт), в якому визначаються строк найму, права, обов`язки і відповідальність керівника, умови його матеріального забезпечення, умови звільнення його з посади, інші умови найму за погодженням сторін. Згідно із частиною десятою цієї статті 65 ГК України особливості управління підприємствами окремих видів (організаційних форм підприємств) встановлюються цим Кодексом та законами про такі підприємства.
Частиною дев`ятою статті 73 ГК України передбачено, що державні комерційні підприємства разом із казенними підприємствами віднесено до державних унітарних підприємств. 
Відповідно до вимог частини шостої статті 73 ГК України керівник підприємства є органом управління державного унітарного підприємства є і призначається (обирається) суб`єктом управління об`єктами державної власності, що здійснює функції з управління підприємством, або наглядовою радою такого підприємства (у разі її утворення) і є підзвітним органу, який його призначив (обрав).
Частиною третьою статті 21 КЗпП України визначено, що особливою формою трудового договору є контракт, в якому строк його дії, права, обов`язки і відповідальність сторін (в тому числі матеріальна), умови матеріального забезпечення і організації праці працівника, умови розірвання договору, в тому числі дострокового, можуть встановлюватися угодою сторін. Сфера застосування контракту визначається законами України.
Відповідно до вимог частини третьої статті 24 КЗпП України працівник не може бути допущений до роботи без укладення трудового договору оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу, та повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування про прийняття працівника на роботу в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Як вбачається з матеріалів справи, згідно Рішення Рахункової палати від 20 серпня 2019 року №20-8 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності використання коштів державного бюджету та управління майном державними підприємствами у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України», підставою для прийняття оскаржуваного Рішення стало те, що наказ про призначення ОСОБА_1 в.о. генерального директора позивача видано з порушенням вимог законодавства, оскільки з ОСОБА_4 не було укладено контракт, а Статутом підприємства не передбачено, що управління позивача здійснює генеральний директор на підставі укладеного контракту. У наказі на призначення не зазначено посадовий оклад, та всупереч вимогам Порядку №818 позивачем не здійснено подання протягом місяця з дня утворення вакансії пропозиції щодо погодження призначення на посаду керівника підприємства голові відповідної місцевої держадміністрації. Що у результаті призвело до незаконного нарахування в.о. генерального директора ОСОБА_1 за період з 01.01.2016 по 23.03.2017 заробітної плати у розмірі 702356,44 грн.
В свою чергу, колегія суддів звертає увагу, що 18.09.2014 наказом Міністерства інфраструктури України № 180-0 ОСОБА_1 призначено на посаду виконувача обов`язків генерального директора з 19 вересня 2014 року на період до прийняття відповідного рішення Уповноваженим органом управління з посадовим окладом згідно з штатним розписом для керівника цього підприємства. 
Підставою для призначення стала заява ОСОБА_1 від 18 вересня 2014 року, якою він виявив свою згоду на укладення строкового трудового договору, а саме: до прийняття відповідного рішення Уповноваженим органом управління.
Вищевказаний наказ Міністерства інфраструктури України від 18.09.2014 № 180-0, яким призначено в.о. генерального директора ОСОБА_1 був чинний, у судовому порядку не оскаржений.
З огляду на викладене, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що у Державного міжнародного аеропорту "Бориспіль" не було правових підстав не допускати до роботи ОСОБА_1 , оскільки наказ на його призначення було видано уповноваженим органом.
Щодо доводів апелянта про не подання Державним міжнародним аеропортом "Бориспіль" подання протягом місяця з дня утворення вакансії пропозиції щодо погодження призначення на посаду керівника підприємства голові відповідної місцевої держадміністрації, всупереч вимогам Порядку №818 від 09.10.2013, слід зазначити наступне.
Порядок №818 від 09.10.2013 року визначає процедуру погодження з Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, головами місцевих держадміністрацій призначення на посаду та звільнення з посади (крім звільнення за власним бажанням) керівників підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (далі - підприємство), крім керівників підприємств, установ, організацій Збройних Сил та інших військових формувань, МВС, а також керівників навчальних закладів, що призначаються на посаду за умовами конкурсу.
Згідно із абзацом третім пункту 2 Порядку №818  за наявності вакантної посади керівника підприємства керівник міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади (далі - центральний орган виконавчої влади) приймає у 20-денний строк рішення щодо оголошення конкурсу на її заміщення, крім керівників підприємств, зазначених в абзаці другому пункту 1 Порядку проведення конкурсного відбору керівників державних суб`єктів господарювання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 вересня 2008 р. № 777 (Офіційний вісник України, 2008 p., № 68, ст. 2266).
