ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 червня 2023 року 
м. Київ

справа № 400/4904/21
адміністративне провадження № К/990/876/22  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,
суддів -Смоковича М.І., Уханенка С. А.
розглянув як суд касаційної інстанції в порядку письмового провадження справу №400/4904/21
за позовом ОСОБА_1 до Територіального управління Державної судової адміністрації України в Миколаївській області, за участю третьої особи - Державної судової адміністрації України - про стягнення недоплаченої суддівської винагороди, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2021 року, ухвалене у складі головуючого судді Малих О.В, і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2021 року, ухвалену у складі головуючого судді Джабурія О.В., суддів Вербицької Н.В., Кравченко К.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1.           ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Територіального управління Державної судової адміністрації України в Миколаївській області (далі - ТУ ДСА в Миколаївській області, відповідач), за участю третьої особи - Державної судової адміністрації України - з вимогою стягнути з відповідача 7  120,94 грн недоплаченої суддівської винагороди за травень 2021 року.
2.          На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що, відповідно до частини третьої статті 135 Закону України «Про судоустрій та статус суддів», базовий розмір посадового окладу судді місцевого суду становить 30 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 01  січня календарного року. Статтею 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» установлено у 2021 році прожитковий мінімум для працездатних осіб з 01 січня становить 2  270,00  грн. Водночас відповідачем за травень 2021 року нараховано суддівську винагороду із застосуванням розміру прожиткового мінімуму 2  102 грн.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3.          Указом Президента України від 17 жовтня 2019 року №760/2019 ОСОБА_1 призначено на посаду судді Ленінського районного суду міста Миколаєва.
4.          У травні 2021 року позивачеві було нараховано 69  366,00 грн судової винагороди, обчисленої виходячи з розміру «прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді з 1 січня 2021 року», у розмірі 2  102 грн (2102,00 х 30 х регіональний коефіцієнт 1,1).
5.          Не погоджуючись з розрахунком суддівської винагороди, виходячи з розміру «прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді з 1 січня 2021 року», позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
6.          Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 09.08.2021 у задоволенні позову відмовлено.
7.          Суд першої інстанції зазначив, що нарахування та виплати позивачу суддівської винагороди, виходячи з положень статті 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік», із застосуванням для визначення базового розміру посадового окладу судді з 1 січня 2021 року прожиткового мінімуму у розмірі 2  102 грн не можуть бути визнані протиправними, оскільки вони відповідали вимогам нормативно-правових актів, які були чинними у зазначений період.
8.          Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2021 року рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2021 року змінено шляхом викладення її мотивувальної частині в редакції постанови суду апеляційної інстанції.
9.          Суд апеляційної інстанції, погоджуючись з висновками суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову, зазначив, що ТУ ДСА в Миколаївській області, яке позивач визначив відповідачем за позовом, не могло виплачувати позивачу суддівську винагороду понад виділені йому для цього бюджетні асигнування на власний розсуд, вирішуючи, який нормативно-правовий акт потрібно застосувати, адже воно є розпорядником бюджетних коштів нижчого рівня.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
10.          06 січня 2022 року від ОСОБА_1 надійшла касаційна скарга на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2021 року, у якій позивач вимагає їх скасувати й ухвалити нове, яким позов задовольнити.
11.          Ухвалою Суду від 31.01.2022 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
12.          Відповідно до доводів позивача, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, у подібних правовідносинах відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування статті 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік», частини третьої статті 135 Закону України «Про судоустрій та статус суддів».
13.          Позивач зазначає, що, відповідно до статті 135 Закону України «Про судоустрій та статус суддів», базовий розмір посадового окладу судді обчислюється, виходячи з прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
14.          Водночас у статті 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» законодавець поряд з прожитковим мінімумом у розмірі 2  270 гривень закріпив також іншу величину прожиткового мінімуму для працездатних осіб, «який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді», розмір якого є меншим за прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
15.          Посилаючись на те, що суддівська винагорода регулюється виключно Законом України «Про судоустрій та статус суддів» та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами, позивач доводить, що спеціальна величина прожиткового мінімуму, «який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді», не може бути базою для обчислення його суддівської винагороди.
