ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 березня 2023 року 
м. Київ

справа № 420/4096/19
адміністративне провадження № К/9901/25777/20  
Верховний Суд у складі  Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л.,  Рибачука А.І., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04.11.2019 (головуючий суддя Радчук  А.А.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 07.07.2020 (колегія суддів у складі: Домусчі С.Д., Семенюка Г.В., Шляхтицького О.І.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Гранд Отель" до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про визнання протиправним та скасування наказу,
В С Т А Н О В И В:
У липні 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Гранд Отель» (далі - позивач, ТОВ) звернулося з позовом до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - відповідач, Управління), в якому просило суд визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 02.07.2019 за № 01-13/286ДАБК «Про скасування реєстрації декларації про початок будівельних робіт №ОД082162001519 від 18.07.2016».
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що наказ про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт є неправомірним, оскільки прийнятий без здійснення державного архітектурно-будівельного контролю у формі, яка встановлена законом, та без дотримання законодавчих норм. Також зауважив, що роботи з реставрації фасаду належного позивачу об`єкта за своїм сутнісним змістом не можуть становити самочинне будівництво, оскільки «самочинне будівництво» та «реставрація» є різними за змістом поняттями.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 04.11.2019 позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради №01-13/286ДАБК від 02.07.2019 "Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт №ОД 082162001519 від 18.07.2016".
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 07.07.2020 рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04.11.2019 змінено шляхом доповнення його мотивувальної частини обставинами, встановленими апеляційним судом, за яких наказ Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради від 02.07.2019 № 01-13/286ДАБК «Про скасування реєстрації декларації про початок будівельних робіт №ОД082162001519 від 18.07.2016» підлягає скасуванню. В іншій частині рішення залишено без змін.
Не погоджуючись з указаними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій вказав, що при винесенні оскаржуваних рішень суди не врахували всіх обставин справи, допустили порушення норм матеріального та процесуального права, а тому скаржник просить скасувати спірні рішення та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову або направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
Відзив на касаційну скаргу не надходив.
Ухвалою Верховного Суду від 29.12.2020 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою з підстав, зокрема, відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах.
У зв`язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засіданні від усіх учасників справи, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла наступних висновків. 
Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами, з 19.05.2016 ТОВ «Гранд Отель» є власником домоволодіння літ. «А», загальною площею 1171,5 кв. м., яке розташоване за адресою: м. Одеса, бульвар Приморський, буд. 7 .
18.07.2016 Департаментом ДАБІ в Одеській області за № ОД082162001519 зареєстрована декларація про початок будівельних робіт - «Реставрація фасаду і покрівлі» за адресою: м. Одеса, бульвар Приморський, будинок 7, подана ТОВ «Гранд Отель» ( ІІ категорія складності об`єкта).
Зі змісту вказаної декларації вбачається наступне: позивачем проводиться реставрація фасаду та покрівлі будинку; технічний нагляд за будівництвом здійснює інженер технічного нагляду ОСОБА_1 , сертифікат серії АТ №  000277; проектна документація розроблена ТОВ «Компас Проект», код ЄДРПОУ  36042731; головний інженер проекту - Мазуренко Максим Олександрович, сертифікат серії АР № 000567; експертиза проектної документації проведена ТОВ «Укрекспертиза в будівництві», код ЄДРПОУ 38781094, експерт Філінський Леонтій Володимирович, сертифікат АЕ №002548; генеральний підрядник - ТОВ «Реставратор - 1946», код ЄДРПОУ 02497950; загальна площа фасадної частини - 2750 кв.м; загальна площа покрівлі - 936,0 кв.м.; II категорія складності.