За наявності вакантної посади керівника підприємства та у разі непроведення конкурсу керівник центрального органу виконавчої влади протягом місяця після утворення вакансії подає Голові Ради міністрів Автономної Республіки Крим, голові відповідної місцевої держадміністрації пропозицію щодо погодження призначення на посаду керівника підприємства.
Таким чином, обов`язок подання пропозиції лежить на керівнику центрального органу виконавчої влади, а не на позивачеві.
Судом першої інстанції встановлено, що після отримання листа Міністерства інфраструктури України від 20.04.2016 №11/5236-16 та встановлення на його основі посадового окладу керівнику підприємства у розмірі 38 700, 00 грн., Державний міжнародний аеропорт "Бориспіль" надіслав до Міністерства інфраструктури України лист від 29.04.2016 № 01-22/1-330, в якому зазначив, що відповідного контракту з керівником підприємства не укладено, а керівник Державного міжнародного аеропорту "Бориспіль" виконує свої обов`язки на підставі Наказу Міністерства інфраструктури України від 18.09.2014 № 180-0.
Отже, з огляду на викладене, Державний міжнародний аеропорт "Бориспіль" інформував Міністерство інфраструктури України щодо не укладення контракту з керівником підприємства.
Щодо незаконного нарахування заробітної плати ОСОБА_1 , то суть правопорушення зводиться до того, що Міністром ОСОБА_3 , на думку відповідача, незаконно було призначено ОСОБА_1 на посаду в.о. генерального директора аеропорту.
В свою чергу колегія суддів звертає увагу, що Державний міжнародний аеропорт "Бориспіль" не має нести відповідальність за ймовірні порушення при призначенні Міністерством інфраструктури в.о. генерального директора на посаду.
Порядок оформлення та оплати праці тимчасового замісництва регулюється роз`ясненням Держкомпраці СРСР і Секретаріату ВЦРПС від 29 грудня 1965 року № 30/39 «Про порядок оплати тимчасового заступництва», затвердженим постановою Держкомпраці СРСР і Секретаріату ВЦРПС від 29 грудня 1965року№ 820/39 (зі змінами та доповненнями, внесеними від 11 грудня 1986 року № 521/30-18). Ці нормативні акти законодавства СРСР є чинними на території України відповідно до постанови Верховної Ради України від 12 вересня 1991 року № 1545-ХП «Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства СРСР».
У разі призначення працівника виконуючим обов`язки за вакантною посадою оплата провадиться за цією посадою (абзац четвертий пункт 2 роз`яснення Держкомпраці СРСР і Секретаріату ВЦРПС від 29 грудня 1965 року № 30/39 «Про порядок оплати тимчасового заступництва», затвердженим постановою Держкомпраці СРСР і Секретаріату ВЦРПС від 29 грудня 1965 року № 820/39 (зі змінами та доповненнями, внесеними від 11 грудня 1986 року № 521/30-18).
Вищезазначена правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 30 січня 2019 року по справі № 55/19954/15-ц, яка відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України підлягає врахуванню судом при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин.
Як вбачається з матеріалів справи, Міністерством інфраструктури України від 18.09.2014 № 180-0 ОСОБА_1 призначено на посаду виконувача обов`язків генерального директора з 19 вересня 2014 року на період до прийняття відповідного рішення Уповноваженим органом управління з посадовим окладом згідно з штатним розписом для керівника цього підприємства
Відповідно до штатного розпису Державного міжнародного аеропорту "Бориспіль" від 27.08.2013, посадовий оклад генерального директора становив 20 190, 00 грн.
У подальшому, оклад збільшувався на підставі наказу в.о. генерального директора від 31.07.2015 №01-07/2-17 "Про підвищення посадових окладів працівників підприємства" посадовий оклад за посадою генеральний директор було встановлено у розмірі 23 220, 00 грн. на місяць та на підставі наказу в.о. генерального директора від 01.03.2016 №01-07/2-6 "Про підвищення посадових окладів працівників підприємства", посадовий оклад за посадою генеральний директор було встановлено у розмірі 30 185, 00 грн. на місяць (підвищення на 30%).
Відповідач у звіті також зазначив, що в порушення вимог ст. 21 та 24 КЗпП та п.п 22 п. 10 Положення №460, ОСОБА_1 встановлено посадовий оклад у квітні та серпні 2016 року не наказом Мінінфраструктури, а на підставі листів за підписом заступника начальника управління економічного розвитку та фінансів ОСОБА_5 та начальником цього управління ОСОБА_6 . Таким чином, на думку апелянта, зазначені особи діяли з перевищенням повноважень одноосібно без прийняття відповідного рішення Міністром.
