ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 червня 2023 року 
м. Київ
справа № 580/1042/22
адміністративне провадження № К/990/6035/23 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Бучик А.Ю.,  Тацій Л.В., 
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 580/1042/22
за позовом     ОСОБА_1 
до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації
третя особа: Обслуговуючий кооператив «Діамант Равина»
про визнання протиправним та скасування наказу
за касаційною скаргою    ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2022 року (головуючий суддя: Гайдаш В. А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2023 року (колегія у складі: головуючого судді: Черпіцької Л. Т., суддів: Пилипенко О. Є., Собківа Я. М.)          
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У лютому 2022 року ОСОБА_1 звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, третя особа: Обслуговуючий кооператив «Діамант Равина», в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив:
- визнати протиправним та нечинним наказ Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 09 квітня 2021  року № 41 «Про затвердження меж та режимів використання зон охорони пам`ятки місцевого значення м. Умань Черкаської області».
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив про те, що оскаржуваний наказ не відповідає вимогам законодавства, оскільки відсутні порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них. 
Також позивач вказує, що «Могилу цадика Нахмана 1811р.» не занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. Вважає, що оскаржуваний наказ безпосередньо застосований до позивача, чим порушує його право на здійснення будівельних робіт у житловому будинку готельного типу за адресою: Черкаська обл., АДРЕСА_1. 
Додатково позивач зазначає, що оскаржуваний наказ є нормативно-правовим актом, тому він протиправно не оприлюднений в засобах масової інформації та не зареєстрований в органах юстиції.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 21 жовтня 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17  січня 2023 року у задоволенні позову відмовив. 
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що позовні вимоги є необґрунтованими.
Також, суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що факт не внесення об`єкту «Могила цадика Нахмана. 1811р.» до Державного реєстру нерухомих пам`яток України - не є визначальною ознакою для віднесення об`єкту до пам`яток історії і культури відповідно до положень Закону України «Про охорону культурної спадщини», як наслідок, дана обставина не може слугувати підставою для визнання протиправним оскаржуваного наказу.
Крім того, при вирішенні справи суди попередніх інстанцій зазначили, що не проведення державної реєстрації та не оприлюднення відповідачем оскаржуваного наказу, як нормативно-правового акту місцевої державної адміністрації, не свідчить про його не чинність відповідно до загальної вимоги ст. 57 Конституції України, оскільки згідно з положеннями спеціальної норми, зокрема, ст. 41 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», оскаржуваний наказ до моменту його державної реєстрації та оприлюднення вважається таким, що не набрав чинності.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. 20 лютого 2023 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2023 року, в якій скаржник просить скасувати вказані судові рішення та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити повністю.
6. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті. 
Також, скаржник зазначає, що на теперішній час відсутній порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них, тому Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської ОДА визначило межі та режими використання зон охорони пам`яток у самостійно визначеному порядку, який не передбачений законом, чим порушило правовий принцип, закріплений в частині 2 статті 19 Конституції, згідно з яким органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Крім того, суди попередніх інстанцій, на думку позивача, безпідставно послалися на Угоду Уряду України і Уряду Сполучених Штатів Америки про охорону і збереження культурної спадщини від 04 березня 1994 року, оскільки така угода не розглядалась Верховною Радою України щодо надання їй обов`язковості, а тому не є частиною національного законодавства України.
В касаційній скарзі скаржник вказує на те, що наказ всупереч положень чинного законодавства України не оприлюднений в засобах масової інформації та не зареєстрований в органах юстиції.
З-поміж іншого, скаржник зазначає, що станом на початок виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_1 у 2016 році оскаржуваного наказу не було, тобто не існувало жодних обмежень меж, режимів, чи іншого, що могло би порушити права позивача, а тому такий наказ погіршує становище позивача та суперечить ст. 58 Конституції України.
Окрім того, скаржник вказує, що згідно з Генеральним планом м. Умань вказана територія належить до громадської забудови - адміністративно-громадських центрів та об`єктів, тому відсутні будь-які обмеження щодо забудови та підстави для встановлення меж охорони пам`ятки.