27.06.2019 головним спеціалістом інспекційного відділу №1 Управління ДАБК Одеської міської ради Лисим С.О. із залученням заступника начальника інспекційного відділу №1 ДАБК - Єфремова В.Ю., головного інспектора будівельного нагляду Департаменту ДАБІ в Одеській області Олещука Ю.М., начальника відділу інспекційного контролю Управління ООКС ОМР Стоянова  Ф.Ф., головного спеціаліста відділу охорони об`єктів культурної спадщини управління ООКС Департаменту культури національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації Ковальчук О.В. проведено обстеження вказаного домоволодіння та складено Акт обстеження об`єкта містобудування щодо дотримання законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові на території м. Одеси (надалі Акт обстеження від 27.06.2019). Обстеження об`єкта проводилось за відсутності представника ТОВ «Гранд Отель».
Так, в указаному Акті зазначено, що за результатами обстеження встановлено, що Домоволодіння літер «А» площею 1171,5 кв.м. по Приморському бульварі 7 у м. Одесі належить ТОВ «Гранд Отель» на підставі рішення Господарського суду Одеської області №916/4221/15 від 09.12.2015. 
Будинок за вказаною адресою є пам`яткою архітектури національного значення №543.
На час проведення обстеження на об`єкті виконуються будівельні роботи з капітального ремонту покрівлі, розподілу приміщень 2 поверху на 2 рівні, скління відкритої тераси з фасадної сторони будинку, а також виконуються роботи із кладки з піно блоків на рівні покрівлі з боку внутрішнього двору.
Доступ до території двору та будинку обмежений, в доступі відмовлено.
Відповідно до даних реєстру дозвільних документів встановлено, що за вказаною адресою відсутні документи на проведення будівельних робіт.
Управлінням зазначено, що про вказаний факт будуть повідомлені також Управління ООКС ОМР, Управління ООКС ООДА, слідчого відділу ГУНП в Одеській області, прокуратури Одеської області.
Крім цього, матеріали справи містять ще один Акт обстеження об`єкта містобудування щодо дотримання законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові на території м. Одеси датований 02.07.2019 (надалі Акт обстеження від 02.07.2019).
З указаного Акту вбачається, що головним спеціалістом інспекційного відділу №1 Управління ДАБК Одеської міської ради Лисим С.О., із залученням начальника відділу інспекційного контролю Управління ООКС ОМР Стоянова Ф.Ф., головного інспектора будівельного нагляду Департаменту ДАБІ в Одеській області Олещука  Ю.М. проведено обстеження об`єкта містобудування - реставрація фасаду та покрівлі будівлі за адресою: Одеса, бульвар Приморський, 7.
Під час проведення обстеження встановлено, що департаментом ДАБІ в Одеській області зареєстрована декларація про початок виконання будівельних робіт з реставрації фасаду та покрівлі будівлі за адресою: м. Одеса, Приморський бульвар, 7, за №ОД082162001519 від 18.07.2016, подана замовником будівництва ТОВ «Гранд Отель».
Зазначено, що в декларації про початок виконання будівельних робіт за №ОД082162001519 від 18.07.2016 присутня примітка проте, що директор ТОВ «Гранд Отель» є обізнаним про відповідальність, яка передбачена за подання в неповному обсязі та недостовірних даних, зазначених в декларації, однак Акт не містить відомостей щодо проведення огляду об`єкта будівництва за участю представника ТОВ «Гранд Отель».
В акті вказано, що відповідно до декларації про початок виконання будівельних робіт категорія складеності - ІІ, що також підтверджено змістом самої декларації, копія якої додана до матеріалів справи.
Встановлено, що об`єкт містобудування - будинок за адресою: м. Одеса, Приморський бульвар, 7 є пам`яткою національного значення, пам`яткою історії національного значення, охоронний номер 543.
