ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 травня 2023 року 
м. Київ

справа №640/22934/20
адміністративне провадження № К/990/27337/22  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
за участю:
секретаря судового засідання Рудницького І.В.,
представник позивача не з`явився,
представника відповідача Смикалова В.Р.,
представника Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Київоблгаз» Волощука П.Ю.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Білоцерківська теплоелектроцентраль» на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2022 року (судді: Безименна Н.В.,Бєлова Л.В., Аліменко В.О.) у справі № 640/22934/20 за позовом Приватного акціонерного товариства «Білоцерківська теплоелектроцентраль» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправними та нечинними постанов,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
Приватне акціонерне товариство «Білоцерківська теплоелектроцентраль» звернулось до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач, НКРЕКП), в якому, з урахуванням змін просило:
- визнати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 07 жовтня 2019 року № 2080 «Про затвердження Змін до деяких постанов НКРЕКП» протиправною (незаконною та такою, що не відповідає правовим актам вищої юридичної сили) та нечинною з моменту її прийняття;
- визнати абз.12 п.4 глави 1 р.І, п.1, 2, 3, 4, 5, 7, 9 гл.6 р.VI Кодексу газорозподільних систем, затвердженого  постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 30 вересня 2015 року №2494, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 06 листопада 2015 року №1379/27824 протиправними (незаконними та такими, що не відповідають правовим актам вищої юридичної сили) та нечинними з моменту їх прийняття;
- визнати п.6.1, 6.2, 6.3, 6.5 р.VI Типового договору розподілу природного газу, затвердженого  постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 30.09.2015 №2498, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 06 листопада 2015 року за №1384/27829 протиправними (незаконними та такими, що не відповідають правовим актам вищої юридичної сили) та нечинними з моменту їх прийняття;
- визнати абз.12 п.4 р.І та р.II Методики визначення та розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу, затвердженої  постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 25.02.2016 №236, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 03 листопада 2016 року за №1434/29564 протиправними (незаконними та такими, що не відповідають правовим актам вищої юридичної сили) та нечинними з моменту їх прийняття.
Підставами позову визначено невідповідність оскаржуваних нормативно-правових актів принципам законності, пропорційності, ефективності та справедливості, їх прийняття всупереч меті досягнення балансу інтересів споживачів та суб`єктів господарювання, що проводять діяльність в сфері енергетики та комунальних послуг, не захищають права споживачів, не відповідають загальним засадам цивільного законодавства, а саме принципам справедливості, добросовісності та розумності, порушують вимоги законодавства щодо пріоритетності енергозбереження та створенні економічних і правових умов заінтересованості в енергозбереженні учасників ринку приходного газу, порушують принципи компетентності, обґрунтованості та своєчасності прийняття рішень.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
01 січня 2016 року між ПАТ «Київоблгаз» та ПрАТ «Білоцерківська Теплоелектроцентраль» оформлено заяву-приєднання № 09420UIGN6AP016 до умов договору розподілу природного газу (для споживача, що не є побутовим), за якою позивач приєднався до умов Типового договору розподілу природного газу, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2498 (а.с.19 т.1). 
Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг відповідно до статей 4, 40 та 41 Закону України «Про ринок природного газу» та статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» прийнято постанову від 07 жовтня 2019 року № 2080 «Про затвердження Змін до деяких постанов НКРЕКП» (далі - постанова № 2080), якою затверджено Зміни до Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 30 вересня 2015 року №2494, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 06 листопада 2015 року №1379/27824 (пункт 1); затверджено Зміни до Типового договору розподілу природного газу, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 30 вересня 2015 року № 2498, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 06 листопада 2015 року № 1384/27829 (пункт 2); затверджено Зміни до Методики визначення та розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу, затвердженої постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 25 лютого 2016 року №236, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 03 листопада 2016 року за № 1434/29564.
Наведена Постанова опублікована в газеті «Урядовий кур`єр» 11 жовтня 2019 року № 195 та набрала чинності 12 листопада 2019 року.
