ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 березня 2023 року 
м. Київ

справа № 160/17911/21
адміністративне провадження № К/990/20105/22  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Білак М.В., 
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В., 
розглянувши у порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини   
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2021 року (головуючий суддя - Бондар М.В.)
та постанову  Третього апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2022 року (головуючий суддя - Чередниченко В.Є., судді: Чепурнов Д.В., Іванов С.М.)
у справі №160/17911/21 
за позовом ОСОБА_1 
до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини   
про визнання протиправною бездіяльність.
I. ПРОЦЕДУРА
1. У жовтні 2021 року позивач звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив визнати протиправною бездіяльність відповідача під час перевірки, розгляду та надання відповіді на звернення від 03 червня 2020 року, а саме:
- непроведення вчасної перевірки звернення від 03 червня 2020 року, що суперечить вимогам статті 19 Закону України «Про звернення громадян»;
- непроведення розгляду звернення від 03 червня 2020 року в межах термінів передбачених статтею 20 Закону України «Про звернення громадян»;
- невиконанні вимог статті 40 Конституції України в частині зобов`язання розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
2. Зазначав про те, що відповідь на своє звернення від 03 червня 2020 року отримав через 1 рік і 2 місяці, у той же час Законом України «Про звернення громадян» встановлено максимальний строк розгляду 45 днів.
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2021 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2022 року, позов задоволено.
4. Відповідач подав касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
5. Ухвалою Верховного Суду від 27 вересня 2022 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій установлено, що 03 червня 2020 року ОСОБА_1 звернувся з заявою до Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, у якій вказував на неналежний розгляд його електронного звернення до Прем`єр-Міністра України від 14 травня 2020 року, яке «внаслідок незрозумілих маніпуляцій було розглянуте фігурантом звернення», тобто особою, дії чи рішення якої оскаржувалися, чим порушено вимоги статті 7 Закону України «Про звернення громадян».
7. Заява була зареєстрована за № М-8677.3/20 від 03 червня 2020 року.
8. Листом від 06 серпня 2021 року № 22842.4/М-8677.3/20/44 Секретаріатом Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини надано відповідь, відповідно до якої за отриманою від Львівської ОДА інформацією скарга від 14 травня 2020 року була отримана Львівським обласним контактним центром (вх. № 31-ЗВГ-54-М-3651/20 від 15 травня 2020 року) від Урядового контактного центру та передана на розгляд до Департаменту екології та природних ресурсів облдержадміністрації. Передача скарги на розгляд заступника директора Департаменту екології та природних ресурсів Львівської ОДА Василишина М.І., дії/рішення якого оскаржувалися у скарзі, була здійснена Центром відповідно до Порядку розгляду звернень що надходять на «Гарячу лінію області», без резолюції керівництва Львівської ОДА в автоматичному режимі. Внаслідок викладеного не вдалося можливим встановити посадову особу Львівської ОДА, яка в порушення вимог статті 7 Закону України «Про звернення громадян» передала скаргу від 14 травня 2020 року на розгляд Василишина М.І. для притягнення такої особи до адміністративної відповідальності. Про це було повідомлено заявника листом Секретаріату Уповноваженого від 15 грудня 2021 року №10487.4/М-8677.3/20/44.
Разом з тим, з метою поновлення прав заявника Секретаріатом на адресу Адміністрації було скеровано лист від 15 грудня 2021 року №10507.4/М-8677.3/20/44 з вимогою повторно розглянути скаргу від 14 травня 2020 року із врахуванням вимог Закону України «Про звернення громадян».
Листом Секретаріату від 19 квітня 2021 року №10507.4/М-8677.3/20/01 направлено повторний лист до Адміністрації щодо повідомлення про результати розгляду скарги від 14 травня 2020 року.
За інформацією, отриманою від Львівської обласної державної адміністрації, скаргу від 14 травня 2020 року повторно розглянуто та надано відповідь листом від 06 серпня 2021 року №ЗГВ-ВИХ-1717/0/21 за підписом першого заступника голови Львівської обласної держаної адміністрації Андрія Годика.
