ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 березня 2023 року 
м. Київ

справа № 1440/2207/18
адміністративне провадження № К/9901/10157/19 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Єзерова А.А., Чиркіна С.М., 
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області 
на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 28.11.2018 (головуючий суддя Гордієнко Т.О.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27.02.2019 (головуючий суддя Градовський Ю.М., судді Крусян А.В., Яковлєв О.В.)
у справі №1440/2207/18
за позовом ОСОБА_1 
до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області 
про визнання незаконним та скасування припису,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. У вересні 2018 року ОСОБА_1 звернувся в суд із позовом до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області) про визнання незаконним та скасування припису від 26.07.2018 №190-Дк/0218/Пр/03/01/-18 щодо усунення порушень земельного законодавства.
2. Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 28.11.2018, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27.02.2019, позов ОСОБА_1 задоволено.
2.1. Визнано протиправним та скасовано припис №190-Дк/0218/Пр/03/01/-18 від 26.07.2018.
2.2. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області на користь ОСОБА_1 судовий збір у сумі 704,80 грн, сплачений квитанцією № 71289 від 11.09.2018. 
3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини: 
3.1. 15.05.2018 ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області відповідно до вимог Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», Закону України «Про охорону земель», Положення про ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області, затвердженого наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17.11.2016 та на підставі листа Вознесенської місцевої прокуратури від 08.05.2018 №(15-33)3309 вих-18, прийнято наказ №190-ДК щодо здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки щодо факту нецільового використання земельних ділянок розташованих в межах Веселинівського району Миколаївської області.
3.2. 04.06.2018 державним інспектором ГУ Держгеокадастру на ім`я ОСОБА_1 складено клопотання за №190-ДК/0073/Кн/05/01/-18 про надання документів, матеріалів та іншої інформації, необхідних для здійснення державного нагляду (контролю) за використанням та охороною земель, яким останньому запропоновано прибути 11.06.2018 о 10:00 до приміщення Покровської сільської ради для здійснення заходу державного нагляду (контролю) за використанням та охороною земель.
3.3. Зазначене клопотання та копія наказу №190 04.06.2018 були надіслані ОСОБА_1 рекомендованим повідомленням №5704500018971 з відміткою про отримання 02.06.2018.
3.4. У зазначеній час ОСОБА_1 без повідомлення причин та клопотань не з`явився, а тому захід державного контролю за використанням та охороною земель здійснювався за його відсутності.
3.5. 11.06.2018 державним інспектором складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки №190-ДК/478/Ап/09/01/-18, яким встановлено, що земельна ділянка площею 30,2409 га, кадастровий номер 4821783800:01:000:0016, із цільовим призначенням для сінокосіння та випасання є розораною засіяною насінням ячменю, використовується ОСОБА_1 на підставі договору оренди для сінокосіння та випасання худоби та використовується останнім шляхом розорювання та засівання насінням ячменю, тобто не за цільовим призначенням, що є порушенням статті 13 Закону України «Про оренду землі», статті 35 Закону України «Про охорону земель». Також у акті перевірки зазначено про те, що у діях позивача вбачається нецільове використання земельної ділянки, за яке, відповідно до частини 1 статті 211 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), передбачена відповідальність.
3.6. Крім того, 11.06.2018 державним інспектором складено акт обстеження земельної ділянки №190-Дк/223/Ао/10/01/18 з висновками аналогічними висновкам акту перевірки та здійснено розрахунок розміру шкоди, заподіяної внаслідок використання земельної ділянки не за цільовим призначенням.
3.7. 04.07.2018 державним інспектором на адресу ОСОБА_1 направлено клопотання №190-ДК/0122/Кн/0501/-18, у якому запропоновано прибути 18.07.2018 о 10:00 до приміщення відділу у Веселинівському районі ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області та мати при собі документи які посвічують право використовувати земельну ділянку з цільовим призначенням. Разом з клопотанням були направлені акти перевірки та розрахунок розміру шкоди. Згідно рекомендованого повідомлення поштове відправлення отримано 10.07.2018.
3.8. ОСОБА_1 , згідно клопотання від 18.07.2018 №190-ДК/0145/Кн/0501/-18,  запропоновано прибути 18.07.2018 о 10:00 з документами до приміщення відділу у Веселинівському районі ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області. 
3.9. 26.07.2018 державним інспектором відносно ОСОБА_1 складено протокол про адміністративне правопорушення №190-Дк/0216П/01/-18 та винесено припис № 190-Дк/0218/Пр/03/01/-18 щодо усунення порушень вимог земельного законодавства у будь-якій незаборонений законодавством спосіб у термін до 18.08.2018.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що перевірка у сфері дотримання законодавства щодо охорони та використання земель повинна проводитись з дотриманням вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 №877-V (далі - Закон №877-V). Тому, у зв`язку з порушенням відповідачем порядку проведення перевірки припис від 26.07.2018 №190-Дк/0218/Пр/03/01/-18 скасовано, як протиправний.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Відповідачем - ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області, подано касаційну скаргу на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 28.11.2018 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27.02.2019, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати і ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог. 
5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права та неправильного застосування норм матеріального права. Зазначає, що судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини справи, які мають значення для справи, та проігноровано докази, надані відповідачем, а також не взято до уваги доводи скаржника як судом першої інстанції, так і судом апеляційної інстанції. На переконання позивача, Закон №877-V розповсюджується на правовідносини, які виникли під час здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності між органом державного нагляду (контролю) та суб`єктом господарювання, де об`єктом правовідносин є дії суб`єкта господарювання в процесі здійснення господарської діяльності. При цьому, відповідачем зазначено, що ОСОБА_1 не є суб`єктом господарювання в розумінні Господарського кодексу України, а тому відсутні підстави для застосування ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області положень Закону №877-V при здійсненні державного нагляду (контролю) у частині використання земель державної власності. Натомість відповідач зазначає про необхідність застосування до спірних правовідносин Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19.06.2003 963-IV, яким визначені повноваження відповідних органів у сфері нагляду (контролю) в частині використання та охорони земель. Скаржник наполягає на відсутності у діях державного інспектора - Веч А.А. порушень при здійсненні контролю за дотриманням вимог земельного законодавства.  