Вважаючи, що внесені вказаною постановою зміни порушують права ПрАТ «Білоцерківська Теплоелектроцентраль» в частині створення обов`язку зі сплати подвійної вартості за перевищення обсягу замовленої потужності та недостатнього часу для коригування замовлених обсягів. Враховуючи значне розбалансування інтересів постачальників та споживачів послуг з розподілу газу, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 листопада 2021 року позов задоволено частково, визнано протиправними (незаконними) та нечинними: 1) постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 07 жовтня 2019 року №2080 «Про затвердження Змін до деяких постанов НКРЕКП» в частині п.3 Змін до Кодексу газорозподільних систем, затвердженого  постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 30 вересня 2015 року №2494, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 06 листопада 2015 року за №1379/27824, п.2 Змін до Типового договору розподілу природного газу, затвердженого  постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 30 вересня 2015 №2498, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 06 листопада 2015 року за №1384/27829, п.2 Змін до Методики визначення та розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу, затвердженої  постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 25 лютого 2016 року №236, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 03 грудня 2016 року за №1434/29564; 2) пункти 1, 2, 3, 4, 5, абз.2 п.7 у частині слів «за річну замовлену потужність» гл.6 р.VI Кодексу газорозподільних систем, затвердженого  постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 30 вересня 2015 року №2494, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 06 листопада 2015 року за №1379/27824; 3) п.6.1 в частині слів «за річну замовлену потужність», абз.2 п.6.2 в частині слів «річної замовленої», п.6.3, 6.5 р.VI Типового договору розподілу природного газу, затвердженого  постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 30 вересня 2015 №2498, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 06 листопада 2015 року за №1384/27829; 4) п.1 р.ІІ Методики визначення та розрахунку тарифу, затвердженої  постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 25 лютого 2016 року №236, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 03 грудня 2016 року за №1434/29564. У задоволенні решти позову відмовлено.
Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції визначив, що передбачення внесення протягом 10 липня по 23 липня є недостатньо гнучким, оскільки дозволяє скоригувати замовлену потужність лише один раз протягом короткого періоду, при цьому відповідачем не зазначено необхідності запровадження відповідного механізму обрахунку сплати за розподіл газу, який визначається, виходячи з річної замовленої потужності.
Також, на думку суду першої інстанції, оскаржуваний порядок обрахунку не може вважатись необхідним і мінімально достатніми для досягнення мети задоволення загальносуспільного інтересу (забезпечення споживачів газом), оскільки позивач як споживач послуг з розподілу природного газу повинен сплачувати кошти за послуги, які не надавалися, а відповідачем не наведено доводів чому саме такий алгоритм розрахунку потужності на рік є єдино можливим, що могло б свідчити про те, що таке регулювання було необхідним і мінімально достатнім для належного забезпечення діяльності суб`єктів господарювання на ринку постачання газу з метою забезпечення газом побутових та інших споживачів та обґрунтованим.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2022 року скасовано рішення суду першої інстанції та прийнято нову про відмову у задоволенні позову. 
Колегія суддів звернула увагу, що необхідність впровадження нового механізму обрахунку сплати за розподіл газу, який визначається, виходячи з річної замовленої потужності, мета внесених змін прямо визначена у Аналізі впливу проекту спірної постанови, в тому числі, зменшення фінансового навантаження на споживачів природного газу в опалювальний період; спрощення процедури замовлення потужності на основі статистичних даних обсягів споживання природного газу кожного споживача у минулих періодах.
При цьому, альтернативні способи вирішення спірного питання також були досліджені Регулятором із наданням їм належної оцінки, визначенням їх впливу на сферу інтересів держави, громадян та суб`єктів господарювання та обґрунтованим їх відхиленням на користь запроваджених змін, що також відображено в Аналізі впливу проекту спірної постанови.
Позивачем не обґрунтовано, який саме період для коригування замовленої потужності буде достатнім для надання обґрунтованої оцінки спожитим обсягам природнього газу в розрізі прогнозованого щомісячного споживання. В той же час, суд першої інстанції не обґрунтував власних висновків, що період з 10 по 23 липня є недостатнім для належного коригування споживачами замовленої потужності на розрахунковий календарний період.
Разом з тим, на момент розгляду справи в суді першої інстанції постановою НКРЕКП №1469 від 29 липня 2020 року було внесено зміни до п.3 гл.6 р.VI Кодексу ГРМ, в результаті чого збільшився період, протягом якого споживач має право подати Оператору ГРМ заявку на уточнення (збільшення/зменшення) величини річної замовленої потужності з 10 липня по 15 вересня розрахункового календарного періоду.