З огляду на те, що керівництвом Львівської обласної державної адміністрації повторно розглянуто скаргу від 14 травня 2020 року, а мета парламентського контролю досягнута, зокрема, поновлено право на розгляд скарги відповідно до вимог статті 7 Закону України «Про звернення громадян», відсутні правові підстави для вжиття додаткових заходів реагування за заявою до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини від 03 червня 2020 року.
9. Вважаючи протиправною бездіяльність відповідача щодо тривалого нерозгляду його заяви, позивач звернувся до суду із цим позовом.
ІII. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що на Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини поширюється строк розгляду звернень не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п`ятнадцяти днів від дня їх отримання. Загальний строк на вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п`яти днів.
11. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини листом від 06 серпня 2021 року повідомив про результати розгляду звернення позивача від 03 червня 2020 року, отже порушив право на своєчасний розгляд звернення.
12. Суд враховував правову позицію Верховного Суду, викладену у справах №826/13000/18 та №826/13400/16-а.
13. Суд апеляційної інстанції зазначав про те, що враховуючи дату звернення позивача до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини із заявою щодо неналежного розгляду його звернення посадовими особами Львівської обласної державної адміністрації   - 03 червня 2020 року та дату розгляду зазначеного звернення Уповноваженим - 06 серпня 2021 року, суд першої інстанції зробив правильний висновок про те, що відповідачем порушено право позивача на своєчасний розгляд його звернення.
14. Враховуючи те, що спеціальних строків розгляду звернень до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, які б відрізнялись від визначених у Законі України «Про звернення громадян», положення статті 17 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» законодавством не визначено, суд апеляційної інстанції зробив висновок про те, що розгляд звернення позивача у будь-які інші строки ніж ті, що визначені цими Законами є порушенням «fair procedure» (справедливої процедури). Такий висновок зроблено на підставі постанов Верховного Суду у справах № 826/13400/16-а та № 819/1566/16. 
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
15. Відповідач у обґрунтування касаційної скарги звертав увагу на те, що судом апеляційної інстанції при прийнятті рішення застосовано статтю 20 Закону України «Про звернення громадян» без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 12 травня 2022 року (справа № 160/11446/21). Так, Верховний Суд у цій справі прийшов до висновку, що враховуючи повноваження, якими наділений Уповноважений у взаємозв`язку з приписами Закону України «Про звернення громадян», одне з визначених у статті 17 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» рішень при розгляді звернення повинно бути прийнято в межах строку, встановленого статтею 20 Закону України «Про звернення громадян». 
16. Що є стосується строків проведення відкритого провадження, то цей строк ані Законом України «Про звернення громадян», ані Законом України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» не визначено.
17. Відповідач дотримався вимог статті 20 Закону України «Про звернення громадян» відкривши у місячний строк з моменту отримання звернення позивача від 03 червня 2020 року провадження у справі про порушення прав і свобод людини і громадянина. Відповідь на звернення позивача від    03 червня 2020 року відповідачем було надано 26 червня 2020 року листом № 17790.4/М-8677.3/20/30.2, тоді як суд апеляційної інстанції помилково зазначив дату надання відповіді             06 серпня 2021 року.
18. Проте листом від 06 серпня 2021 року № 22842.4/М-8677.3/20/44 позивачу було надано додаткову відповідь за результатами його звернення від 03 червня 2020 року в рамках проведення відкритого провадження про порушення прав і свобод людини і громадянина, строк проведення якого ані Законом України «Про звернення громадян», ані Законом України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» не визначено.
19. Також вказував на те, що судами першої та апеляційної інстанцій крім неправильного тлумачення положень Законів України «Про звернення громадян» та «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», також не враховано і висновок Великої Палати Верховного Суду у справі № 9901/327/20, відповідно до якого зі змісту пункту 4 частини другої статті 245 КАС України випливає, що суд може прийняти рішення про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною, одночасно зобов`язавши його виправити оскаржувані порушення. Визнавши протиправною бездіяльність суб`єкта владних повноважень щодо недотримання строку розгляду звернення громадянина, суд не відновить порушеного, на думку позивача, права на звернення до органу державної влади, оскільки відповідь на це звернення вже ним отримана.
