ф
ОКРЕМА ДУМКА

03 квітня 2023 року 
м. Київ
справа №990/171/22
адміністративне провадження №П/990/171/22

Окрема думка судді Верховного Суду Стеценка С. Г. на постанову Верховного Суду від 27.03.2023 у справі № 990/171/22 за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України, третя особа - Національний банк України про визнання протиправною та скасування постанови Верховної Ради України в частині. 
Сутність справи та рішення Верховного Суду.
12.11.2019 Верховна Рада України прийняла постанову № 270-IX «Про зміну у складі Ради Національного банку України», пунктом 1 якої ОСОБА_1 призначено членом Ради Національного банку України строком до 07.07.2021.
01.12.2022 Верховною Радою України було прийнято постанову №2794-ІХ, якою постановлено: « 1. Призначити членом Ради Національного банку України ОСОБА_2 . 2. Взяти до відома, що ОСОБА_1 звільнено з посади члена Ради Національного банку України з 7 липня 2021 року відповідно до Постанови Верховної Ради України від 12 листопада 2019 року №270-ІХ».
Вважаючи протиправною постанову Верховної Ради України № 2794-IX в частині пункту 2, позивач 30.12.2022 звернувся до суду з позовом.
27.03.2023 Верховний Суд вирішив відмовити у задоволенні позову.
Ключові правові питання даної справи.
Такими правовими питаннями є наступні:
1.          Чи повинна була Верховна Рада України видавати постанову про звільнення позивача за умови, що він призначався на посаду члена Ради НБУ на первний строк? 
2.          Чи перебував ОСОБА_1 у трудових правовідносинах з Національним банком України (Радою Національного банку України), як член Ради НБУ у період з 08.07.2021 (наступний день після формально-юридичного припинення повноважень) до 01.12.2022 (видання оскаржуваної постанови) і яким чином це впливає на оцінку даного публічно-правового спору?
3.          Чи були порушені права, свободи та законні інтереси ОСОБА_1 через видання Постанови Верховної Ради України № 2794-IX від 01.12.2022?
Мотиви, які лежать в основі непогодження із рішенням Верховного Суду.
Поділяючи окремі положення мотивувальної частини  рішення Верховного Суду у вказаній справі, все ж вважаю, що викладена в ньому позиція з основних питань є вразливою, судом не використано всі можливості, надані процесуальним законодавством із витребування, аналізу, оцінки доказів, виклику свідків, показання яких могли б підтвердити /  спростувати важливі обставини, які мають значення для  справи, що у сукупності призвело до  неповного з`ясування обставин справи. Мотиви непогодження - далі в окремій думці. 
1.          Оцінка доказів, які були витребувані за ініціативи суду. 
Колегія суддів Касаційного адміністративного суду, на жаль, приділила недостатню увагу оцінці доказів, які були надані позивачем, відповідачем та НБУ. Ухвалою Верховного Суду у позивача, відповідача та третьої особи було витребувано достатньо велику кількість документів, на підставі яких Суд повинен був встановити наявність або відсутність обставин, що мають значення для правильного вирішення справи. Проте, поза увагою залишились наступні фактори, які, на моє переконання, є важливими для правильної оцінки публічно-правового спору. Йдеться про те, що:
-          Верховна Рада України не надала доказів інформування Головою Ради НБУ в порядку, визначеному Регламентом Ради НБУ, Верховної Ради України про виникнення підстав для звільнення з посади ОСОБА_1 . Зокрема, відповідач зазначив, що «відповідної інформації від Голови Ради Національного банку України не надходило». У поєднанні з поясненнями самого Голови Ради НБУ (у період часу з липня 2021 по листопад 2022 р. цю посаду обіймав ОСОБА_3 ), який стверджував, що ОСОБА_1 у період з липня 2021 року по листопад 2022 року приймав участь у засіданнях Ради НБУ як член Ради НБУ (виділено мною. -  С.С.), щонайменше 13 вересня 2021 р., 9 листопада 2021 р., квітень 2022 р., ця інформація видається достатньо важливою і, за певних умов, може свідчити про певні ознаки порушення відповідачем процедури звільнення позивача та призначення на його місце нового члена Ради НБУ. Автор окремої думки свідомий того, що призначення члена Ради НБУ за квотою Верховної Ради України - це повноваження самого єдиного органу законодавчої влади, проте реалізації цього повноваження передує певна процедура;