Наведене свідчить про безпідставність висновків суду першої інстанції в частині недостатності періоду з 10 по 23 липня для уточнення (збільшення/зменшення) величини річної замовленої потужності споживачами природного газу, які не є побутовими.
Крім того, застосування до споживача природнього газу двократної вартості тарифу можливо виключно у разі, якщо такий споживач перевищив обсяг замовленої потужності на розрахунковий календарний період та не скористався своїм право на уточнення (збільшення/зменшення) величини річної замовленої потужності з 10 липня по 15 вересня такого періоду. А отже, така форма відповідальності за перевищення замовленого обсягу природного газу не є безумовною та повністю залежить від волевиявлення суб`єкта господарювання.
Крім того, у постановах Верховного Суду від 31 липня 2018 року у справі № 826/11415/16, від 2 листопада 2018 року у справі № 826/22323/15, від 22 листопада 2018 року у справі № 826/14323/16 та від 14 лютого 2019 року у справі № 820/10582/15 сформульовано висновок, відповідно до якого адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що в зв`язку з прийняттям рішення чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача; підставами для визнання протиправним та скасування рішення суб`єкта владних повноважень є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт.
У Рішенні від 1 грудня 2004 року у справі № 18-рп/2004 (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційним Судом України розтлумачено поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», а саме зазначено, що цей термін треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать  Конституції  і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально правовим засадам.
Вищезазначений підхід був застосований Верховним Судом у постанові від 14 лютого 2022 року у справі № 210/3729/17 (2-а/210/204/17).
В той же час, наявність судового спору в Господарському суді Київської області між позивачем та Оператором ГРМ (АТ «Оператор газорозподільної системи «Київоблгаз») про стягнення заборгованості (справа №911/2088/20) не є доказом протиправності спірної постанови, або окремих положень Кодексу ГРМ, Типового договору чи Методики, до яких було внесено зміни постановою НКРЕКП від 07 жовтня 2019 року №2080.
Суд звертає увагу, що вирішення питання про внесення змін до Кодексу газорозподільних систем, до Типового договору розподілу природного газу та до Методики визначення розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу належить до виключної компетенції НКРЕКП, повноваження якої в рамках даного питання є дискреційними.
Згідно з Рекомендацією Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною третьою статті 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управлiння, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.
Апеляційний адміністративний суд зазначив, що суд не може підміняти державний орган рiшення якого оскаржується, приймати замість нього рiшення, яке визнається протиправним, інше рiшення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, якi належать до компетенції такого суб`єкта владних повноважень, оскільки такі дії виходять за межі визначених йому повноважень законодавцем.
Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно дискреційних повноважень ключовим завданням якого є здiйснення правосуддя. Тому - завданням адміністративного суду є контроль за легітимністю прийняття рішення.
При цьому, як вже було зазначено вище, відповідно до  ст.4 Закону України «Про ринок природного газу» державне регулювання ринку природного газу здійснює Регулятор у межах повноважень, визначених цим Законом та іншими актами законодавства.
Тобто, на переконання суду апеляційної інстанції, прийняття відповідних регуляторних рішень, якими встановлюється державне регулювання на ринку природного газу, належить до дискреційних повноважень НКРЕКП, такі рішення можуть встановлювати новий (відмінний від попереднього) порядок розподілу природного газу механізм здійснення розрахунків у сфері газопостачання між Операторами ГРМ та споживачами (як побутовими, так і не побутовими), в тому числі щодо запровадження річної замовленої потужності, що свідчить про спірна постанова НКРЕКП та запроваджені нею зміни були прийняті відповідачем в межах дискреційних повноважень визначених  законами України «Про ринок природного газу», «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг) та у спосіб, визначений законодавством України.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2022 року та залишити в силі рішення суду першої інстанції. 
Скаржник вважає, що апеляційним судом при ухваленні оскаржуваної постанови не враховано висновків Верховного Суду, викладені у постановах від 12 травня 2022 року у справі №№ 640/20477/18 та від 04 травня 2022 року у справі №640/21004/18, а також від 27 січня 2022 року у справі №640/20670/21, що визначають суть поняття «дискреційні повноваження», тому, на переконання позивача, апеляційний суд дійшов не вірного висновку і неправомірно скасував рішення суду першої інстанції. 
