ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 червня 2023 року 
м. Київ

справа №826/1731/18
адміністративне провадження № К/9901/12372/21 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О. А.,
суддів: Білак М.В., Жука А.В.,      
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 до Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання розпорядження протиправним і нечинним, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою   ОСОБА_1 , ОСОБА_2 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2021 року, ухвалену у складі колегії суддів: Степанюка А.Г. (головуючий), Губської Л.В., Карпушової О.В.,
І. Суть спору:
1.  ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 звернулися до суду з позовом до Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправним та нечинним розпорядження КМДА від 28.07.2017 року №912 «Про внесення змін до розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 05 серпня 2016 року №648 «Про обмеження руху транспортних засобів на вул. Петра Сагайдачного у вихідні та святкові дні і неробочі дні релігійних свят».
2. В обґрунтування своїх вимог позивачі зазначають, що повна заборона руху транспортних засобів вулицею Петра Сагайдачного не відповідає призначенню вулиці відповідно до законодавства, заборона руху та змушування водіїв до об`їзду ділянки, визначеної у розпорядження від 28 липня 2017 року №912, призводить до погіршення транспортно-експлуатаційних якостей вулиць, а також до затримок та перепробігу транспортних засобів, відповідач не мав повноважень на повну заборону руху транспортних засобів зазначеною у спірному розпорядженні ділянкою, окрім того, спірне розпорядження прийнято без врахування громадських інтересів та без проведення громадських слухань, що свідчить про протиправність оскаржуваного розпорядження.
3. Відповідач позов не визнав та просив відмовити в його задоволенні.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. 28 липня 2017 року розпорядженням Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) №912 внесено до розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 05 серпня 2016 року №648 "Про обмеження руху транспортних засобів по вул. Петра Сагайдачного у вихідні та святкові і неробочі дні релігійних свят" такі зміни: "1.1. Заголовок розпорядження викласти в такій редакції: "Про впровадження пішохідної зони на Контрактовій площі та по вул. Петра Сагайдачного до вул. Андріївської із забороною на них руху транспортних засобів та встановлення фізичних перешкод". 1.2. У преамбулі слова "у вихідні та святкові дні і неробочі дні релігійних свят" виключити. 1.3. Пункт 1 розпорядження викласти в такій редакції: "1. Запровадити односторонній рух по: вул. Братській від вул . Андріївської до вул. Іллінської; вул. Покровській від будинку №8 на Контрактовій площі до вул. Андріївської; вул. Іллінській від вул. Братської до Контрактової площі; Контрактовій площі від вул. Іллінської до вул.      Григорія Сковороди". Контроль за виконання цього розпорядження покладено на заступників голови Київської міської державної адміністрації згідно з розподілом обов`язків.
5. Не погоджуючись із вказаним розпорядженням від 28 липня 2017 року №912, позивачі звернулися до суду з цим позовом.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
6. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 травня 2020 року позов задоволено. 
7. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що приймаючи оскаржуване розпорядження, відповідач діяв поза межами власних повноважень, оскільки органи місцевого самоврядування мають право лише тимчасово обмежувати рух транспортних засобів на вулицях, спірне розпорядження прийнято без участі зацікавлених осіб і без проведення громадських слухань. Крім того, зауважив, що КМДА не надано доказів погодження заборони руху з органами цивільного захисту населення, а Генеральним планом міста Києва до 2020 року не передбачено створення пішохідної зони по вулиці Сагайдачного.
8. 27 січня 2021 року постановою Шостого апеляційного адміністративного суду рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 травня 2020 року скасовано.
8.1. Прийнято нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовлено.
9. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що приписи розпорядження КМДА від 05.08.2016 року №648 у редакції розпорядження КМДА від 28.07.2017 року №912, яке є предметом оскарження у цій справі, не містять норм зобов`язального характеру щодо заборони руху транспортних засобів Контрактовою площею та вулицею Петра Сагайдачного до вулиці Андріївської, як і щодо організації пішохідної зони вказаними територіями. Також звернув увагу, що безпосередньо назва нормативного акту за своєю правовою природою не є нормою права. У свою чергу, остання може відображати у собі певний предмет регулювання визначених у ній правовідносин, а також, як у спірному випадку, містити у собі декларативні наміри з метою інформування територіальної громади про напрями організації дорожнього руху у тій чи іншій частині міста. У свою чергу, викладення пункту 1 розпорядження КМДА від 05.08.2016 року №648 у редакції: « 1. Запровадити односторонній рух по: вул. Братській від вул. Андріївської до вул. Іллінської; вул. Покровській від будинку №8 на Контрактовій площі до вул. Андріївської; вул. Іллінській від вул. Братської до Контрактової площі; Контрактовій площі від вул. Іллінської до вул. Григорія Сковороди», на переконання суду апеляційної інстанції, свідчить, що КМДА, керуючись наданими їй як місцевій державній адміністрації статтею 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та статтями 5 і 6 Закону України «Про дорожній рух» повноваженнями, реалізувала їх шляхом організації дорожнього руху по перерахованим вище вулицям. При цьому, позивачами не ставиться під сумнів відповідність такої організації руху Генеральному плану міста Києва, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 року № 370/1804.
9.1. При цьому, суд апеляційної інстанції зазначив, що законодавець передбачив можливість органів місцевого самоврядування, повноваження яких в силу положень Закону України «Про місцеве самоврядування» делеговані виконавчим органам таких рад, встановлювати за погодженням з      відповідними державними органами з безпеки дорожнього руху тимчасові обмеження на рух транспортних засобів при проведенні ремонтних та інших робіт на вулицях і дорогах міст та інших населених пунктів. Так, суд апеляційної інстанцїї керувався тим, що пунктом 5 розпорядження КМДА від 24.10.2016 року №1025 «Про реконструкцію вулиць Покровської та Андріївської у Подільському районі м. Києва» приписано закрити рух транспорту, крім автомобілів спеціального призначення, по вул. Петра Сагайдачного у Подільському районі м. Києва. Викладене, з огляду на встановлені вище кола правового регулювання розпорядження КМДА від 05.08.2016 року №648 з урахуванням змін, внесених спірним розпорядженням від 28.07.2017 року №912, свідчить, що обмеження руху транспортних засобів вулицею Петра Сагайдачного здійснювалося в силу положень розпорядження КМДА від 24.10.2016 року №1025, яке не є предметом оскарження у межах справи №826/1731/18. Щодо доводів ОСОБА_2 про неможливість врахування судом апеляційної інстанції указаного акту у ході розгляду скарги, оскільки він не подавався до суду першої інстанції, судом апеляційної інстанції вказано, що  указані обставини не були предметом оцінки під час розгляду справи судом першої інстанції. Крім того, указане розпорядження КМДА від 24.10.2016 року №1025 з урахуванням вимог ч. 5 ст. 41 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» опубліковане на офіційному веб-сайті Київської міської ради та Київської міської державної адміністрації.
9.2. Також суд апеляційної інстанції вказав, що позивачі помилково вважають, що їх права на вільне пересування транспортними засобами указаними площею та вулицею порушені саме розпорядженням КМДА від 28.07.2017 року №912. Позивачами не доведено, що зміна організації дорожнього руху вулицями, перелік яких наведений у п. 1 розпорядження КМДА від 05.08.2016 року №648 у редакції розпорядження від 28.07.2017 року №912, суперечить вимогам законодавства та порушує їх права.
9.3. Крім того, зазначено, що зміна організації дорожнього руху окремими вулицями міста Києва, яка здійснена відповідачем на реалізацію наданих йому повноважень, за відсутності належних і допустимих доказів погіршення пропускної здатності навколишніх вулиць чи ускладнення можливості проїзду ними або дорожнього руху у цілому, є виправданим втручанням органу в інтереси конкретної особи у розрізі дотримання справедливого балансу з інтересами територіальної громади. 
IV. Провадження в суді касаційної інстанції 
10. Не погодившись із рішеннями суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 звернулися із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просили скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2021 року та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 травня 2020 року.
11. Нормативною підставою для касаційного оскарження судового рішення в цій справі скаржник зазначив пункт 4 частини четвертої   статті 328 КАС України. 
12. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, позивачі зазначають, що прийняття доказів та доводів відповідача щодо розпорядження КМДА від 24.10.2016 року №1025 «Про реконструкцію вулиць Покровської та Андріївської у Подільському районі м. Києва» з боку апеляційного суду є істотним порушенням процесуального закону та прав позивачів, оскільки ч.4 ст.308 КАС України чітко передбачає, що докази, які не були подані до суду першої інстанції, приймаються судом лише у виняткових випадках, якщо учасник справи надав докази неможливості їх подання до суду першої інстанції з причин, що об`єктивно не залежали від нього. Доказів неможливості надання вказаних доказів, у тому числі й розпорядження №1025, у суді першої інстанції відповідачем не наводиться, та їх і не може бути. Більше того, у суді першої інстанції відповідачем і не висувалося відповідних аргументів. Апеляційний суд має перевіряти законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції у межах тих аргументів та доказів, які й надавалися учасниками процесу у суді першої інстанції. Це випливає з ч.5 вказаної статті. Оскільки відповідні заперечення на позов не висувалися у суді першої інстанції, сторона позивача не мала можливості навести свої аргументи проти них.
12.1. Скаржники зауважують, що предметом спору та, відповідно, предметом доказування по справі є конкретне спірне розпорядження. Ніяких правових підстав для того, щоб розширювати предмет спору та предмет доказування щодо зовсім іншого розпорядження, не було. Розглядаючи питання, що стосувалися не спірного розпорядження №912, а розпорядження №1025, апеляційний суд порушив вимоги ч.2 ст.9 КАС України, оскільки явно вийшов за межі позовних вимог. Докази та доводи, що не були предметом розгляду у суді першої інстанції, не можуть, бути предметом розгляду суду апеляційної інстанції. Це є прямою вимогою закону, а розгляд таких доказів та аргументів є виходом суду апеляційної інстанції за встановлені ст.308 КАС України межі перегляду судових рішень. 
13. Скаржники наголосили, що при розгляді справи у суді першої інстанції відповідач не звертався до доводів, пов`язаних із розпорядженням №1025. Тим самим використавши свободу у наданні доказів та доведенні їх переконливості. Предметом позову розпорядження №1025 також не було. За таких умов, по-перше, правові підстави виходу за межі позовних вимог відсутні. По-друге, якщо вказане розпорядження опубліковане на сайті КМДА (що саме по собі відповідає дійсності), то це саме по собі ще не означає правомірності залучення його до предмету розгляду у справі, яка зовсім його не стосується. По-друге, якщо воно опубліковане на сайті, то вже сама КМДА тим більше мала вказаний документ у своєму розпорядженні. Виникає питання: що заважало подати його до суду першої інстанції, покластися на нього на обґрунтування своєї позиції. По-третє, за таких умов відповідач, який не посилався на нього у суді першої інстанції, пов`язаний такою позицією та, відповідно, не мав права робити це у суді апеляційному. А сам апеляційний суд, відповідно, має бути обмежений доказами та правовими позиціями, висловленими у суді першої інстанції. Та, за відсутності підстав, передбачених ч.4 ст.308 КАС України, апеляційний суд взагалі не мав права приймати докази, які не подавалися у суді першої Інстанції, а тим більше - ґрунтувати на них свою позицію.
13.1. Таким чином, на думку скаржників, аргументи апеляційного суду на користь врахування доказів, які не були подані відповідачем у суді першої інстанції, та розгляду аргументів, які предметом дослідження суду першої інстанції не були (оскільки відповідачем відповідна позиція не висловлювалася), прямо суперечать процесуальному закону. А оскільки такі дії суду вплинули на сутність прийнятого рішення, воно підлягає скасуванню. відповідачем було допущено порушення процесуального закону у частині отримання та подання доказів. Позивачі зауважують, що апеляційний суд не мав права ґрунтувати своє рішення на доказах, отриманих та поданих із порушенням закону. Такі докази є недопустимими. 
14. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу вказує на її безпідставність та просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Частинами першою та другою   статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України   визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
16. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
17. Підставою для відкриття касаційного провадження було посилання скаржника на пункт 4 частини четвертої   статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, якою передбачено, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у випадку, якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою   статті 353 цього Кодексу.
18. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги позивач наголошує, що судом апеляційної інстанції порушено норми процесуального права та прийнято до апеляційного провадження недопустимі докази разом з апеляційною скаргою, які не були подані до суду першої інстанції, без обґрунтування стороною неможливості їх подання та клопотання про їх долучення до матеріалів справи.
19. Відповідно до частин першої-четвертої   статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України   рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
20. Згідно з пунктами 1-3 частини першої   статті 244 Кодексу адміністративного судочинства України   під час ухвалення рішення суд вирішує: 1) чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються; 2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження; 3) яку правову норму належить застосувати до цих правовідносин;
21. За змістом   статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України   метою апеляційного перегляду є перевірка законності і обґрунтованості рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами.
Апеляційний суд досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.
Докази, які не були подані до суду першої інстанції, приймаються судом лише у виняткових випадках, якщо учасник справи надав докази неможливості їх подання до суду першої інстанції з причин, що об`єктивно не залежали від нього.
22. Аналіз наведених норм процесуального права дає підстави для висновку, що суд апеляційної інстанції має право досліджувати нові докази, якщо неподання таких доказів до суду першої інстанції було зумовлене поважними причинами (поважність причин повинен довести скаржник).
23.   Вказане положення закріплене законодавцем з метою забезпечення змагальності процесу в суді першої інстанції, де сторони повинні надати всі наявні в них докази, і недопущення зловживання стороною своїми правами.
24. Матеріалами справи підтверджується, що відповідач до апеляційної скарги додав розпорядження КМДА від 24.10.2016 року №1025 «Про реконструкцію вулиць Покровської та Андріївської у Подільському районі м. Києва».
25. На думку скаржників, вказане розпорядження не могло бути враховане судом апеляційної інстанції у ході розгляду скарги, оскільки воно не подавалося до суду першої інстанції.
26. Судом апеляційної інстанції з приводу цього зазначено, що указане розпорядження КМДА від 24.10.2016 року №1025 з урахуванням вимог ч. 5 ст. 41 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» опубліковане на офіційному веб-сайті Київської міської ради та Київської міської державної адміністрації. Крім того, воно не було предметом оцінки під час розгляду справи судом першої інстанції, а тому і не подавалося до нього.
27. Так, статтею 1 Закону України від 13.01.2011 №2939-VI «Про доступ до публічної інформації»   (далі - Закон №2939-VI) визначено, що публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
28. Доступ до інформації забезпечується шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації, зокрема, на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет (стаття 5 Закону №2939-VI).
29. Отже, в розумінні зазначених норм права, інформація розміщена на веб-сайтах органів влади є офіційним джерелом інформації.
30. Як правильно зазначено судом апеляційної інстанції, указане розпорядження КМДА від 24.10.2016 року №1025 з урахуванням вимог ч. 5 ст. 41 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» опубліковане на офіційному веб-сайті Київської міської ради та Київської міської державної адміністрації.
31. Крім того, Суд зазначає, що надання оцінки вказаному розпорядженню КМДА від 24.10.2016 року №1025 не вплинуло на висновки суду апеляційної інстанції під час вирішення спору у цій справі по суті, оскільки ключові її обставини, які стосуються оскаржуваного розпорядження, встановлені судом у сукупності з іншими доказами, які містять інформацію щодо предмета доказування.
32. Враховуючи викладене, колегія суддів відхиляє доводи касаційної скарги щодо порушення апеляційним судом норм процесуального права в частині прийняття нових доказів.
33. За таких обставин, Верховний Суд вважає, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі постановлено з додержанням норм процесуального та матеріального права, підстави для його скасування відсутні.
34. Доводи та аргументи скаржника зводяться до переоцінки доказів, не спростовують висновків суду апеляційної інстанції і свідчать про незгоду позивача із правовою оцінкою судом обставин справи, встановлених у процесі її розгляду.
35. Відповідно до частини першої   статті 350 КАС України   суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених   статтею 341 цього Кодексу   межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
36. Враховуючи наведене, Суд не встановив порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення суду апеляційної інстанції.
VIІ. Судові витрати
37. З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями   341,   345,   349,   350,   355,   356,   359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 залишити без задоволення.
2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2021 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                          О. А. Губська

Судді                                                                                                    М. В. Білак

                                                                                                     А.В. Жук