-          Національний банк України на вимогу Суду надав лист  НБУ № 18-0005/75880 від 17.08.2021 р. за підписом директора Юридичного департаменту НБУ, де, у відповідь на клопотання позивача, серед іншого, зазначається, що «… оскільки Верховна Рада України не звільнила Вас шляхом прийняття відповідної постанови, Ви перебуваєте на посаді члена Ради Національного банку України». Іншими словами, Національний банк України, у межах даної відповіді, стверджував про перебування  позивача на посаді члена Ради НБУ і після припинення повноважень, тобто після 07.07.2021. Як видається, у рамках судового засідання представники НБУ не спростували повною мірою цього факту, проте Суд залишив це поза належною увагою;
-          Позивач на вимогу Суду надав лист НАЗК № 190-07/57870/21  від 30.07.2021, де, у відповідь на запит позивача, серед іншого зазначено: «… закінчення визначеного Постановою 897-IX строку не є юридичним фактом, що свідчить про припинення Вами діяльності, повязаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування. Таким чином, обов`язок подати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, відповідно до абз. 1 ч. 2 ст. 45 Закону, виникне у Вас лише після прийняття Верховною Радою України відповідної постанови». Розуміючи законодавчо визначені повноваження НАЗК, роль та значення їх роз`яснень стосовно застосування антикорупційного законодавства, все ж таки зауважу, що суд мав би надати оцінку даному доказу саме у контексті спору, що розглядається;
-          Суд не зреагував на ту обставину, що НБУ надав не всі документи, які визначені в ухвалі Суду про витребування доказів. Мова йде, серед іншого, про те, що Суд ухвалив витребувати у НБУ протоколи засідань та рішень Ради НБУ і документи, в яких зафіксована реєстрація присутніх членів Ради НБУ і запрошених на засідання (у період з 08.07.2021 по 01.12.2022).  Суд не придав значення вибірковості наданих документів, не зажадав отримати об`єктивні пояснення стосовно причин відсутності повного переліку тощо. Ба більше, уже в рамках судового засідання Судом було відмовлено у задоволенні клопотання позивача стосовно витребування чинного варіанту Регламенту Ради НБУ (за позицією позивача, він відсутній у відкритому доступі у мережі Інтернет).
Наприкінці у цій частині вважаю за доцільне навести посилання на монографію ОСОБА_4 (2019), з яким варто погодитись, де, зокрема, стверджується: «Незазначення у мотивувальній частині рішення результатів оцінки окремих доказів, на яких грунтуються позиції осіб, що приймають участь у справі, а також замовчування окремих доказів, що містяться в справі, та доводів, за якими суд відхиляє ті чи інші докази, приводить до необгрунтованих та немотивованих висновків і, як наслідок, до винесення неправомірних, з точки зору норм матеріального права, судових рішень» [ ОСОБА_4 . Право на справедливий суд: сутність та темпоральні виміри за міжнародними стандартами: монографія. Харків: Право, 2019. С. 195].
2.          Відмова колегії суддів у виклику свідків, показання яких потенційно могли б «пролити світло» на обставини, що належало з`ясувати у справі та суперечності, які мали місце у правових позиціях позивача, відповідача та третьої особи. 
Суперечності, на які вважаю за доцільне вказати наразі - це різноспрямовані докази, які мали місце у цій справі і вони стосувалися одних і тих же осіб. 
По-перше, мова йде про Голову Ради НБУ, який перебував на цій посаді до листопада 2022 р. - ОСОБА_3 . З одного боку, представники НБУ надали у справі докази того, що Голова Ради НБУ мав інформацію стосовно того, що строк повноважень позивача на посаді члена Ради НБУ закінчився 07.07.2021 р. та оприлюднив її на засіданні Ради НБУ (витяг з протоколу засідання Ради НБУ № 9-пр від 13.07.2021 р.). Проте, з іншого боку, представники позивача надали до суду пояснення ОСОБА_3 ,  який, як зазначено в окремій думці вище, стверджував, що ОСОБА_1 у період з липня 2021 року по листопад 2022 року приймав участь у засіданнях Ради НБУ як член Ради НБУ, щонайменше 13 вересня 2021 р., 9 листопада 2021 р., квітень 2022 р. Враховуючи, що у цій справі Верховний Суд виступав як суд першої інстанції, правомірно виникає питання: чому колегія суддів не підтримала ідею про виклик ОСОБА_3 у якості свідка? Відтак залишились невиясненими питання стосовно того, якою ж є позиція цієї посадової особи, показання якої є важливими з точки зору оцінки наявності / відсутності трудових стосунків ОСОБА_1 з НБУ / Радою НБУ у період часу з 08.07.2021 по 01.12.2022. 