16.          Відповідач правом подати відзив на позов не скористався.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
17.          Відповідно до статті 130 Конституції України держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів. У Державному бюджеті України окремо визначаються видатки на утримання судів з урахуванням пропозицій Вищої ради правосуддя. Розмір винагороди судді встановлюється законом про судоустрій.
18.          У преамбулі Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 02 червня 2016 року №1402-VIII (далі - Закон № 1402-VIII) зазначено, що цей Закон визначає організацію судової влади та здійснення правосуддя в Україні, що функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів і забезпечує право кожного на справедливий суд.
19.          Частиною першою статті 4 Закону № 1402-VIII встановлено, що судоустрій і статус суддів в Україні визначаються Конституцією України та законом.
20.          Згідно з частиною другою статті 4 Закону № 1402-VIII зміни до цього Закону можуть вноситися виключно законами про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів».
21.          Відповідно до частини першої статті 135 Закону № 1402-VIII суддівська винагорода регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
22.          Пунктом 1 частини третьої статті 135 Закону №1402-VIII передбачено, що базовий розмір посадового окладу судді місцевого суду становить 30 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 01 січня календарного року
23.          Статтею 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» установлено у 2021 році прожитковий мінімум на одну особу в розрахунку на місяць у розмірі з 01 січня - 2189 гривень, з 01 липня - 2294 гривні, з 01 грудня - 2393 гривні, а для основних соціальних і демографічних груп населення:
-          дітей віком до 6 років: з 01 січня - 1921 гривня, з 01 липня - 2013 гривень, з 01 грудня - 2100 гривень;
-          дітей віком від 6 до 18 років: з 01 січня - 2395 гривень, з 01 липня - 2510 гривень, з 01 грудня - 2618 гривень; 
-          працездатних осіб: з 01 січня - 2270 гривень, з 01 липня - 2379 гривень, з 01 грудня - 2481 гривня;
-          працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді: з 01 січня - 2102 гривні;
-          працездатних осіб, який застосовується для визначення посадових окладів працівникам інших державних органів, оплата праці яких регулюється спеціальними законами: з 01 січня - 2102 гривні;
-          працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури: з 01 січня - 1600 гривень;
-          осіб, які втратили працездатність: з 01 січня - 1769 гривень, з 01 липня - 1854 гривні, з 01 грудня - 1934 гривні.
VI. Позиція Верховного Суду
24.          Спір у цій справі виник у зв`язку з обчисленням суддівської винагороди позивача, виходячи з установленого у статті 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді, розмір якого становить 2  102 гривні.
25.          У касаційній скарзі позивач доводить, що розмір суддівської винагороди визначається виключно законом про судоустрій і відповідним законом передбачено, що для цілей обчислення посадового окладу судді застосуванню підлягає прожитковий мінімум для працездатних осіб (з 01 січня 2021 року), розмір якого, відповідно до статті 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік», становить 2  270 гривень.
26.          Суд зазначає, що однією з гарантій належного здійснення правосуддя є створення необхідних умов для діяльності суддів, їх правового, соціального захисту та побутового забезпечення.
27.          Визначені Конституцією України та спеціальним законодавчим актом (Законом №1402-VIII) гарантії незалежності суддів є невід`ємним елементом їхнього статусу, поширюються на всіх суддів України та є необхідною умовою здійснення правосуддя неупередженим, безстороннім і справедливим судом.