Також позивач не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції, оскільки воно прийнято у зв`язку з неправильним застосуванням судом норм матеріального права та порушенням норм процесуального права.
Позивач стверджує, що спірна постанова № 2080 від 07 жовтня 2019 року не відповідає принципам законності, пропорційності, ефективності та справедливості. Прийнята всупереч меті досягнення балансу інтересів споживачів та суб`єктів господарювання, що проводять діяльність в сфері енергетики та комунальних послуг. Не захищає права споживачів. Не відповідає загальним засадам цивільного законодавства, а саме принципам справедливості, добросовісності та розумності. Порушує вимоги законодавства щодо пріоритетності енергозбереження та створення економічних і правових умов заінтересованості в енергозбереженні учасників ринку природного газу. Порушує принципи компетентності, обґрунтованості та своєчасності прийняття рішень. 
Суд апеляційної інстанції жодним чином не проаналізував законність вимог Позивача, оскільки посилався на дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень, тим самим залишивши поза увагою основні вимоги, які ставляться до дій (діяльності) таких суб`єктів в межах дискреційних повноважень.
У рішенні суду першої інстанції зазначено, про те, що суд визнає вірним твердження про наявність у НКРЕКП широкої дискреції щодо ухвалення правових актів з мстою врегулювання господарської діяльності па ринку постачання газу. При цьому заходи, які запроваджуються такими актами можуть та повинні враховувати ситуацію на ринку, зовнішні чинники, фінансові спроможності побутових споживачів (зокрема, фінансування субсидій). Однак запровадження тих чи інших правил повинно відповідати наведеним критеріям. Відповідачем не було зазначено необхідності запровадження відповідного механізму обрахунку сплати за розподіл газу, який визначається, виходячи з річної замовленої потужності. При цьому передбачення внесення протягом 10 липня по 23 липня, за висновком суду, є недостатньо гнучким, оскільки дозволяє скоригувати замовлену потужність лише один раз протягом короткого періоду. 
Позиція інших учасників справи
У відзиві на касаційну скаргу Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг просила залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції без змін.
У судовому засіданні представник Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг та представник Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Київоблгаз» просили відмовити у задоволенні касаційної скарги, а постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 06 грудня 2022 року (судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.) відкрито касаційне провадження за скаргою Приватного акціонерного товариства «Білоцерківська теплоелектроцентраль» на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2022 року.
Ухвалою Верховного Суду від 21 лютого 2023 року призначено справу до розгляду.
Позиція Верховного Суду
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Частиною першою статті 341 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла таких висновків.
Щодо дискреційних повноважень НКРЕКП, Суд зазначає наступне.
Підставою касаційного оскарження скаржником вказано застосування апеляційним судом норми права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 12 травня 2022 року у справі № 640/20477/18 та від 04 травня 2022 року у справі №640/21004/18, а також від 27 січня 2022 року у справі №640/20670/21.
Велика Палата Верховного Суду в постанові від 12 жовтня 2021 року у справі № 233/2021/19 (провадження №   14-166цс20, пункт 39) конкретизувала свої висновки щодо визначення подібності правовідносин, зазначивши таке. На предмет подібності потрібно оцінювати саме ті правовідносини, які є спірними у порівнюваних ситуаціях. Установивши учасників спірних правовідносин, об`єкт спору (які можуть не відповідати складу сторін справи та предмету позову) і зміст цих відносин (права й обов`язки сторін спору), суд має визначити, чи є певні спільні риси між спірними правовідносинами насамперед за їхнім змістом. А якщо правове регулювання цих відносин залежить від складу їх учасників або об`єкта, з приводу якого вони вступають у правовідносини, то в такому разі подібність варто також визначати за суб`єктним й об`єктним критеріями відповідно. Для встановлення подібності спірних правовідносин у порівнюваних ситуаціях суб`єктний склад цих відносин, предмети, підстави позовів і відповідне правове регулювання не обов`язково мають бути тотожними, тобто однаковими.