Також, судом апеляційної інстанції при розгляді справи не враховано правові висновки викладені у постанові Верховного Суду від 30 листопада 2021 року у справі № 240/9838/20.
Крім того, судами попередніх інстанцій порушено норми процесуального права, а саме: не враховано позицію третьої особи та неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20   лютого 2023 року вказану касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: головуючий суддя (суддя-доповідач): Стеценко С. Г., суддів: Бучик А. Ю., Тацій Л. В.
8. Ухвалою Верховного Суду від 07 березня 2023 року відкрито провадження за касаційною скаргою  ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2023 року.
9. 05 квітня 2023 року на адресу Верховного Суду від Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації надійшов відзив на касаційну скаргу позивача, в якому  відповідач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, оскаржувані судові рішення без змін.
10.  Ухвалою Верховного Суду від 19 червня 2023 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 20 червня 2023 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 є громадянином Французької Республіки та з 25 листопада 2015 року власником земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , з кадастровим номером 7110800000:02:005:0010.
12. 08 квітня 2016 року позивачем отримано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки й на підставі декларації про початок виконання будівельних робіт від 03 червня 2016 року ним проводились будівельні роботи житлового будинку готельного типу.
13. Наказом Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 09 квітня 2021 року № 41 «Про затвердження меж та режимів використання зон охорони пам`ятки місцевого значення м. Умань Черкаської області» затверджено межі та режими використання зон охорони пам`ятки історії місцевого значення «Могила цадика Нахмана. 1811р.», визначених науково-проектною документацією «Визначення меж і режимів використання території та зон охорони пам`ятки історії місцевого значення «Могила цадика Нахмана» (рішення виконавчого комітету Черкаської обласної ради народних депутатів від 07 лютого 1995 року № 23) на території Історико-культурного центру на місці поховання духовного лідера Брацлавських хасидів цадика Нахмана у м. Умань (Указ Президента від 07 червня 1994 року № 283/94)» виготовленої на замовлення Міжнародного Благодійного Фонду імені Рабі Нахмана з Бреславу.
14. 16 листопада 2021 року представником позивача отримано припис від 10  листопада 2021 року № 35, яким зупинено підготовчі та будівельні роботи, як такі, що проводяться в межах охоронної зони пам`ятки історії місцевого значення - Могила цадика Нахмана, в якому зроблено посилання на оскаржуваний наказ, яким затверджені режими використання зон охорони пам`ятки.
15. Вважаючи наказ відповідача протиправним та таким, що обмежує його права, ОСОБА_1 звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
17. Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. За приписами ч. 4, 5 ст. 54, 66 Конституції України культурна спадщина охороняється законом; держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність; кожен зобов`язаний не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки.
19. Згідно з преамбулою Закону України від 08 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон № 1805-III) об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
20. Відповідно до ч. 2 ст. 2 Закону № 1805-III до історичних об`єктів культурної спадщини відносяться окремі поховання та некрополі, місця масових поховань померлих, визначні місця, пов`язані з важливими історичними подіями, з життям та діяльністю відомих осіб, культурою та побутом народів.
21. Пунктом 3 розділу X «Перехідні положення» Закону України «Про охорону культурної спадщини» об`єкти, включені до списків (переліків) пам`яток історії та культури відповідно до Закону Української РСР «Про охорону і використання пам`яток історії та культури», визнаються пам`ятками відповідно до цього Закону.
22. Частиною 1 статті 3 Закону № 1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.
23. За приписами ч. 1 ст. 6 Закону № 1805-ІІІ до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить, зокрема:
- здійснення контролю за виконанням цього Закону, інших нормативно - правових актів про охорону культурної спадщини;
- забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження;
- призначення відповідних охоронних заходів щодо пам`яток місцевого населення та їхніх територій у разі виникнення загрози їх руйнування або пошкодження внаслідок дії природних факторів або проведення будь-яких робіт;
- видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток місцевого значення, припинення робіт на пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом дозволів або з відхиленням від них.