20.  ОСОБА_1 отримав відповідь на своє звернення від 03 червня 2020 року, а тому висновок судів про протиправну бездіяльність відповідача є помилковим.
21. Складання протоколу про адміністративне правопорушення належить до дискреційних повноважень відповідача, який на власний розсуд визначає наявність підстав для вжиття такого заходу без узгодження з будь-ким.
22. Також скаржник зазначає, що подана касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики та має виняткове значення для учасника справи. Відповідач наділений повноваженнями здійснювати парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина, також захищати права кожного на території України. Правильне тлумачення строків вчинення Уповноваженим дій за зверненнями громадян щодо порушення прав і свобод людини і громадянина та послідовності вжиття заходів для поновлення порушених прав заявників є ключовим для ефективного виконання відповідачем своїх функцій.
23. Позивач у відзиві на касаційну скаргу просив відмовити у її задоволенні у зв`язку з необґрунтованістю.
24. Вказував на те, що відповідачем не надано жодного належного доказу, який би виправдовував його протиправну бездіяльність та протиправні тлумачення норм права, які ґрунтуються на бажанні досягнути необмеженої влади та ігнорувати норми Законів та Конституції України.
25. У постанові Верховного Суду у справі № 160/11446/21, на думку позивача, вказано, що складання відповідачем завідомо незаконних адміністративних матеріалів ніби виправдовує його протиправну бездіяльність в частині недотримання строків розгляду звернення.
26. Обґрунтовану відповідь на своє звернення від 03 червня 2020 року він отримав через 1 рік та 2 місяці, що прямо суперечить статті 40 Конституції України, статтям 19 та 20 Закону України «Про звернення громадян».
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
27. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити наступне.
28. Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрито з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України та за обставин, наведених у підпункті «а»-«в» пункту 2 частини п`ятої статті 328 КАС України.
29. Відповідно до статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
30. Статтею 20 Закону України «Про звернення громадян» (далі - Закон № 393/96-ВР) передбачено, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організаційне залежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
31. Відповідно до статті 3 Закону № 393/96-ВР під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.
Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.
Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об`єднань громадян, посадових осіб.
32. Згідно з частиною першою статті 15 Закону № 393/96-ВР органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).   
33. Парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції на постійній основі здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, який у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України (стаття 1 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» (далі - Закон № 776/97-ВР).
34. Підстави для провадження справ та призначення перевірок Уповноваженим ВРУ передбачені у статті 16 Закону, відповідно до якої Уповноважений здійснює свою діяльність на підставі відомостей про порушення прав і свобод людини і громадянина, які отримує:
1) за зверненнями громадян України, іноземців, осіб без громадянства чи їх представників;
2) за зверненнями народних депутатів України;
3) за власною ініціативою.
35. Статтею 19 Закону № 393/96-ВР визначено обов`язки органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, засобів масової інформації, їх керівників та інших посадових осіб щодо розгляду заяв чи скарг, серед яких, зокрема, обов`язок об`єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв чи скарг громадян, вживати заходів до усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи.
36. Приписами статті 20 Закону №393/96-ВР   визначено, що звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п`ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п`яти днів.
37. Відповідно до статті 17 Закону № 776/97-ВР   Уповноважений приймає та розглядає звернення громадян України, іноземців, осіб без громадянства або осіб, які діють в їхніх інтересах, відповідно до Закону України «Про звернення громадян». 
При розгляді звернення Уповноважений:
1) відкриває провадження у справі про порушення прав і свобод людини і громадянина;
2) роз`яснює заходи, що їх має вжити особа, яка подала звернення Уповноваженому;
3) направляє звернення за належністю в орган, до компетенції якого належить розгляд справи, та контролює розгляд цього звернення;
4) відмовляє в розгляді звернення.
Повідомлення про прийняття звернення до розгляду або відмову у прийнятті звернення до розгляду надсилається в письмовій формі особі, яка його подала. Відмова у прийнятті звернення до розгляду повинна бути вмотивованою.
38. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 03 червня 2020 року Секретаріатом Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини було зареєстровано заяву позивача за №М-8677.3/20, а листом від 06 серпня 2021 року надано відповідь за результатами розгляду такої заяви. Як результат, суди прийшли до висновку про порушення відповідачем встановленого законодавством строку розгляду та перевірки звернення позивача.
39. У той же час судами не було встановлено які дії вчиняв відповідач при розгляді такого звернення, а констатовано лише надання 06 серпня 2021 року відповіді № 22842.4/М-8677.3/20/44.
40. У постанові від 12 травня 2022 року у справі № 160/11446/21 Верховний Суд зауважував, що Уповноважений ВРУ при розгляді звернення наділений окресленим у статті 17 Закону № 776/97-ВР   переліком повноважень. Прийняття відповідачем одного із визначеного цією статтею рішення при розгляді звернення є таким, що розглянуте відповідачем у межах строку, передбаченого Законом № 393/96-ВР.
41. Аналізуючи приписи статті 15 Закону № 393/96-ВР, варто зауважити, що суб`єкт, якому адресовано звернення, зобов`язаний, зокрема, перевіряти викладені в зверненнях факти, прийняти рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомити громадянина про наслідки розгляду звернення.        
42. Не будь-яка відповідь на звернення може свідчити про розгляд такого звернення в розумінні   Закону № 393/96-ВР, оскільки його розгляд (як результат діяльності суб`єкта, якому адресовано звернення) повинен відповідати статті 15 цього Закону.
43. Враховуючи повноваження, якими наділений Уповноважений ВРУ у взаємозв`язку з приписами Закону України «Про звернення громадян», Верховний Суд у справі № 160/11446/21 прийшов до висновку, що одне з визначених у статті 17 Закону № 776/97-ВР   рішень при розгляді звернення повинно бути прийнято в межах строку, встановленого статтею 20 Закону № 393/96-ВР.
44. Що ж стосується строків проведення відкритого провадження, то цей строк ані Законом України «Про звернення громадян», ані Законом України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», не визначено.
45. У обґрунтування касаційної скарги відповідач зазначав, що про відкриття провадження у справі про порушення прав і свобод людини і громадянина позивача було поінформовано листом від         26 червня 2020 року, таким чином, відповідь позивачу було надано у межах визначених статтею 20 Закону № 393/96-ВР строків, що не було враховано судами першої та апеляційної інстанцій.
46. Дійсно, суди попередніх інстанцій не з`ясували та не звернули увагу чи було прийнято рішення про відкриття провадження у справі за його зверненням, чи поінформовано заявника про прийняте таке рішення. 
47. У той же час судами було процитовано лист Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини від 06 серпня 2021 року, відповідно до якого «в рамках відкритого за Вашою заявою провадження Уповноваженого встановлено наступне». Таким чином, можна зазначити, що відповідне провадження було відкрито.  
48. Судами попередніх інстанцій фактично не з`ясовано питання щодо вчинення відповідачем у строк, передбачений статтею 20 Закону № 393/96-ВР,   відповідних дій та не надано оцінки відповіді на звернення позивача, яке, насамперед, потребувало вчинення відповідних дій щодо збирання доказів для перевірки відомостей про порушення прав позивача, в межах повноважень, наданих статтею 17 Закону № 776/97-ВР.
49. Наведене у своїй сукупності унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення спору.
50. Незгода позивача з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у справі №160/11446/21, не свідчить про неможливість її застосування до спірних правовідносин з огляду на їх подібність - визнання протиправною бездіяльності Уповноваженого під час перевірки, розгляду та надання відповіді на звернення.  
51. Частиною першою статті 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
52. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в цих рішеннях.
53. Таким чином висновки судів першої та апеляційної інстанцій є такими, що зроблені без повного з`ясування обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, а оцінка наявних у матеріалах справи доказів здійснена без дотримання положень статті 90 КАС України. 
54. За змістом статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
55. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
56. Зважаючи на це, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
57. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 356 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В: 
Касаційну скаргу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини задовольнити частково.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2022 року у справі №160/17911/21 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак
О.А. Губська  
О.В. Калашнікова,
Судді Верховного Суду