Відповідно до вимог пункту 1 Порядку про умови і розміри оплати праці керівників підприємств, заснованих на державній, комунальній власності, та об`єднань державних підприємств від 19.05.1999 №859 надано керівникам центральних органів виконавчої влади, Голові Ради міністрів Автономної Республіки Крим, керівникам місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, наглядовій раді суб`єкта господарювання державного сектору економіки, а також керівнику уповноваженого суб`єкта господарювання з управління об`єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі, які укладають контракти з керівниками підприємств, заснованих на державній власності, у тому числі казенних, та об`єднань державних підприємств, утворених центральними органами виконавчої влади відповідно до законодавства, підприємств, які належать Автономній Республіці Крим, підприємств, заснованих на комунальній власності, право встановлювати такі виключні умови оплати праці, зокрема: розмір посадового окладу керівника підприємства залежно від середньооблікової чисельності працівників в еквіваленті повної зайнятості за рік, вартості активів підприємства або чистого доходу від реалізації товарів (робіт, послуг), за даними останньої річної фінансової звітності, у кратності до мінімального посадового окладу (ставки) працівника основної професії згідно з додатком 1.
Як вбачається з матеріалів справи, у квітні 2016 року Міністерство інфраструктури України листом від 20.04.2016 №11/5236-16 повідомило про встановлення посадового окладу керівнику Державного міжнародного аеропорту "Бориспіль" в розмірі 38 700, 00 грн. та про необхідність укладання додаткової угоди до діючого контракту. Вказаний лист підписано заступником начальника управління економічного розвитку та фінансів ОСОБА_5 .
Листом Міністерства інфраструктури України від 12.08.2016 №11/10933-16 повідомлено Державний міжнародний аеропорт "Бориспіль" про встановлення посадового окладу керівнику підприємства у розмірі 43 540, 00 грн. Вказаний лист підписано начальником управління економічного розвитку та фінансів ОСОБА_6 .
Рахункова палата зазначає, що вказаними особами з перевищенням повноважень було направлено Державному міжнародному аеропорту "Бориспіль" листи, якими були встановлені посадові оклади і на підставі яких Державним міжнародним аеропортом "Бориспіль" підвищувалися оклади керівнику підприємства.
В свою чергу, колегія суддів звертає увагу, що в матеріалах справи відсутні будь-які докази, які б підтверджували перевищення повноважень зазначеними особами, зокрема висновків службового розслідування чи наказів про притягнення винних осіб до відповідальності.
З матеріалів справи вбачається, що штатним розписом Державного міжнародного аеропорту "Бориспіль" від 17.08.2016 № 29-29-86 було змінено розмір посадового окладу з 38 700, 00 грн. на 43 540, 00 грн.
За посадовим окладом у розмірі 43 540, 00 гри. нарахування та виплата заробітної плати здійснювались в.о. генерального директора ОСОБА_1 в період з 17.08.2016 по 23.03.2017.
Колегія суддів звертає увагу, що Процедура призначення керівників суб`єктів господарювання державного сектору економіки регулюється постановою Кабінету Міністрів України № 777 від 03 вересня 2008 року «Про проведення конкурсного відбору керівників суб`єктів господарювання державного сектору».
Пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України № 777 від 03 вересня 2008 року «Про проведення конкурсного відбору керівників суб`єктів господарювання державного сектору економіки» (з наступними змінами) суб`єктів управління об`єктами державної власності зобов`язано забезпечити призначення керівників суб`єктів господарювання державного сектору економіки виключно за результатами конкурсного відбору.
Порядком проведення конкурсного відбору керівників суб`єктів господарювання державного сектору передбачено забезпечення запровадження обов`язкового конкурсного відбору керівників усіх суб`єктів господарювання державного сектору.
Під час розгляду справи в суді апеляційної інстанції встановлено, що у зв`язку із звільненням генерального директора Державного міжнародного аеропорту "Бориспіль" ОСОБА_7 , відповідно до поданої ним заяви з достроковим розірванням контракту відповідно до п. 1 cm. 36 КЗпП України, наказом Міністерства інфраструктури України № 180-0 від 18 вересня 2014 року ОСОБА_1 призначений виконуючим обов`язки генерального директора підприємства з 19 вересня 2014 року на період до прийняття відповідного рішення Уповноваженим органом управління з посадовим окладом згідно з штатним розписом для керівника цього підприємства.
Підставою для призначення року ОСОБА_1 була його заява від 18 вересня 2014 року, якою він виявив свою згоду на укладення строкового трудового договору, а саме: до прийняття відповідного рішення Уповноваженим органом управління, тобто Міністерства інфраструктури України.
Відповідно до вимог частини 2 статті 23 КЗпП України строковий трудовий договір укладається у випадках, коли трудові відносини не можуть бути встановлені на невизначений строк з урахуванням характеру наступної роботи, або умов її виконання, або інтересів працівника та в інших випадках, передбачених законодавчими актами.