Зі змісту Акта обстеження від 02.07.2019 вбачається, що відповідач, з посиланням на приписи Постанови КМУ 557 від 27.04.2011 та ст. 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» дійшов висновку, що об`єкт містобудування - будинок за адресою: м. Одеса, Приморський бульвар, 7 є пам`яткою архітектури національного значення, отже категорія складності такого будівництва є V, а тому дозвіл на виконання будівельних робіт ТОВ «Град Отель» мало отримати в Держархбудінспекції України. Однак в єдиному реєстрі документів відсутня інформація щодо видачі ДАБІ України такого дозволу. Також Акт обстеження містить висновок, що замовником будівництва «Гранд Отель» наведені недостовірні дані в зареєстрованій декларації про початок виконання будівельних робіт в частині категорії складності об`єкта за №  ОД  082162001519 від 18.07.2016, чим порушено ч. 8 ст. 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та п. 11 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою КМУ від 13.04.2011 за №466, що є підставою для скасування декларації про початок виконання будівельних робіт за №ОД082162001519 від 18.07.2016.
Також 02.07.2019 головним спеціалістом інспекційного відділу Лисим С.О. була складена доповідна записка, зміст якої відтворює зміст акта обстеження від 02.07.2019 в частині встановлених обставин.
02.07.2019 Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради прийнято наказ №01-13/286ДАБІ «Про скасування реєстрації декларації про початок будівельних робіт №ОД082162001519 від 18.07.2016. Копія зазначеного наказу направлена дозвільним органом до ДАБІ України 02.07.2019 для виключення з реєстру запису про реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт №ОД082162001519 від 18.07.2016.
Також 02.07.2019 відповідач направив позивачу лист, в якому повідомив про прийняття оскаржуваного наказу.
На виконання ухвали П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19.05.2020 відповідач надав роздруківку Облікової картки об`єкта (пам`ятки) культурної спадщини Міністерства культури України, відповідно до якої об`єкт - споруда, розташований за адресою м. Одеса, бульвар Приморський, буд. 7, обліковується як пам`ятка культурної спадщини - вид «архітектура», категорія обліку - «Національного значення», «Історії місцевого значення»; дата утворення об`єкта - 1827-1830; охоронний номер - 543; дата у номері документів про облік, визначення категорії пам`ятки - Постанова Ради Міністрів УСРС від 24.08.1963 №970, рішення виконавчого комітету Одеської обласної ради народних депутатів № 381 від 27.07.1971 та № 480 від 15.08.1985.
Надано копію листа Міністерства культури України № 2714/10-5/14-19 від 15.10.2019, в якому Управлінню державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради повідомлено, що будівля на бульварі Приморському, 7 у м.  Одесі не занесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, проте перебуває на обліку як пам`ятка архітектури національного значення - «Присутствені місця» 1829 (Постанова Ради Міністрів УСРС від 24.08.1963 №970, охоронний номер 543) та як пам`ятка історії місцевого значення (рішення Одеського облвиконкому від 27.08.1971 №381, від 27.12.1984 № 652).
Також вказано, що за результатами перевірки електронної бази даних документообігу Міністерства культури України встановлено, що погодження відповідної проектної документації або дозволи на проведення будь-яких робіт на вищезгаданий пам`ятці Міністерством не надавались.
Апеляційний суд зазначив, що інформація щодо віднесення споруди, яка розташована за адресою: м. Одеса, бульвар Приморський, буд. 7 до пам`ятки архітектури національного значення та пам`ятки історії місцевого значення, зазначена також у листі Управління культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації № 01-12/648 від 26.02.2019.
Вирішуючи спір та задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з позицією якого фактично погодилась колегія суддів апеляційного суду, виходив з того, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється виключно у спосіб та в порядку, передбаченому законодавцем. Оскаржуваний наказ суперечить вимогам Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», оскільки виданий не за результатами архітектурно - будівельного контролю, відтак підлягає скасуванню.
Дослідивши спірні правовідносини, суд касаційної інстанції зазначає таке.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування закріплено у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 за № 280/97-ВР.
Відповідно до статті 10 указаного Закону сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади (стаття 11 Закону №  280/97-ВР).
Статтею 31 Закону закріплено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема, делеговані повноваження щодо здійснення в установленому порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій; зупинення у випадках, передбачених законом, будівництва, яке проводиться з порушенням містобудівної документації і проектів окремих об`єктів, а також може заподіяти шкоди навколишньому природному середовищу та   організація охорони, реставрації та використання пам`яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників.
Рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради № 135 від 29.03.2018 затверджено Порядок взаємодії виконавчих органів, комунальних підприємств, установ, закладів та організацій Одеської міської ради з питань, пов`язаних із виявленням самочинного будівництва у місті Одесі та вжиттям заходів реагування (далі - Порядок).
Відповідно до п.5 указаного Порядку за необхідності районна адміністрація Одеської міської ради спільно з представником відповідного комунального підприємства житлово-комунального сервісу Одеської міської ради та, за можливістю, із залученням представника особи, яка виявила факт самочинного будівництва, проводить обстеження об`єкта будівництва, про що складає акт (за формою, що додається) та здійснює фотофіксацію.
На виконання вказаних вимог відповідачем із залученням відповідних спеціалістів проведено обстеження об`єкта за адресою: м. Одеса, бульвар Приморський, буд. 7 та складено акти обстеження від 27.06.2019 та 02.07.2019.
Вказані акти, зокрема, в подальшому, покладено в основу оспорюваного рішення суб`єкта владних повноважень, а саме - наказу відповідача від 02.07.2019 за №0113/286ДАБК «Про скасування реєстрації декларації про початок будівельних робіт №ОД082162001519 від 18.07.2016».
Суди попередніх інстанцій, вирішуючи спір, виходили з аналізу містобудівного законодавства, чинного на момент проведення обстеження, однак жодної правової оцінки нормам, на підставі яких складено відповідні акти обстежень, судами надано не було.
Так, предметом розгляду, крім іншого, було питання відповідності складених актів вимогам Законів №1817-VIII, №3038-VI, однак без врахування положень Закону №  280/97-ВР та Порядку.
Також Верховний Суд зауважує, що вирішуючи спір суди мали дослідити всі обставини, що передували винесенню спірного рішення, а також надати оцінку нормативним актам, на які, як підставу для складення актів індивідуальної дії посилається відповідач, а не виходити зі зворотного шляхом зазначення єдиного правильного алгоритму поведінки контролюючого органу.
Крім того, судом апеляційної інстанції вказано, що спірний наказ прийнято на підставі Акту обстеження від 02.07.2019 та доповідної записки від 02.07.2019, однак спірний наказ такого посилання не містить.
Судом першої інстанції взагалі не досліджувалось питання щодо того, який саме Акт покладено в основу спірного рішення: Акт обстеження від 27.06.2019 чи Акт обстеження від 02.07.2019.
Такі висновки судів попередніх інстанцій не можна вважати зробленими на підставі належного дослідження доказів у справі.
При цьому вирішенню питання щодо наявності порушень передує з`ясування правової природи проведення відповідних обстежень об`єкта містобудування та правової природи правових наслідків фіксації встановлених фактів, які стали підставою для винесення оскаржуваного рішення.
Аналізуючи наведене в сукупності, Верховний Суд зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли передчасних висновків про наявність підстав для задоволення позову, так як судами належним чином не досліджено усі факти, що стали відомі в ході судового розгляду та передували прийняттю спірного рішення.
Також колегія суддів зазначає, що застосуванню норм матеріального права передує встановлення обставин у справі, підтвердження їх відповідними доказами.
Тобто, застосування судом норм матеріального права повинно вирішити спір, який виник між сторонами у конкретних правовідносинах, які мають бути встановлені судами на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі.
Відповідно до ч. 2 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Згідно ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
Враховуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування судів попередніх інстанцій з направленням справи до суду першої інстанції для встановлення наведених вище обставин.
Керуючись ст.ст. 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради задовольнити частково.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04.11.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 07.07.2020 скасувати.
Справу направити на новий розгляд до Одеського окружного адміністративного суду.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                А.Ю. Бучик

Судді                                                                                           Л.Л. Мороз

                                                                                          А.І. Рибачук