24. Судами попередніх інстанцій встановлено, що місто Умань Черкаської області внесено до Списку історичних населених місць України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878.
25. Рішенням сесії Виконавчого комітету Уманської міської ради від 22 травня 1992  року № 10 віднесено землю за адресою: вул. Бєлінського, 1 площею 0,4698 га до категорії земель історико-культурного призначення.
26. Указом Президента України від 07 червня 1994 року № 283/94 створено історико-культурний центр на місці поховання духовного лідера брацлавських хасидів цадика Нахмана в м. Умані Черкаської області.
27. Уманським міськвиконкомом прийнято рішення від 14 липня 1994 року № 264 «Про заходи на виконання Указу Президента України про створення історико-культурного центру в м.Умань», яким задоволено прохання іудейської общини брацлавських хасидів м. Умань про створення Історико-культурного центру на місці поховання духовного лідера брацлавських хасидів цадика Нахмана.
28. Рішенням виконавчого комітету Уманської міської ради народних депутатів від 10  листопада 1994 року № 431 було зареєстровано положення про Історико-культурний центр, пунктом 1.7. якого було визначено, що на території центру в межах охоронних зон будь-які земляні, будівельні, шляхові роботи можуть здійснюватися лише за погодженням з державними органами охорони пам`яток історії та культури, а також з громадою.
29. Рішенням виконавчого комітету Черкаської обласної ради народних депутатів від 07 лютого 1995 року № 23 могила цадика Нахмана.1811р. у м. Умані (вул.  Бєлінського, біля буд. №1) включена до переліку пам`яток історії і культури області, які знаходяться під охороною держави (реєстраційний номер 3940).
30. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20 липня 1998 року № 604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України» зобов`язано, зокрема, обласні держадміністрації із залученням громадських організацій, у тому числі організацій національних меншин впродовж 1998-1999 років взяти на облік місця, де залишилися сліди давніх поховань, організувати їх обстеження та вивчення з наступним оприлюдненням результатів досліджень в засобах масової інформації; провести роботу з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі кладовищ національних меншин та міць масового розстрілу населення у роки Великої Вітчизняної війни, продовжувати здійснювати заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження; не допускати проведення будівельних робіт у місцях де залишились сліди давніх поховань, та на території закритих кладовищ.
31. Відповідно до п. 2 Додаткових заходів щодо збереження місць давніх поховань у населених пунктах України зобов`язано Раду міністрів Автономної республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські держадміністрації, Держкомрелігій із залученням громадських організацій, у тому числі організацій національних меншин, упродовж 1998-1999 років взяти на облік місця, де залишилися сліди давніх поховань, організувати їх обстеження та вивчення з наступним оприлюдненням результатів досліджень в засобах масової інформації.
Пунктом 3 цього розпорядження зобов`язано Раду міністрів Автономної республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські держадміністрації, органи місцевого самоврядування із залученням громадських організацій, у тому числі організацій національних меншин впродовж 1998-1999 років провести роботу з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі кладовищ національних меншин та місць масового розстрілу населення у роки Великої Вітчизняної війни, продовжувати здійснювати заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження.
Пунктом 4 цього розпорядження зобов`язано Раду міністрів Автономної Республіки, Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські держадміністрації, Держбуд, органи місцевого самоврядування не допускати проведення будівельних робіт у місцях, де залишилися сліди давніх поховань, та на території закритих кладовищ.
32. Згідно з ч. 2 ст. 14 Закону № 1805-III об`єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам`ятки вноситься до Переліку об`єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об`єкта або уповноважений ним орган (особу). Переліки об`єктів культурної спадщини затверджуються рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини. Порядок обліку об`єктів культурної спадщини визначає центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.
33. Визначення меж територій пам`яток місцевого значення та затвердження їхніх зон охорони належить до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (пункт 4 частини 1 статті 6 Закону №1805-III).