Згідно вказаних вимог Міністерством інфраструктури України був виданий відповідний наказ № 180-0 від 18 вересня 2014 року про призначення ОСОБА_1 виконуючим обов`язки генерального директора ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» з 19 вересня 2014 року на період до прийняття відповідного рішення Уповноваженим органом управління.
Таким чином, ОСОБА_1 виконував обов`язки генерального директора до призначення генерального директора Державного міжнародного аеропорту "Бориспіль" в порядку визначеному постановою КМ України «Про проведення конкурсного відбору керівників суб`єктів господарювання державного сектору економіки» України № 777 від 03.09.2008р.
Державний міжнародний аеропорт "Бориспіль" не міг функціонувати без виконуючого обов`язки генерального директора підприємства до закінчення проведення конкурсного відбору та призначення генерального директора Державного міжнародного аеропорту "Бориспіль" у відповідності до постанови КМУ № 777.
Відповідно до вищезазначених вимог Міністерство інфраструктури України наказом № 160-0 від 11 вересня 2015 року «Про оголошення конкурсного відбору керівника державного підприємства «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» оголосило конкурсний відбір на заміщення вакантної посади генерального директора державного підприємства «Міжнародний аеропорт «Бориспіль».
12 листопада 2015 року на засіданні постійно діючої комісії було проведено конкурсний відбір на заняття посади генерального директора Державного міжнародного аеропорту "Бориспіль", за результатами засідання складено протокол № 27, в якому відображено відомості про прослуховування кожного з кандидатів та голосування за кожну із кандидатур. Конкурсний відбір пройшли чотири кандидати, ОСОБА_1 вказаного відбору не пройшов.
Відповідно до вимог пункту 20 Порядку проведення конкурсного відбору керівників суб`єктів господарювання державного сектору переможець конкурсного відбору оголошується на засіданні комісії з дотриманням вимог пункту 13 Порядку.
Згідно протоколу № 13 засідання Комітету з призначення керівників особливо важливих для економіки підприємств при Міністерстві економічного розвитку і торгівлі України від 24 листопада 2015 року було визначено переможця конкурсного відбору, який пропонується на заміщення посади директора Державного міжнародного аеропорту "Бориспіль".
Оскільки ОСОБА_1 не є переможцем конкурсного відбору на посаду генерального директора ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль», тому з ним не міг бути погоджений та укладений контракт, як з керівником цього підприємства, строком на п`ять років, на умовах наведених у Типовій формі контракту з керівником підприємства, що є у державній власності, затвердженій постановою Кабінету Міністрів України № 597 від 02 серпня 1995 року.
Таким чином, нарахування та виплата заробітної плати ОСОБА_1 здійснювалася у відповідності до діючих постанов КМ України, КЗПП України та штатного розпису Державного міжнародного аеропорту "Бориспіль".
Отже, здійснення керівництвом Державного міжнародного аеропорту "Бориспіль" з 19.09.2014 по 23.03.2017 в.о. генерального директора не призвело до незаконного нарахування та безпідставної виплати заробітної плати ОСОБА_1 у розмірі 702356,44 грн.
З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що позовні вимоги є обгрунтованими та підлягають задоволенню, враховуючи, що у Державного міжнародного аеропорту "Бориспіль" не було правових підстав не допускати до роботи ОСОБА_1 , оскільки наказ на його призначення було видано уповноваженим органом, ОСОБА_1 був призначений на посаду наказом Міністерства інфраструктури України від 18.09.2014 № 180-0 з посадовим окладом згідно з штатним розписом для керівника цього підприємства, обов`язок подання пропозиції лежить на керівнику центрального органу виконавчої влади, а не на позивачеві, Державний міжнародний аеропорт "Бориспіль" не має нести відповідальність за ймовірні порушення при призначенні Міністерством інфраструктури в.о. генерального директора на посаду, будь-яких доказів, які б підтверджували перевищення повноважень працівниками Міністерства інфраструктури України під час розгляду справи суду не надано.
Таким чином, з огляду на викладене, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду не спростовують.
Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 року, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .
Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 року, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.
Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Згідно ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, що, на думку колегії апеляційного адміністративного суду, дотримано судом першої інстанції.
Згідно ч. 1   ст. 315 КАС України   за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
У відповідності до   ст. 316 КАС України   суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, надав належну оцінку дослідженим доказам та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. У зв`язку з цим колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів,  -

П О С Т А Н О В И Л А:
Апеляційну скаргу Рахункової палати України - залишити без задоволення.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2022 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття. Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Суддя-доповідач                                                                      В.О. Аліменко 

Судді                                                                                          Л.В. Бєлова

                                                                                                    А.Ю. Кучма

Повний текст постанови складено «10» квітня 2023 року.