У справах № 640/20477/18, № 640/21004/18 Верховний Суд зазначив, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків. Дискреційність повноважень органу влади повинна бути зведена до мінімуму, а логіка рішень органу влади повинна бути чіткою і зрозумілою, як і можливі наслідки таких дій. Особа не повинна відповідати за помилки, вчинені органом держави. 
У справі № 640/20670/21 18 Верховний Суд вказав, що суди попередніх інстанцій не втручалися у розсуд НКРЕКП, оскільки не здійснювали повноваження відповідача, не перебирали на себе їхню діяльність, діяли винятково на підставі процесуальних повноважень та відповідно до приписів статей 150, 151 КАС України і обставин адміністративної справи. 
В касаційній скарзі скаржник наводить правову позицію Верховного Суду у вищевказаних справах стосовно того, що являють собою дискреційні повноваження, при цьому не вказує яким чином апеляційний суд дійшов невірного висновку і неправомірно скасував рішення суду першої інстанції, адже як вбачається зі спірної постанови, суд апеляційної інстанції, не втручаючись у дискреційні повноваження вказаної комісії та керуючись завданнями адміністративного судочинства, перевірив рішення суб`єкта владних повноважень відповідно до частини другої статті 2 КАС України.
Колегія суддів зауважує, що висновки, викладені у постановах Верховного Суду, перебувають у нерозривному зв`язку із обсягом встановлених обставин у кожній конкретній справі окремо. Тому адміністративні суди не повинні сприймати як обов`язкові висновки, викладені у постановах Верховного Суду, здійснені на підставі відмінних фактичних обставин справи.
Дослідивши зміст правовідносин з метою з`ясування їхньої подібності з урахуванням обставин кожної зазначеної справи, колегія суддів дійшла висновку про помилковість доводів касаційної скарги, оскільки висновки Верховного Суду, на які посилається скаржник, стосуються правовідносин, які не є подібними.
Також на думку скаржника, запроваджені спірною постановою № 2208 правила обрахунку та сплати вартості послуг з розподілу природного газу, за яким можливим є сплата за значний обсяг послуг, які не надавалися, оскільки оскаржуваний порядок обрахунку не може вважатись необхідним і мінімально достатніми для досягнення мети задоволення загальносуспільного інтересу (забезпечення споживачів газом), оскільки позивач як споживач послуг з розподілу природного газу повинен сплачувати кошти за послуги, які не надались.
При цьому, скаржник вказує, що відповідачем не наведено доводів чому саме такий алгоритм розрахунку потужності на рік є єдино можливим, що могло б свідчити про те, що таке регулювання було необхідним і мінімально достатнім для належного забезпечення діяльності суб`єктів господарювання на ринку постачання газу з метою забезпечення газом побутових та інших споживачів та обґрунтованим.
Проте на переконання Верховного Суду така позиція скаржника ґрунтується на неправильному застосуванні норм права, а саме статі 2 Закону України «Про ринок природного газу», враховуючи наступне.
Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначає Закон України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (в редакції в редакції, що діяла на момент прийняття постанови № 2080) (далі - Закон про НКРЕКП).
Відповідно до положень статті 3 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу Інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом.
Згідно з положеннями статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор, серед іншого: розробляє та затверджує нормативно-правові акти, зокрема: порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення державних регульованих цін і тарифів для суб`єктів природних монополій у сферах енергетики та комунальних послуг; кодекси систем передачі та розподілу електричної енергії, газотранспортної та газорозподільних систем, кодекси газосховищ та установки LNG, підготовлені операторами, та ініціює внесення змін до них Правові засади функціонування ринку природного газу України, заснованого на принципах вільної конкуренції, належного захисту прав споживачів та безпеки постачання природного газу, а також здатного до інтеграції з ринками природного газу держав - сторін Енергетичного Співтовариства, у тому числі шляхом створення регіональних ринків природного газу, визначає Закон України «Про ринок природного газу» (далі - Закон про ринок).
Відповідно до положень статті 4 Закону України «Про ринок природного газу» державне регулювання ринку природного газу здійснює Регулятор у межах повноважень, визначених цим Законом та іншими актами законодавства.
Цією ж статтею Закону передбачено, що до компетенції Регулятора на ринку природного газу належать, зокрема, затвердження кодексу газорозподільних систем, типового договору розподілу природного газу, методології визначення тарифів на послуги розподілу природного та встановлення тарифів, які повинні забезпечити необхідні інвестиції в газорозподільні системи.