34. За приписами підп. 6 п. 5 Положення про Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням Черкаської обласної державної адміністрації від 28 березня 2017  року № 136 (зі змінами) Управління забезпечує в межах в своїх повноважень визначення меж територій пам`яток культурної спадщини місцевого значення та затвердження їх зон охорони, встановлення режиму використання пам`яток культурної спадщини місцевого значення, їх територій, зон охорони.
35. Відповідно до ч. 1, 4 ст. 32 Закону № 1805-III з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам`яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару. 
Межі та режими використання зон охорони пам`яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини. 
Порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.
На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.
36. З огляду на вказане, колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації є контролюючим органом з питань охорони культурної спадщини, яким правомірно винесено оскаржуваний наказ від 09   квітня 2021 року № 41 «Про затвердження меж та режимів використання зон охорони пам`ятки місцевого значення м. Умань Черкаської області», тому необґрунтованим є доводи скаржника про відсутність порядку визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них.
37. Щодо доводів скаржника про те, що суди попередніх інстанцій, на думку позивача, безпідставно послалися на Угоду Уряду України і Уряду Сполучених Штатів Америки про охорону і збереження культурної спадщини від 04 березня 1994 року, оскільки така угода не розглядалась Верховною Радою України щодо надання їй обов`язковості, а тому не є частиною національного законодавства України, слід зазначити таке.
38. Так, між Урядом України і Урядом Сполучених Штатів Америки було укладено Угоду про охорону і збереження культурної спадщини від 04 березня 1994 року, у параграфі 1 якої встановлено, що кожна із Сторін вживатиме належних заходів для охорони і збереження культурної спадщини всіх національних, релігійних або етнічних груп (далі іменуються «Групами»), які проживають або проживали на її території і були такими жертвами Другої світової війни.
39. Поняття «культурна спадщина», що стосується цілей цієї Угоди, означає культові заклади, місця історичного значення, пам`ятники, кладовища та меморіали загиблим, а також архівні матеріали, які мають до цього відношення.
40. Параграфами 4-7, 9 цієї Угоди передбачено, що у випадках, коли влада та зацікавлені організації заявляють, що групи не в змозі самі забезпечити належну охорону та збереження своєї культурної спадщини, кожна із Сторін вживатиме спеціальних заходів з метою забезпечення такої охорони та збереження її на своїй території, а також запрошуватиме до співробітництва іншу Сторону та її громадян там, де є потреба в допомозі з цією метою; майно, згадане в параграфі 4, яке має особливу значимість, буде визначене в списку власності, який буде оприлюднений і переданий відповідним місцевим органам, все майно, визначене таким чином, буде захищене, збережене і позначене спеціальною табличкою, до нього буде забезпечено доступ громадськості.
Для здійснення контролю за виконанням цієї Угоди  буде створена  Спільна  комісія з питань культурної спадщини.  Кожна із Сторін призначить одного або  більше  членів  до  складу  Комісії, якому  (яким)  можуть  допомагати заступники або радники.  Рішення Комісії  потребуватимуть  згоди  членів   обох   Сторін.   Сторони співробітничатимуть  у  забезпеченні доступу  Комісії до власності та інформації,  необхідної  для  виконання  її функцій.
Ніщо в цій Угоді не може тлумачитись таким чином, що звільняло б іншу Сторону від її зобов`язань за Конвенцією про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини 1972 року або за будь-якою іншою угодою щодо охорони культурної спадщини.
Спори стосовно тлумачення або застосування цієї Угоди передаватимуться на розгляд органам, згаданим у параграфі 6.
41. Отже, аналізуючи положення цієї Угоди можна зробити висновок, що її метою було забезпечення охорони культурної спадщини всіх національних, релігійних або етнічних груп, які проживають або проживали на її території і були такими жертвами Другої світової війни.