28.          Конституційний принцип незалежності суддів означає також конституційно обумовлений імператив охорони матеріального забезпечення суддів від його скасування чи зниження досягнутого рівня без відповідної компенсації як гарантію недопущення впливу або втручання у здійснення правосуддя. Окреслену правову позицію стосовно гарантій незалежності суддів було висловлено у низці рішень Конституційного Суду України, зокрема у рішеннях від 20 березня 2002 року № 5-рп/2002, від 01 грудня 2004 року №19-рп/2004, від 11 жовтня 2005 року № 8-рп/2005, від 22 травня 2008 року №10-рп/2008, від 03 червня 2013 року № 3-рп/2013, а також від 04 грудня 2018 року № 11-р/2018.
29.           30 вересня 2016 року набрали чинності зміни, унесені до Конституції України, згідно із Законом України від 02 червня 2016 року №1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» (далі - Закон № 1401-VIII).
30.          Законом №1401-VIII, серед іншого, статтю 130 Конституції України викладено в новій редакції, текст якої зазначено вище, і вперше закріплено спосіб визначення розміру суддівської винагороди, а саме, що «розмір винагороди встановлюється законом про судоустрій».
31.          З цією конституційною нормою співвідносяться норми частини першої статті 135 Закону №  1402-VIII, які дають чітке розуміння, що єдиним нормативно-правовим актом, яким повинен і може визначатися розмір суддівської винагороди, є закон про судоустрій.
32.          Розмір суддівської винагороди визначено у статті 135 Закону № 1402-VIII, який з огляду як на свою назву, так і сферу правового регулювання (означену в преамбулі), є законом про судоустрій в значенні частини другої статті 130 Конституції України.
33.          Пунктом 1 частини третьої та пунктом 1 частини четвертої статті 135 Закону №  1402-VIII визначено, що базовий розмір посадового окладу судді місцевого суду становить 30 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, із застосуванням регіонального коефіцієнту 1,1, якщо суддя здійснює правосуддя у суді, що розташований у населеному пункті з кількістю населення щонайменше сто тисяч осіб.
34.          Отже, розмір посадового окладу судді, який є складовим елементом суддівської винагороди, на пряму залежить від прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
35.          Визначення прожиткового мінімуму, закладення правової основи для його встановлення та врахування при реалізації державою конституційної гарантії громадян урегульовано Законом України від 15 липня 1999 року №966-XIV «Про прожитковий мінімум» (далі - Закон №   966-XIV).
36.          Відповідно до статті 1 Закону № 966-XIV прожитковий мінімум - це вартісна величина достатнього для забезпечення нормального функціонування організму людини, збереження його здоров`я набору продуктів харчування (далі - набір продуктів харчування), а також мінімального набору непродовольчих товарів (далі - набір непродовольчих товарів) та мінімального набору послуг (далі - набір послуг), необхідних для задоволення основних соціальних і культурних потреб особистості.
37.          Прожитковий мінімум визначається нормативним методом у розрахунку на місяць на одну особу, а також окремо для тих, хто відноситься до основних соціальних і демографічних груп населення: дітей віком до 6 років; дітей віком від 6 до 18 років; працездатних осіб; осіб, які втратили працездатність. До працездатних осіб відносяться особи, які не досягли встановленого законом пенсійного віку.
38.          У змісті наведеної норми Закону № 966-XIV закріплено вичерпний перелік основних соціальних і демографічних груп населення, стосовно яких визначається прожитковий мінімум.
39.          Судді до соціальної демографічної групи населення, стосовно яких прожитковий мінімум повинен встановлюватися окремо, не віднесені.
40.          Водночас статтею 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік», разом із встановленням станом на 01 січня 2021 року прожиткових мінімумів, у тому числі, для працездатних осіб в розмірі 2  270,00 грн, був введений такий новий вид прожиткового мінімуму, як «прожитковий мінімум для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді», розмір якого становить 2  102,00 грн.
41.          До 2021 року відповідачем для розрахунку базового розміру посадового окладу застосовувався прожитковий мінімум для працездатних осіб, розмір якого встановлювався на 01 січня відповідного календарного року, як це передбачено статтею 135 Закону № 1402-VIII.