Водночас, відповідно до статті 41 Закону «Про ринок природного газу» встановлено, що розподіл природного газу здійснюється на підставі та умовах договору розподілу природного газу в порядку, передбаченому кодексом газорозподільних систем та іншими нормативно- правовими актами.
За договором розподілу природного газу оператор газорозподільної системи зобов`язується забезпечити замовнику послуги розподілу природного газу на період та умовах, визначених договором розподілу природного газу, а замовник зобов`язується сплатити оператору газорозподільної системи вартість послуг розподілу природного газу.
Типовий договір розподілу природного газу затверджується Регулятором.
Оператор газорозподільної системи має забезпечити додержання принципу недискримінації під час укладення договорів розподілу природного газу з замовниками.
Договір розподілу природного газу є публічним.
Разом з тим, статтею 41 Закону «Про ринок природного газу» встановлено, що Регулятор затверджує кодекс газорозподільних систем за результатами консультацій Із суб`єктами ринку природного газу. Оператор газорозподільної системи розміщує кодекс газорозподільних систем на своєму веб- сайті.
Кодекс газорозподільних систем повинен містити такі положення: основні правила технічної експлуатації газорозподільних систем, планування, оперативно-технологічного управління та розвитку газорозподільних систем та механізми нагляду за їх додержанням; умови, у тому числі комерційні та технічні, доступу до газорозподільних систем, включаючи комерційні та технічні умови приєднання нових об`єктів замовника до газорозподільної системи; правила обліку природного газу (у тому числі приладового); правила поведінки на випадок збоїв у роботі газорозподільних систем; порядок обміну інформацією з іншими суб`єктами ринку природного газу; інші питання щодо експлуатації газорозподільних систем.
На виконання наданих відповідачу повноважень та відповідно до статей 4, 40 та 41 Закону «Про ринок природного газу» НКРЕКП затверджені: Кодекс газорозподільних систем, затверджений постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2494 та зареєстрований в Міністерстві юстиції України 06 листопада 2015 року № 1379/27824 (далі - Кодекс ГРМ); Типовий договір розподілу природного газу, затверджений постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2498 та зареєстрований в Міністерстві юстиції України 06 листопада 2015 року № 1384/27829 (далі - Типовий договір); Методика визначення та розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу, затверджена постановою НКРЕКП від 25 лютого 2016 року № 236 та зареєстрована в Міністерстві юстиції України 03 листопада 2016 року № 1434/29564 (далі - Методика).
Варто наголосити, що положеннями Кодексу ГРМ та Типового договору, які пройшли належну правову експертизу при здійсненні державної реєстрації у Міністерстві юстиції України, ще з 2015 року були закладені механізми надання Оператором ГРМ на підставі укладеного договору розподілу природного газу послуги із забезпечення цілодобового доступу до ГРМ в межах приєднаної потужності його об`єкта для можливості споживання ним відповідник об`ємів природного газу, виділених постачальником природного газу.
Суд першої інстанції у своєму рішенні, яке просить залишити в силі скаржник, визнав наявність у НКРЕКП широкої дискреції щодо ухвалення правових актів з метою врегулювання господарської діяльності на ринку природного газу. При цьому заходи, які запроваджуються такими актами можуть та повинні враховувати ситуацію на ринку, зовнішні чинники, фінансові спроможності споживачів.
Таким чином, оскаржувані положення нормативно-правових актів були прийняті відповідачем в межах наданих йому повноважень згідно чинного законодавства України.
Щодо доводів касаційної скарги про врахування оскаржуваними рішеннями інтересів усіх учасників ринку природного газу, Суд зазначає таке.
З 01 січня 2020 року кожен споживач, що не є побутовим, сплачує кошти за отриману послугу розподілу рівними частинами протягом року не залежно від обсягу спожитого природного газу в поточному місяці.
