ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 січня 2023 року 
м. Київ

справа № 420/8938/21
адміністративне провадження № К/990/2276/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Кашпур О.В., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Одеської обласної прокуратури на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16 серпня 2021 року (суддя: Свида Л.І.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2021 року (судді: Бойко А.В., Федусик А.Г., Шевчук О.А.) у справі за позовом Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області до Подільської районної ради Одеської області про визнання протиправними дій, визнання незаконним та скасування рішення,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних- вимог та їх обґрунтування 
У травні 2021 року Куяльницька сільська рада Подільського району Одеської області звернулась до суду першої інстанції з позовом, в якому просила:
-          визнати протиправними дії Подільської районної ради Одеської області щодо прийняття рішення 07 лютого 2020 року № 402-VІІ «Про внесення змін до рішення районної ради від 22 грудня 2017 року № 319-VII «Про передачу майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ Подільського району у комунальну власність Куяльницької об`єднаної територіальної громади» в частині вилучення зі списку в додатку № 4 рішення районної ради від 22 грудня 2017 року № 319-УІІ «Про передачу майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ Подільського району у комунальну власність Куяльницької об`єднаної територіальної громади» нежитлової будівлі (будівлю Котовської друкарні), розташованої за адресою: 66300, Одеська область, м. Подільськ, вул. Сільськогосподарська, 1;
-          визнання незаконним та скасувати рішення Подільської районної ради Одеської області від 07 лютого 2020 року №402-VІІ «Про внесення змін до рішення районної ради від 22 грудня 2017 року №319-VII «Про передачу майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ Подільського району у комунальну власність Куяльницької об`єднаної територіальної громади».
Позов обґрунтований тим, що 21 листопада 2017 року на сесії Куяльницької сільської ради було прийнято рішення № 9 - VII «Про початок реорганізації Борщівської, Бочманівської, Великофонтанської, Гоноратської, Качурівської, Климентівської, Косівської, Липецької, Любомирської, Мардарівської, Нестоїтської, Новоселівської, Олексіївської, Петрівської, Станіславської, Старокульнянської, Ставківської сільських рад шляхом приєднання до Куяльницької сільської ради». Даним рішенням почата процедура реорганізації сільських рад в об`єднану територіальну громаду в особі Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області. 22 грудня 2017 року на сесії Подільської районної ради прийнято рішення 319 - VII «Про передачу майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ Подільського району у комунальну власність Куяльницької об`єднаної територіальної громади». Подільська районна рада всупереч вимогам закону не затвердила акти прийому-передачі, і на сесії районної ради 28 грудня 2018 року № 378- VII внесла зміни до рішення «Про внесення змін до рішення районної ради від 22 грудня 2017 року № 319 -VII «Про передачу майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ Подільського району у комунальну власність Куяльницької об`єднаної територіальної громади», яким виклала додаток № 4 рішення районної ради від 22 грудня 2017 року № 319-VII «Про передачу майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ Подільського району у комунальну власність Куяльницької об`єднаної територіальної громади» в новій редакції, вилучивши зі списку нежитлову будівлю (будівлю Котовської друкарні), розташовану за адресою : 66300, Одеська область м. Подільськ, вул. Сільськогосподарська, 1, аргументувавши це відсутністю фінансування на утримання апарату районної ради та кошти від оренди вищезазначеного майна будуть закладені бюджетом на їх утримання.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду у справі № 420/1975/19 скасовано рішення Подільської районної ради від 28 грудня 2018 року № 378- VII та зобов`язано Подільську районну раду Одеської області затвердити акт прийому-передачі нежитлової будівлі (будівлю Котовської друкарні) розташовану за адресою: Одеська область м. Подільськ, вул. Сільськогосподарська, 1 у комунальну власність Куяльницької об`єднаної територіальної громади. В подальшому, 18 травня 2021 року відбулася сесія Подільської районної ради Одеської області, на якій сільська рада випадково дізналася, що 7 лютого 2020 року Подільська районна рада прийняла всупереч вимогам чинного законодавства рішення «Про внесення змін до рішення районної ради від 22 грудня 2017 року №319 - VII «Про передачу майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ Подільського району у комунальну власність Куяльницької об`єднаної територіальної громади», яким виклала додаток № 4 у новій редакції, і знову вилучила зі списку нежитлову будівлю (будівлю Котовської друкарні), розташовану за вказаною адресою, що стало підставою для звернення до суду з цим позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій 
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 16 серпня 2021 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2021 року позов задоволено у повному обсязі.
Задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанції дійшли висновку, що Подільська районна рада протиправно ухиляється від здійснення передачі нерухомого майна нежитлової будівлі (будівлі Котовської друкарні), розташованого за адресою: 66300, Одеська область м. Подільськ, вул. Сільськогосподарська, 1 Куяльницькій об`єднаній територіальній громаді, чим порушує пункт 10 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та право комунальної власності об`єднаної територіальної громади.
Також суд апеляційної інстанції встановив, що відповідач не може надати належним чином засвідчену копію спірного рішення, оскільки рішення Подільської районної ради Одеської області від 07 лютого 2020 року № 402-VІІ «Про внесення змін до рішення районної ради від 22 грудня 2017 року №319- VІІ «Про передачу майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ Подільського району у комунальну власність Куяльницької об`єднаної територіальної громади» не розміщене на офіційному сайті Подільської районної ради, що суперечить вимогам Регламенту районної ради VІІ скликання, затвердженого рішенням районної ради від 25 листопада 2015 року №8- VІІ. Крім того, рішення від 07 лютого 2000 року № 402- VІІ належним чином не оформлено в паперовому вигляд, а саме відсутня печатка Подільської районної ради.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями суддів попередніх інстанцій, Одеська обласна прокуратура звернулась з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову. 
Касаційне провадження відкрито на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Обґрунтовуючи посилання у касаційній скарзі на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме статей 1, 43, пункту 10 Розділу V «Прикінцеві та перехідні положення і Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» при прийнятті рішень щодо передачі майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ району у комунальну власність об`єднаної територіальної громади.
Позиція інших учасників справи 
Відзиву некасаційну скаргу не подано. 
Рух касаційної скарги 
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08 лютого 2021 року (судді: Загороднюк А.Г., Кашпур О.В., Соколов В.М.) Одеської обласної прокуратури на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16 серпня 2021 року (суддя: Свида Л.І.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2021 року.
Ухвалою Верховного Суду від 30 січня 2023 року призначено справу до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
21 листопада 2017 року на сесії Куяльницької сільської ради прийнято рішення № 9-VII «Про початок реорганізації Борщівської, Бочманівської, Великофонтанської, Гоноратської, Качурівської, Климентівської, Косівської , Липецької, Любомирської, Мардарівської, Нестоїтської, Новоселівської, Олексіївської, Петрівської, Станіславської, Старокульнянської, Ставківської сільських рад шляхом приєднання до Куяльницької сільської ради».
Даним рішенням почата процедура реорганізації сільських рад в об`єднану територіальну громаду в особі Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області.
22 грудня 2017 року на сесії Подільської районної ради прийнято рішення 319- VII «Про передачу майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ Подільського району у комунальну власність Куяльницької об`єднаної територіальної громади». Даним рішенням Подільська районна рада Одеської області передала позивачу усе майно, за виключенням адміністративної будівлі Подільської районної ради що розташована за адресою: Одеська обл., м. Подільськ, вул. Соборна, 105 на термін до визначення функціонування, повноважень та роботи Подільської районної ради.
28 грудня 2018 року Подільська районна рада прийняла рішення № 378- VII, яким внесла зміни до рішення «Про передачу майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ Подільського району у комунальну власність Куяльницької об`єднаної територіальної громади» від 22 грудня 2017 року № 319, яким виклала додаток № 4 рішення районної ради від 22 грудня 2017 року № 319VII «Про передачу майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ Подільського району у комунальну власність Куяльницької об`єднаної територіальної громади» в новій редакції, вилучивши зі списку нежитлову будівлю (будівлю Котовської друкарні), розташовану за адресою: 66300, Одеська область м. Подільськ, вул. Сільськогосподарська, 1.