42.          Варто зазначити, що зміни до Закону № 1402-VIII у частині, яка регламентує розмір суддівської винагороди у період, про який йдеться у позовній заяві (травень 2021 року), а також до Закону № 966-XIV щодо визначення прожиткового мінімуму не вносилися, тож законних підстав для зменшення розміру прожиткового мінімуму, який встановлено для працездатних осіб на 01 січня календарного року для цілей визначення суддівської винагороди, немає.
43.          Закон України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» фактично змінив складову для визначення базового розміру посадового окладу судді, що порушує гарантії незалежності суддів, одна з яких передбачена частиною другою статті 130 Конституції України і частиною третьою статті 135 Закону № 1402-VIII.
44.          Закон України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» не повинен містити інакшого чи додаткового правового регулювання правовідносин, що охоплюються предметом регулювання інших законів України, особливо тієї сфери суспільних відносин, для яких діють спеціальні норми. Конституція України не надає закону про Державний бюджет України вищої юридичної сили стосовно інших законів.
45.          На такі аспекти законодавчого регулювання звернув увагу Конституційний Суд України у Рішеннях від 09.07.2007 №  6-рп/2007 (справа про соціальні гарантії громадян) та від 22.05.2008 №   10-рп/2008 (справа щодо предмета та змісту закону про Державний бюджет України). У межах касаційного перегляду судових рішень в цій справі колегія суддів звертає на нього увагу у сукупності з іншою аргументацією, про яку йдеться вище.
46.          Отже, Законом №1402-VIII закріплено, що для визначення розміру суддівської винагороди до уваги може братися лише прожитковий мінімум для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. Оскільки указана конституційна гарантія незалежності суддів не може порушуватися і змінюватися без внесення відповідних змін до закону про судоустрій, суддівська винагорода не може обчислюватися із застосуванням величини, відмінної від тієї, що визначена Законом №1402-VIII.
47.          Аналогічна правова позиція щодо застосування статті 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік», статті 135 Закону №1402-VIII в подібних правовідносинах викладена у постановах Верховного Суду від 30.11.2021 у справі №360/503/21, від 10.11.2021 у справі №  400/2031/21.
48.          Таким чином, заміна гарантованої Конституцією України однієї зі складових суддівської винагороди - прожиткового мінімум для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 01 січня 2021 року (2  270,00 грн), на іншу розрахункову величину, яка Законом №1402-VIII не передбачена (прожитковий мінімум для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді - 2102,00 грн), на підставі абзацу 5 статті 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» було неправомірним. Таким чином, неправильним є висновок судів попередніх інстанцій про відмову позивачеві у задоволенні позову, з підстав, що наведені у рішеннях, які переглядаються.
49.          Розмір суддівської винагороди встановлено статтею 135 Закону №  1402-VIII, тож позивач має право на те, щоб йому виплатили недоотримані кошти (заборгованість). Задоволення вимог про стягнення недоотриманної суддівської винагороди вимагає від суду встановити, серед іншого, розмір заборгованості, а також встановити належного відповідача чи відповідачів за такими вимогами.
50.          Щодо останнього необхідно зауважити, що відповідно до правил частин третьої, четвертої статті 148 Закону №1402-VIII, Державна судова адміністрація України (далі - ДСА України) здійснює функції головного розпорядника бюджетних коштів щодо фінансового забезпечення усіх інших судів, окрім Верховного Суду та вищих спеціалізованих судів; функції розпорядника бюджетних коштів щодо місцевих судів здійснюють територіальні управління ДСА України.
51.          Відповідно до статті 149 Закону №  1402-VIII суди фінансуються згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими відповідно до вимог цього Закону, у межах річної суми видатків, визначених Державним бюджетом України на поточний фінансовий рік, у порядку, встановленому Бюджетним кодексом України.