При цьому, споживачам, що не є побутовими, положеннями Кодексу ГРМ надано право самостійно замовляти річну потужність об`єкта (об`єктів) споживача на розрахунковий календарний рік до 20 жовтня календарного року, що передує розрахунковому (крім замовлення потужності на 2020 рік, яке здійснюється до 01 листопада) та корегувати її у період з липня по вересень розрахункового календарного року, що дозволяє споживачу планувати свої витрати на оплату послуги розподілу природного газу,
Крім цього, якщо річна замовлена потужність об`єкта (об`єктів) споживача на поточний рік визначалась виходячи з фактичного обсягу споживання природного газу цим об`єктом за попередній газовий рік (з 01 жовтня 2018 по 30 вересня 2019), то плата за перевищення річної замовленої потужності не нараховуватиметься.
Якщо річна замовлена потужність об`єкта споживача на розрахунковий календарний 2021 рік буде визначатись виходячи з фактичного обсягу споживання природного газу цим об`єктом за період з 01 жовтня 2019 року по 30 вересня 2020 року, зменшення/збільшення спожитого обсягу природного газу у поточному газовому році (01 жовтня 2019 року - 30 вересня 2020 року) призведе до зменшення/збільшення величини замовленої річної потужності, а отже і плати за послуги розподілу природного газу у наступному календарному році.
Таким чином, до 01 січня 2020 року оплата послуг розподілу природного газу здійснювалась виходячи з фізичного обсягу розподілу природного газу. Така модель здійснення розрахунків за надані послуги розподілу мала недоліки, зокрема, велике фінансове навантаження на споживачів протягом опалювального сезону, нерівномірність надходження коштів для забезпечення сталого функціонування газорозподільної системи.
З 01 січня 2020 року здійснено перехід до замовленої потужності та змінено принцип визначення вартості оплати послуги розподілу природного газу, в наслідок чого кожен споживач сплачує кошти за отриману послугу розподілу природного газу рівними частинами протягом року не залежно від обсягу спожитого природного газу в поточному місяці.
Такий підхід в оплаті за послуги розподілу природного газу рівними частинами дозволяє уникнути великого навантаження на споживача в опалювальний період, коли споживання природного газу найбільше.
При цьому, рівномірні надходження коштів дозволяє також газорозподільним підприємствам забезпечити високий рівень обслуговування газорозподільних мереж та їх складових, що знаходяться на балансі газорозподільного підприємства, з метою підвищення рівня безпеки газопостачання.
Таким чином, встановлення тарифів на основі нової методології, як плати за замовлену потужність передбачає відхід від застарілої системи встановлення загального тарифу та надає ряд переваг для кінцевого споживача.
Відповідно до пункту 1.1 розділу І Типового договору (із змінами, внесеними постановою НКРЕКП від 07 жовтня 2019 року № 2080) цей Типовий договір розподілу природного газу (далі - Договір) є публічним та регламентує порядок і умови забезпечення цілодобового доступу споживача до газорозподільної системи, розподіл (переміщення) природного газу газорозподільною системою з метою його фізичної доставки до межі балансової належності об`єкта споживача та переміщення природного газу з метою фізичної доставки Оператором ГРМ обсягів природного газу до об`єктів споживачів, а також правові засади санкціонованого відбору природного газу з газорозподільної системи.
Згідно з положеннями пунктів 1.2 та 1.3 розділу І Типового договору умови цього Договору однакові для всіх споживачів України та розроблені відповідно до Закону України «Про ринок природного газу» і Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 30 вересня 2015 року № 2494 (далі - Кодекс газорозподільних систем).
Цей Договір є договором приєднання, що укладається з урахуванням вимог статей 633, 634, 641 та 642 Цивільного Кодексу України на невизначений строк. Фактом приєднання Споживача до умов цього Договору (акцептування договору) є вчинення Споживачем будь-яких дій, які засвідчують його бажання укласти Договір, зокрема надання підписаної Споживачем заяви-приєднання за формою, наведеною у додатку 1 (для побутових споживачів) або у додатку 2 (для споживачів, що не є побутовими) до цього Договору, яку в установленому порядку Оператор ГРМ направляє Споживачу Інформаційним листом за формою, наведеною у додатку 3 до цього Договору, та/або сплата рахунка Оператора ГРМ, та/або документально підтверджене споживання природного газу.
Водночас, відповідно до положень статті 633 Цивільного кодексу України публічним є договір, в якому одна сторона - підприємець взяла на себе обов`язок здійснювати продаж товарів, виконання робіт або надання послуг кожному, хто до неї звернеться (роздрібна торгівля, перевезення транспортом загального користування, послуги зв`язку, медичне, готельне, банківське обслуговування тощо).