Ба більше, у Постанові Верховного Суду за наслідками розгляду цієї справи зазначено (п. 99), що «…надана ОСОБА_3 інформація не підтверджена жодними доказами та протирічить інформації, яка міститься в списках членів ради НБУ для реєстрації на засіданнях у період з 08.07.2021 по 01.12.2022 та витягах з протоколів засідань ради НБУ…». Без всяких сумнівів, ці суперечності та протиріччя мали бути вирішені Судом шляхом виклику ОСОБА_3 до Суду у якості свідка. Підхід же, обраний Судом, засвідчив перевагу одних доказів над іншими. Без належного мотивування та пояснень. 
І ще один фактор стосовно Голови Ради НБУ залишився пока можливого з`ясування Судом. Мова йде про причини нездійснення інформування Головою Ради НБУ в порядку, визначеному Регламентом Ради НБУ, Верховної Ради України про виникнення підстав для звільнення з посади ОСОБА_1 . Чи це свідчило про те, що ОСОБА_3 , як  очільник Ради НБУ, і після 07.07.2021 сприймав ОСОБА_1 як члена Ради НБУ? Чи були якісь інші причини?
Загалом же, у контексті ОСОБА_3 , можна стверджувати про «дві конкуруючі версії правди», як зазначив Європейський Суд з прав людини у справі «Camillieri проти Мальти» (заява № 51760/99, рішення від 16.03.2000). Тим більше, Суду варто було викликати його у якості свідка. 
По-друге, важливим свідком міг би стати керівник Секретаріату Ради НБУ ОСОБА_5 . Відмова колегії суддів викликати його у судове засідання не дозволила Суду отримати об`єктивну інформацію стосовно того, чи інформували позивача особисто про дату час та місце проведення засідань Ради НБУ (у період з 08.07.2021 по 01.12.2022) і в який спосіб це було зроблено. За таких обставин було би підтверджено чи спростовано інформацію позивача про те, що він інформувався як член Ради НБУ про ці засідання у вказаний період часу (додаючи при цьому скріншоти повідомлень) і брав у них участь (додаючи при цьому фотоматеріали). Натомість, п. 102 Постанови Верховного Суду у цій справі, де стверджується, зокрема, що «з наданої позивачем роздруківки (а.с. 221) неможливо встановити на який номер, коли і ким було надіслано таке запрошення. Крім того, матеріали справи не містять відомостей про те, що така спеціальна група у застосунку Viber  існувала та чи позивач як член Ради НБУ, був долучений до неї у спірний період» ще більше наштовхує на думку про доцільність викликати у якості свідка карівника Секретаріату Ради НБУ та отримати його показання з вищевказаних обставин. Проте цього, на жаль, Судом не було зроблено. 
Крім того, показання керівника Секретаріату Ради НБУ дозволили б колегії суддів отримати відповіді на питання, початково адресовані третій особі по справі (НБУ), оскільки представники останнього на низку важливих запитань стосовно позивача неодноразово стверджували, що позивач не був працівником НБУ, так як посада члена Ради НБУ не входить до штатного розпису самого НБУ. 
3.          Оцінка правомірності дій Верховної Ради України стосовно дотримання процедури звільнення ОСОБА_1 з посади члена Ради НБУ.
Передовсім чітко підкреслю ту обставину, яка випливає із норм чинного законодавства (передовсім Закону України «Про Національний банк України») та яку встановив і Суд під час розгляду справи: позивач мав бути звільнений шляхом відкритого голосування більшістю голосів народних депутатів із виданням у підсумку постанови Верховної Ради України. 
Саме такий підхід був би правомірним, відповідав вимогам чинного законодавства і свідчив би про дотримання встановленої процедури звільнення позивача. Проте цього не відбулося. Попри різні підходи учасників справи (позивач наполягав, що його до цих пір не звільнено з посади члена Ради НБУ; відповідач вказував, що закінчення строку повноважень позивача не обумовлює необхідність видання постанови Верховної Ради України про його звільнення; НБУ акцентував увагу на тому, що прийняття постанови про звільнення позивача у разі закінчення строку повноважень було б надлишковим), Суд у цій частині дійшов правомірного висновку, що  іншого порядку звільнення членів Ради НБУ законодавство України не передбачає та що відповідач порушив чітко визначений у законодавстві порядок звільнення позивача. 
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, саме таким чином у статті 19 Основного закону держави сформульовані загальні вимоги до суб`єктів владних повноважень, в тому числі і до Верховної Ради України у контексті справи, що розглядається. 