6. Відзиву на касаційну скаргу від позивача не надходило.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
7. Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів суду касаційної інстанції враховує приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
8. Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9. Згідно із частинами 1 та 2 статті 2 ЗК України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
10. Відповідно до статті 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
11. Згідно зі статтею 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
12. Так, згідно із постановою Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 №482 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.
13. Відповідно до підпункту 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.
14. Згідно із вказаним положенням Головне управління Держгеокадастру наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. При цьому об`єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.
15. Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон №963-IV, який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.
16. Відповідно до статті 4 Закону №963-IV об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
17. Згідно із статтею 6 Закону №963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.
18. Змістом статті 9 Закону №963-IV передбачено, що державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведення перевірок.
19. Частиною 1 статті 10 Закону №963-IV визначено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:
- безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
- давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;
- у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;
- викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України;
- передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;
- проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України;
- звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
20. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що контроль за використанням та охороною земель є прямим обов`язком інспекторів; законодавством визначено перелік конкретних дій та заходів на вчинення яких уповноважено державних інспекторів.
21. Суди попередніх інстанцій, визнаючи протиправними та скасовуючи та припис від 26.07.2018 №190-Дк/0218/Пр/03/01/-18, виходили із того, що при здійсненні державного нагляду (контролю) відповідач повинен був дотримуватися вимог Закону №877-V.
22. Однак колегія суддів з таким висновком не погоджується зважаючи на наступне.
23. Статтею 2 Закону № 877-V визначено, що його дія поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю на кордоні, державного експортного контролю, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, банківського нагляду, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення. Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
24. Вказаним Законом № 877-V визначено чіткий перелік відносин, на які поширюється його дія. До вказаного переліку не входять відносини, що виникають під час здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.
25. Таким чином, особливості та обмеження перевірок визначені у вказаному Законі       №877-V не відносяться до здійснення Держгеокадастром та його територіальними органами перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель.
26. Враховуючи те, що норми Закону №877-V стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності суб`єктів господарювання та жодним чином не стосуються перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель, на спірні правовідносини розповсюджуються норми Закону №963-IV.
27.  Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постановах від 17.09.2019 у справі № 806/1723/18, від 27.02.2020 у справі №818/1512/17.
28. При цьому, оскільки суди попередніх інстанцій скасували спірний припис відповідача фактично керуючись лише тим, що відповідач здійснив перевірку з порушенням законодавства, зокрема Закону №877-V, щодо порядку проведення перевірки, внаслідок чого є протиправними результати такої перевірки, то такі висновки не ґрунтуються  на правильному тлумаченні закону.
29. Разом з цим, суди попередніх інстанцій не надали оцінки щодо законності оспорюваного припису на предмет організації здійснення державного контролю (нагляду) за використанням та охороною земель, а також оцінки наявності чи відсутності порушень вимог законодавства, зазначеного у спірному приписі, без чого Верховний Суд не може надати оцінку правильності застосування норм права.
30. Вимоги частини 4 статті 9 КАС України зобов`язують суд до активної ролі в судовому процесі, в тому числі до офіційного з`ясування всіх обставин справи і у відповідних випадках до витребування тих доказів, яких, на думку суду, не вистачає для належного встановлення обставин у справі, що розглядається.
31. За змістом частин 1 та 2 статті 341 КАС України  суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права та не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
32. Без дослідження і з`ясування наведених вище обставин, прийняті у справі рішення судів першої та апеляційної інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими.
33. Згідно із частиною 2 статті 353 КАС підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
34. Отже, постановлені у справі судові рішення підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції. 
Керуючись частиною 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 327, 341, 345, 349, 353 КАС України у редакції до 08.02.2020, суд, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області задовольнити частково. 
Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 28.11.2018 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27.02.2019 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Головуючий суддя                                                                                          В.М. Шарапа

Судді                                                                                                              А.А. Єзеров

                                                                                                              С.М. Чиркін