Позивач, не погоджуючись із правомірністю дій відповідача щодо прийняття рішення від 28 грудня 2018 року № 378- VII, звернувся до суду про його скасування.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 20 червня 2019 року у справі №420/1975/19 адміністративний позов Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області задоволено. Визнано протиправними дії Подільської районної ради Одеської області, щодо прийняття рішення 28 грудня 2018 року №378ІІ «Про внесення змін до рішення районної ради від 22 грудня 2017 року №319ІІ «Про передачу майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ Подільського району у комунальну власність Куяльницької об`єднаної територіальної громади»; визнано протиправним та скасовано рішення Подільської районної ради від 28 грудня 2018 року № 378ІІ «Про внесення змін до рішення районної ради від 22 грудня 2017 року №319- VІІ «Про передачу майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ Подільського району у комунальну власність Куяльницької об`єднаної територіальної громади»; зобов`язано Подільську районну раду Одеської області затвердити акт прийому-передачі нежитлової будівлі (будівлю Котовської друкарні), розташовану за адресою: 66300, Одеська область м. Подільськ, вул. Сільськогосподарська, 1 у комунальну власність Куяльницької об`єднаної територіальної громади.
07 лютого 2020 року Подільська районна рада прийняла рішення № 402- VII, яким внесла зміни до рішення районної ради від 22 грудня 2017 року № 319«Про передачу майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ Подільського району у комунальну власність Куяльницької об`єднаної територіальної громади», яким виклала додаток № 4 рішення районної ради від 22 грудня 2017 року № 319VII «Про передачу майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ Подільського району у комунальну власність Куяльницької об`єднаної територіальної громади» в новій редакції, вилучивши зі списку нежитлову будівлю (будівлю Котовської друкарні), розташовану за адресою: 66300, Одеська область м. Подільськ, вул. Сільськогосподарська, 1.
Позивач зазначає, що на території Куяльницької об`єднаної територіальної громади знаходиться вищевказане нерухоме майно, яке задовольняє потреби членів цієї громади. Нерухоме майно перебуває у спільній власності територіальних громад, сіл, селищ Подільського району і за законом має бути передане у власність об`єднаної територіальної громади. Куяльницька сільська рада неодноразово зверталася до Подільської районної ради з пропозицією про передачу нерухомого майна у власність об`єднаної територіальної громади, однак Подільська районна рада ухиляється від здійснення передачі будівлі Котовської друкарні.
Не погоджуючись з рішенням Подільської районної ради Одеської області від 07 лютого 2020 року №402-VІІ «Про внесення змін до рішення районної ради від 22 грудня 2017 року №319-VII «Про передачу майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ Подільського району у комунальну власність Куяльницької об`єднаної територіальної громади», Куяльницька сільська рада Подільського району Одеської області звернулась до суду з цим позовом.
Релевантні джерела права й акти їх застосування
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до абз. 15 частини 1 статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» право комунальної власності - це право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, та через органи місцевого самоврядування.
Закон України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» регулює відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад.
Відповідно до пункту 5 частини 1 статті 4, частин 3,4 статті 8 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов: якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання.
Об`єднана територіальна громада є правонаступником всього майна, прав та обов`язків територіальних громад, що об`єдналися, з дня набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною такою об`єднаною територіальною громадою.