Варто сприймати порушення у процедурі звільнення позивача з посади члена Ради НБУ не як суто формальні, які не впливають на правомірність оскаржуваної постанови, а як суттєві, значущі, такі, що фактично обумовили постановку питання про оспорюваність акту і потенційно могли поставити питання про його нікчемність. Відмова Суду у виклику свідків та недостатня увага до  оцінки доказів, які були надані позивачем, відповідачем та НБУ (про що зазначалося в окремій думці вище) фактично спричинили неможливість для Суду об`єктивно оцінити невидання відповідачем постанови про звільнення позивача та визначитись із тим, яким чином це вплинуло на права, свободи та законні інтереси позивача. 
В процесі аналізу цієї ситуації варто було б задатись і таким питанням: а якби Верховна Рада України під час  голосування не підтримала звільнення ОСОБА_1 з посади члена Ради НБУ? Які правові наслідки це б мало з урахуванням обставин справи? Це, серед іншого, засвідчує про хибність позиції, відповідно до якої закінчення строку призначення, припинення повноважень члена Ради НБУ можуть сприйматись як самодостатні юридичні факти і обумовлювати надлишковість, непотрібність здійснення процедури звільнення. 
4.          Чи впливає оскаржувана постанова Верховної Ради України на права, свободи та законні інтереси ОСОБА_1 .?
Правова позиція, обрана більшістю членів колегії  суддів при розгляді цієї справи, засвідчила, що оскаржувана постанова відповідача, попри ознаки протиправності, не порушує права, свободи чи законні інтереси позивача. Вважаю, що такий висновок характеризується передчасністю за наступними причинами.
Судова практика, в тому числі і Верховного Суду, засвідчує, що законний інтерес може бути захищено судом, якщо позивач вважає, що його вже порушено; порушується наразі; створюються перешкоди для його реалізації (щодо протиправних діянь, які тривають і є перешкодами для реалізації права в теперішньому або в майбутньому часі). Стосовно справи, що розглядається, у розрізі законних інтересів позивача, можемо припустити, що його законні інтереси у результаті видання оскаржуваної постанови відповідача принаймні не залишилися без змін. Їх не можна розглядати у такому вимірі, що у п.2  оскаржуваної постанови -  це просто згадка про позивача, для того, щоб пояснити, яким чином посада члена Ради НБУ стала вакантною і з`явилась можливість призначити на неї іншу особу - ОСОБА_2 (п. 1 оскаржуваної постанови). Це не просто згадка про позивача, оскільки ця згадка:
- засвідчує, що позивача було звільнено з посади члена Ради НБУ з 07.07.2021, чого насправді, виходячи із вимог чинного законодавства, відсутності подання про звільнення профільного комітету Верховної Ради України, відсутності голосування народних депутатів з цього питання, встановлення цих обставин у Суді, - фактично не було;
- актуалізує обмеження, що мають місце для членів Ради НБУ (ч. 4 ст. 10 Закону України «Про Національний банк України»), які позивач, будучи впевненим (або скажемо інакше - не будучи переконаним у зворотному) вимушений був дотримуватися у період часу з 07.07.2021 по 01.12.2022 і продовжує дотримуватися, за його словами, зараз;
- констатує про схожість дій суб`єкта владних повноважень до явища «звільнення заднім числом» стосовно позивача. Адже формулювання «взяти до відома, що ОСОБА_1 звільнено з посади члена Ради Національного банку України з 7 липня 2021 року…» при даті появи самої оскаржуваної постанови - 01.12.2022, наштовхує на такого роду роздуми; 
- обумовлює можливість вести мову про те, що у випадку із позивачем мали місце прояви втручання єдиного органу законодавчої влади у права, свободи та законні інтереси позивача. Втручання, яке складно назвати правомірним, оскільки воно не відповідає загальноприйнятим європейським засадам: законність втручання; легітимна мета; необхідність у демократичному суспільстві. 

Висновок
Таким чином, у справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України наявні очевидні вади її судового розгляду (відмова виклику важливих свідків, недостатня увага до оцінки доказів, презумпція відсутності порушення прав, свобод та законних інтересів позивача оскаржуваною постановою). Це не дозволило Суду прийняти обґрунтоване рішення на підставі повно і  всебічно з`ясованих обставин справи, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
За умови усунення цих вад, не виключено, що рішення Верховного Суду у цій справі могло би бути іншим.  

...........................

С.Г. Стеценко,
Суддя Верховного Суду