42. Також, судами першої та апеляційної інстанції вірно враховано, що в межах справи № 2-а/7780/11 (предметом розгляду якої слугувало визнання давніх поховань в межах Стародавнього Єврейського кладовища у м. Умань об`єктом культурної спадщини національної меншини місцевого значення) судами встановлено, що Комісією Сполучених Штатів з питань збереження американської спадщини за кордоном, Єврейське кладовище внесено до переліку пам`яток за № UA23030102. Комісією зазначено, що Уряд України ввів негайний і абсолютний мораторій на будь-яку забудову або приватизацію місць, ідентифікованих тепер або в минулому, як єврейські цвинтарі. Доказом цього є Витяг з Реєстру Американської комісії при Держдепартаменті США зі збереження американської культурної спадщини за кордоном, яким кладовище вулиць Белінського, Пушкіна в м. Умані зареєстровано за № UA23030102.
Комісія як агенція уряду Сполучених Штатів Америки, відокремлена від будь-якого іншого агентства, вжила спеціальних заходів з метою забезпечення охорони культурної спадщини та її збереження і поширила дію Угоди про охорону і збереження культурної спадщини від 04 березня 1994 року на об`єкт Давні поховання Єврейського цвинтаря, ХІХст., що знаходиться: Черкаська обл., м. Умань, вул. Пушкіна, Белінського, Перовської, незважаючи на те, що стародавні поховання не відносяться до періоду Другої світової війни.
Українська держава, вводячи мораторій на будь-яку забудову або приватизацію місць, ідентифікованих тепер або в минулому, як єврейські цвинтарі, також поширила дію вказаної міждержавної угоди на єврейські кладовища.
Крім того, у постанові Верховного Суду від 23 січня 2020 року у справі № 2-а/7780/11 зазначено: «...проведенню облаштування, утримання та збереження місць давніх поховань, надання їм офіційного статусу пам`ятки, має передувати організація і встановлення меж їх території…».
43. Відповідно до ч. 2 ст. 47 Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV «Про землеустрій» проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів визначають місце розташування і розміри земельних ділянок, власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого (округи і зони санітарної (гірничо-санітарної) охорони), рекреаційного та історико-культурного (охоронні зони) призначення, водоохоронних зон та прибережних захисних смуг, смуг відведення та берегових смуг водних шляхів, а також встановлюють режим використання та охорони їх територій.
44. Таким чином, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли вірного висновку, що затвердження меж та режимів використання зон охорони пам`ятки історії місцевого значення Могила цадика Нахмана. 1811 р. покликане для забезпечення її збереження і належного функціонування як об`єкта культурної спадщини.
45. Стосовно посилань скаржника на те, що оскаржуваний наказ, який є нормативно-правовим актом, протиправно не оприлюднений в засобах масової інформації та не зареєстрований в органах юстиції, слід зазначити наступне.
46. Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731 затверджено Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади (далі - Положення № 731).
47. За приписами п. 1, 2 Положення № 731 державна реєстрація нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, які є суб`єктами нормотворення, здійснюється відповідно до Указу Президента України від 03 жовтня 1992 року № 493 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади», цього Положення та інших актів законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів.
Державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, які містять одну або більше норм, що зачіпають права, свободи, законні інтереси і стосуються обов`язків громадян та юридичних осіб, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації, або мають міжвідомчий характер, тобто є обов`язковими для інших органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також юридичних осіб, що не належать до сфери управління суб`єкта нормотворення.
48. Згідно ст. 57 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов`язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов`язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними.
49. Положеннями ч. 6 ст. ст. 41 Закону України від 09 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій підлягають державній реєстрації у відповідних органах юстиції в установленому порядку і набирають чинності після реєстрації з моменту їх оприлюднення, якщо самими актами не встановлено пізніший строк введення їх у дію.
50. Колегія суддів звертає увагу, що не проведення державної реєстрації та не оприлюднення відповідачем наказу від 09 квітня 2021 року № 41 «Про затвердження меж та режимів використання зон охорони пам`ятки місцевого значення м. Умань Черкаської області» свідчить про те, що оскаржуваний наказ не набрав чинності.