Умови публічного договору встановлюються однаковими для всіх споживачів, крім тих, кому за законом надані відповідні пільги.
Підприємець не має права надавати переваги одному споживачеві перед іншим щодо укладення публічного договору, якщо інше не встановлено законом.
Таким чином, оскільки Типовий договір є публічним, його умови є однаковими для всіх споживачів, що виключає можливу дискримінацію тих чи інших споживачів природного газу.
Разом з цим відповідно до пункту 6.1 розділу VI Типового договору оплата вартості послуги Оператора ГРМ з розподілу природного газу здійснюється споживачем за тарифом, встановленим Регулятором для Оператора ГРМ, що сплачується як плата за річну замовлену потужність, з урахуванням вимог Кодексу газорозподільних систем.
Відповідно до положень пункту 6.6 розділу VI Типового договору оплата вартості послуги з розподілу природного газу за цим Договором здійснюється споживачем, який не є побутовим, на умовах попередньої оплати до початку розрахункового періоду на підставі рахунка Оператора ГРМ.
При цьому, зазначені положення Типового договору, які встановлюють вимогу щодо попередньої оплати послуги розподілу природного газу за цим Договором, діють з 01 грудня 2015 року, тобто з дня набрання чинності постановою НКРКЕКП від 30 вересня 2015 року № 2498, якою затверджений Типовий договір, що пройшла правову експертизу під час здійснення державної реєстрації у Міністерстві юстиції України.
З урахуванням викладеного, Верховний Суд вважає, що постанова НКРЕКП № 2080 «Про затвердження Змін до деяких постанов НКРЕКП» від 07 жовтня 2019 року та інші оскаржувані положення нормативно-правових актів прийняті компетентним органом в межах та на підставі норм чинного законодавства.
Також Суд зазначає, що у справах № 560/2991/20 та № 640/6243/20 предметом судового контролю була правомірність прийняття постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг «Про затвердження Змін до деяких постанов НКРЕКП» від 07 жовтня 2019 року № 2080. В обґрунтування позовних вимог у цих справах, позивачі зазначали про те, що прийняті спірною постановою правила змушують споживачів двічі оплачувати житлово-комунальні послуги з розподілу та постачання природного газу, та змінено порядок формування тарифів таким чином, щоб плата за доставку газу визначалася не за фактичними обсягами споживання поточного періоду, а за спожитим за минулий рік. Тому, на думку позивачів, нарахування та сплата за доставку газу є неправомірною. Також, позивач посилається на перекладання відповідачем своїх витрат на споживачів та за рахунок споживачів здійснюється подвійна сплата доставки та постачання природного газу.
Проте, у цих справах відмовлено у задоволенні позовних вимог через недоведеність та безпідставність позовних вимог про визнання протиправною та скасування вказаної постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг № 2080, оскільки постанова прийнята компетентним органом в межах повноважень та на підставі норм чинного законодавства.
Також Верховний Суд звертає увагу, що на момент розгляду справи в суді першої інстанції постановою НКРЕКП № 1469 від 29 липня 2020 року внесено зміни до п.3 гл.6 р.VI Кодексу ГРМ, в результаті чого збільшився період, протягом якого споживач має право подати Оператору ГРМ заявку на уточнення (збільшення/зменшення) величини річної замовленої потужності з 10 липня по 15 вересня розрахункового календарного періоду.
Наведене свідчить про безпідставність висновків суду першої інстанції в частині недостатності періоду з 10 по 23 липня для уточнення (збільшення/зменшення) величини річної замовленої потужності споживачами природного газу, які не є побутовими.
Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про необґрунтованість позовних вимог та відсутність підстав для їх задоволення.  
За змістом частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Враховуючи, що оскаржувані судові рішення, переглянуте судом касаційної інстанції в межах доводів та вимог, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, ухвалені з додержанням норм матеріального і процесуального права, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а спірне судове рішення без змін.
Висновки щодо розподілу судових витрат
Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Білоцерківська теплоелектроцентраль» залишити без задоволення.
Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2022 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                А.Г. Загороднюк

судді                                                                                                     Л.О. Єресько

                                                                                                    В.М. Соколов