У разі об`єднання всіх територіальних громад одного району в одну об`єднану територіальну громаду все майно спільної власності територіальних громад такого району є комунальною власністю об`єднаної територіальної громади, а пов`язані з таким майном права та обов`язки належать об`єднаній територіальній громаді з дня набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною такою об`єднаною територіальною громадою
З дня набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною об`єднаною територіальною громадою, у порядку, визначеному цим Законом, здійснюється реорганізація відповідних юридичних осіб - сільських, селищних, міських рад, обраних територіальними громадами, що об`єдналися, та розміщених поза адміністративним центром об`єднаної територіальної громади, шляхом їх приєднання до юридичної особи - сільської, селищної, міської ради, розміщеної в адміністративному центрі об`єднаної територіальної громади. Після завершення реорганізації відповідні юридичні особи - сільські, селищні, міські ради припиняються у порядку, визначеному цим Законом.
Відповідно до пункту 39 Розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, районні ради здійснюють передачу із спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст у власність об`єднаних територіальних громад, відповідних бюджетних установ, розташованих на їхній території, відповідно до розмежування видатків між бюджетами, визначеного цим Кодексом.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Частиною першою статті 341 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Підставою звернення з касаційною скаргою позивачем зазначено пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України (якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах), а саме статей 1, 43, пункту 10 Розділу V «Прикінцеві та перехідні положення і Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» при прийнятті рішень щодо передачі майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ району у комунальну власність об`єднаної територіальної громади.
Пунктом 32 статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання надання згоди на передачу об`єктів з державної власності у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст та прийняття рішень про передачу об`єктів права спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, що перебувають в управлінні районних, обласних рад, у державну власність, а також щодо придбання об`єктів державної власності.
Відповідно до абзаців 1-3 пункту 10 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» з набранням чинності цим Законом майно, яке до прийняття Конституції України у встановленому законодавством порядку передане державою до комунальної власності адміністративно-територіальних одиниць та набуте ними на інших законних підставах, крім майна, що відчужене у встановленому законом порядку, є комунальною власністю відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст.
Майно, передане до комунальної власності областей і районів, а також набуте на інших законних підставах, є спільною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст, управління яким відповідно до Конституції України здійснюють районні та обласні ради або уповноважені ними органи. Відчуження зазначеного майна здійснюється лише за рішенням власника або уповноваженого ним органу.
За пропозицією сільських, селищних, міських рад районні, обласні ради повинні приймати рішення про передачу до комунальної власності відповідних територіальних громад окремих об`єктів, спільної власності територіальних громад, які знаходяться на їх території і задовольняють колективні потреби виключно цих територіальних громад.
Системний аналіз вказаних приписів дозволяє зробити висновок, що для випадків, коли відбувається зміна правового режиму майна спільної власності територіальних громад у територіальної громади виникає обов`язок передати майно спільної власності територіальних громад району у комунальну власність конкретної територіальної громади - згода інших територіальних громад для такої передачі не потрібна.
Обов`язок передачі об`єктів цивільних прав, що знаходилися в управлінні районних рад, укрупненим територіальним громадам відповідно до розподілу видатків між бюджетами, встановлених Бюджетним кодексом України, передбачено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (абзац 4 пункт 10 Розділу V «Прикінцеві та перехідні положення»). 
При цьому норми, закріплені у пункті 10 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» носять імперативний характер, позбавляючи районну раду можливості відмовити об`єднаній територіальній громаді у здійсненні передачі відповідних об`єктів чи майна.
Ця норма підкріплена також Бюджетним кодексом України (п. 39 Розділу VІ «Прикінцеві та перехідні положення»), яким визначено, що районні ради здійснюють передачу із спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст у власність сільських, селищних, міських територіальних громад установ та закладів, розташованих на їхній території, відповідно до розмежування видатків між бюджетами, визначеного цим Кодексом. 
Проте, як свідчать матеріали справи, 21 листопада 2017 року на сесії Куяльницької сільської ради було прийнято рішення № 9 - VII «Про початок реорганізації Борщівської, Бочманівської, Великофонтанської, Гоноратської, Качурівської, Климентівської, Косівської, Липецької, Любомирської, Мар дарі вської, Нестоїтської, Новоселівської, Олексіївської, Петрівської, Станіславської, Старокульнянської, Ставківської сільських рад шляхом приєднання до Куяльницької сільської ради». Даним рішенням розпочата процедура реорганізації сільських рад в об`єднану територіальну громаду в особі Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області.