Проте, невиконання суб`єктом владних повноважень заходів щодо оприлюднення нормативно-правового акту не може слугувати підставою для визнання його протиправним.
51. Щодо посилань скаржника на те, що спірним наказом порушено норми ст. 58 Конституції України, оскільки останній встановлює обмеження, яких не існувало станом на дату набуття позивачем, зокрема, права власності на земельну ділянку, слід зазначити таке.
52. Так, Указом Президента України від 07 червня 1994 року № 283/94 створено історико-культурний центр на місці поховання духовного лідера брацлавських хасидів Цадика Нахмана у місті Умань Черкаської області.
Рішенням Черкаської обласної ради народних депутатів від 07 лютого 1995 року № 23 «Могилу Цадика Нахмана 1811 року» внесено до Списку пам`яток історії та культури області, що перебувають під охороною держави.
Відповідно до пункту 3 розділу X «Прикінцеві Положення» Закону України «Про охорону культурної спадщини», об`єкти, включені до списків (переліків) пам`яток історії та культури відповідно до Закону Української PCP «Про охорону і використання пам`яток історії та культури», визнаються пам`ятками відповідно до цього Закону.
53. За приписами ст. 1  Закону № 1805-III пам`ятка культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.
54. Отже, зважаючи, що віднесення об`єкту «Могила цадика Нахмана 1811 року» до пам`яток історії та культури здійснено до набрання чинності Законом України «Про охорону культурної спадщини» відповідно до рішення Черкаської обласної ради народних депутатів від 07 лютого 1995 року № 23, то з урахуванням наведеної норми вона визнається пам`яткою.
Рішенням сесії Виконавчого комітету Уманської міської ради від 22 травня 1992 року № 10 віднесено землю за адресою: вул. Бєлінського, 1 (нині вулиця Григорія Косинки,1), площею 0,4698 га до категорії земель історико-культурного призначення.
Рішенням Виконавчого комітету Уманської міської ради народних депутатів від 10  листопада 1994 року № 431 було зареєстровано положення про Історико-культурний центр, пунктом 1.7. якого було визначено, що на території центру в межах охоронних зон будь-які земляні, будівельні, шляхові роботи можуть здійснюватися лише за погодженням з державними органами охорони пам`яток історії та культури, а також з громадою.
55. Таким чином, об`єкт нерухомості, розташований за адресою: АДРЕСА_1, знаходиться в межах охоронної зони пам`ятки «Могила цадика Нахмана 1811 року», яка не може бути меншою за два горизонтальні або два вертикальні розміри пам`ятки, оскільки згідно норм Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого Наказом Міністерства культури України від 11 березня 2013 року №  158, територією пам`ятки є земельна ділянка, на якій розташована пам`ятка і яка пов`язана з нею історично і функціонально та забезпечує її збереження і функціонування як об`єкта культурної спадщини, а також 100 м від межі території пам`ятки згідно з нормами ч. 2 ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини».
56. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає вірними висновки судів попередніх інстанцій, що оскаржуваним наказом завершено юридичний процес затвердження охоронних зон пам`ятки та оскаржуваним наказом затверджено межі та режими використання зон охорони пам`ятки історії місцевого значення «Могила Цадика Нахмана 1811 р.».
Проте, сам факт юридичного завершення процесу затвердження охоронних зон не встановлює та не породжує будь-яких юридичних фактів для позивача. Певні обмеження були встановлені нормами чинного законодавства України ще у 1994  році.
57. Інші доводи касаційної скарги не спростовують вищенаведені висновки, а зводяться лише до переоцінки доказів у справі.
58. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
59. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
60. Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
61. Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
62. Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява №   4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).и повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).
63. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
64. З огляду на вказане, колегія суддів вважає, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржуваних судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
65.  Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись ст. ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного 

судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2023 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді	С.Г. Стеценко А.Ю. Бучик   Л.В. Тацій