52.          Зважаючи на наведені положення статей 148, 149 Закону № 1402-VIII у зіставленні з положеннями частин першої, другої, п`ятої статті 22, частини першої статті 23 Бюджетного кодексу України, виплата суддівської винагороди здійснюється в межах бюджетних призначень, головним розпорядником яких є ДСА України. Відповідач, як розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня, здійснює свої повноваження у межах асигнувань, які ДСА України затвердила у його кошторисі (на 2021 рік).
53.          Отож для правильного вирішення цієї справи та обрання ефективного способу захисту порушених прав судам попередніх інстанцій потрібно з`ясувати також участь ДСА України (через призму її компетенції щодо розпорядження бюджетними коштами, виділеними на фінансування судів) у застосуванні прожиткового мінімуму «для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді» при виплаті суддівської винагороди, і, як наслідок, визначити правовий статус цього державного органу в адміністративному спорі - третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, чи відповідач (другий відповідач).
54.          Необхідність з`ясування участі ДСА України у виплаті суддівської винагороди позивача пов`язана з тим, що однією з причин невиплати позивачу суддівської винагороди в повному обсязі протягом спірного періоду може бути недостатність виділених відповідачу коштів (бюджетних асигнувань) на ці потреби. 
55.          У такому випадку невиплату суддівської винагороди в повному обсязі можна пов`язувати із діяльністю ДСА України як головного розпорядника бюджетних коштів щодо фінансового забезпечення діяльності усіх судів (крім Верховного Суду; стаття 148 Закону № 1402-VIII), відповідно як суб`єкта владних повноважень, рішеннями/діями якого порушено право особи (судді).
56.          У випадку ж, коли ДСА України виділила відповідачу достатньо коштів для виплати суддівської винагороди (зокрема й позивачу), з урахуванням вимог статті 135 Закону №  1402-VIII (затвердивши відповідний кошторис), але відповідач розпорядився цими коштами з урахуванням зменшеного розміру прожиткового мінімуму, то є підстави стверджувати, що невиплата позивачу суддівської винагороди в повному обсязі, як наслідок виникнення заборгованості з її виплати, є результатом дій/рішень відповідача, а тому спосіб захисту повинен співвідноситися/пов`язуватися з цими діями та їх наслідками.
57.          З урахуванням указаних міркувань, Суд уважає, що без з`ясування того, хто з розпорядників бюджетних коштів прийняв рішення про виплату суддівської винагороди із застосуванням непередбаченої Законом №1402-VIII величини (ДСА України шляхом виділення територіальним органам ДСА відповідних бюджетних коштів у меншому розмірі, чи ТУ ДСА в Миколаївській області, нарахувавши позивачу суддівську винагороду в меншому обсязі попри виділення йому ДСА України відповідних бюджетних коштів), застосування ефективного способу захисту порушеного права є неможливим.
58.          Аналогічна правова позиція в подібних правовідносинах була викладена у постановах Верховного Суду від 03 березня 2021 року у справі №340/1916/20, від 30 листопада 2021 року у справі №360/503/21, від 10 листопада 2021 року у справі № 400/2031/21.
59.          Частиною першою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
60.          Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
61.          Відповідно до підпункту 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.
62.          З урахуванням викладеного, Суд дійшов висновку, що оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій ухвалені з порушенням вимог процесуального права, що є підставою для їхнього скасування з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
63.          Під час нового розгляду справи необхідно взяти до уваги викладене в мотивувальній частині цієї постанови та установити наведені в ній обставини, без яких неможливо правильно визначити відповідача (відповідачів) у справі, а також застосувати ефективний спосіб захисту порушених прав позивача.
64.          Керуючись статтями 3, 238, 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ
65.          Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
66.          Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2021 року скасувати, справу №400/4904/21 направити на новий судовий розгляд до Миколаївського окружного адміністративного суду.
67.          Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач:                                                                      О.Р. Радишевська

Судді:                                                                                          М.І. Смокович

                                                                                          С.А. Уханенко