Натомість Подільська міська рада Подільського району на підставі вказаного рішення не приєдналась до складу Куяльницької сільської ради. Іншого рішення органу місцевого самоврядування про добровільне приєднання Подільської міської ради в об`єднану територіальну громаду в особі Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області матеріали справи не містять і судами не встановлено. 
Суди попередніх інстанцій вказані обставини щодо добровільного об`єднання спільної власності територіальних громад Подільської міської ради Подільського району у комунальну власність Куяльницької об`єднаної територіальної громади не дослідили та дійшли передчасного висновку про неправомірність прийняття спірного рішення.  
Також суди попередніх інстанцій при вирішенні справи по суті позовних вимог не перевірили юрисдикцію, в межах якої має розглядатися ця справа, адже суть спору серед іншого стосується вирішення питання власності майна.
Також Верховний Суд зазначає, що судом апеляційної інстанції не досліджувалось питання представництва прокуратури у цій справі. 
Враховуючи вимоги Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеві ради як органи місцевого самоврядування не наділені делегованими повноваженнями органів виконавчої влади. Згідно з частиною 2 статті 11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" делегованими повноваженнями можуть наділятися лише виконавчі органи місцевих рад.
Відповідно до частини 3 статті 23 Закону "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Для можливості представляти інтереси держави pпорушення або загрози порушення інтересів держави, захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, ОМС чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Конституційний Суд України досліджував поняття «інтереси держави». Державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й у діяльності приватних підприємств, товариств.
З урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, апеляційна або касаційна скарги, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Під поняттям «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» відповідно до вищезазначеного рішення потрібно розуміти орган державної влади чи ОМС, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади. (п. 4 рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 у справі № 1-1/99).
Разом з тим судом апеляційної інстанції не перевірено наявність обставин участі прокуратури в інтересах держави у цій справі, яка має бути обґрунтована прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» № 1697.
За наведених обставин, Верховний Суд зазначає, що висновки судів попередніх інстанцій ґрунтуються на неповно встановлених обставинах справи.
Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судами попередніх інстанцій принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Виходячи із змісту принципу офіційного з`ясування всіх обставин у справі в адміністративному судочинстві саме на суд покладається обов`язок визначити характер спірних правовідносин та зміст правової вимоги, матеріальний закон, який їх регулює, а також факти, що підлягають встановленню і лежать в основі позовних вимог та заперечень; з`ясувати, які є докази на підтвердження зазначених фактів, і вжити заходів для виявлення та витребування необхідних доказів.
Оскільки вказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження судів попередніх інстанцій, тому з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити правильність їхніх висновків в цілому по суті спору.
В той же час критерій обґрунтованості за статтею 242 КАС України означає, що судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.
Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги
Відповідно до частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази; або 2) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 3) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.
Згідно частини 4 статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
З огляду на викладене, а також ураховуючи той факт, що судами попередніх інстанцій на підставі належних та допустимих доказів не було з`ясовано належним чином обставини справи, в той час як їх не встановлення впливає на правильність вирішення спору, ухвалене у справі судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Таким чином, з огляду на приписи частини 2 статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій скасуванню із направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції. 
Суду першої інстанції під час нового розгляду необхідно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і встановити наявність рішення або іншого документу про приєднання Подільської міської ради Подільського району до складу Куяльницької сільської ради, перевірити юрисдикцію, в межах якої має розглядатися ця справа та перевірити підстави прокуратури для захисту інтересів територіальної громади, і надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 КАС України та постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.
Висновки щодо розподілу судових витрат
Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки Верховний Суд повертає адміністративну справу на новий розгляд до суду першої інстанції і не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Одеської обласної прокуратури задовольнити частково.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16 серпня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2021 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до Одеського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                       А.Г. Загороднюк

Судді                                                                                          О.В. Кашпур 

                                                                                          В.М. Соколов