ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 березня 2023 року

м. Київ
справа № 420/25447/21
провадження № К/990/23124/22 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Стрелець Т.Г., Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Южний електротехнічний завод» до Управління архітектури та містобудування Южненської міської ради Одеського району Одеської області про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування наказу та припису, за касаційною скаргою Управління архітектури та містобудування Южненської міської ради Одеського району Одеської області на рішення Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Аракелян М.М. від 08 квітня 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Градовського Ю.М., Танасогло Т.М., Шеметенко Л.П. від 20 липня 2022 року, 

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ТОВ «Южний електротехнічний завод» звернувся до суду з позовом до Управління архітектури та містобудування Южненської міської ради Одеського району Одеської області про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування наказу та припису, у якому просило:
- визнати протиправними дії Управління архітектури та містобудування Южненської міської ради, які полягають у проведенні позапланової перевірки ТОВ «Южний електротехнічний завод» у період з 01 липня 2021 року по 09 липня 2021 року;
- визнати протиправним та скасувати наказ Управління архітектури та містобудування Южненської міської ради від 22 червня 2021 року № 2-П «Про проведення позапланової перевірки із здійснення Державного архітектурно-будівельного контролю об`єкта «Будівництво першої черги офісно-торговельного центру, будівля відділу продажу» розташованого за адресою: Одеська обл., м. Южне, II мікрорайон, кадастровий номер 5111700000:02:006:0002»;
- визнати протиправним та скасувати припис Управління архітектури та містобудування Южненської міської ради «Про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 09 липня 2021 року.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 08 квітня 2022 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 липня 2022 року, позовні вимоги ТОВ «Южний електротехнічний завод» було задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано наказ Управління архітектури та містобудування Южненської міської ради від 22 червня 2021 року № 2-П «Про проведення позапланової перевірки із здійснення Державного архітектурно-будівельного контролю об`єкта «Будівництво першої черги офісно- торговельного центру, будівля відділу продажу» розташованого за адресою: Одеська обл.,                      м. Южне, II мікрорайон, кадастровий номер 5111700000:02:006:0002».
Визнано протиправним та скасовано припис Управління архітектури та містобудування Южненської міської ради «Про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 09 липня 2021 року.
В іншій частині позовних вимог відмовлено.

3. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суду апеляційної інстанції, виходив з того, що спірний наказ не відповідає критеріям правомірного акта індивідуальної дії, що визначені статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки прийнято на підставі цього ж самого наказу; у спірному наказі не вказано даних стосовно предмету перевірки; вказано виключно об`єкт будівництва, однак перелік питань, на вирішення яких направлено проведення такої перевірки не визначено; відсутнє найменування суб`єкта господарювання, що унеможливлює встановлення того, стосовно кого проводиться перевірка.

4. Ураховуючи те, що спірний наказ прийнятий з певними порушеннями норм законодавства та підлягає скасуванню, то і результати такої перевірки та прийняття спірного припису містять процесуальні порушення та підлягають скасуванню.

5. Відмовляючи у задоволенні позовної вимоги про визнати протиправними дії Управління архітектури та містобудування Южненської міської ради, які полягають у проведенні позапланової перевірки ТОВ «Южний електротехнічний завод» у період з 01 липня 2021 року по 09 липня 2021 року, суд першої інстанції, виходив із того, що судом надано оцінку стосовно спірного наказу про проведення перевірки та сформовано висновок про його протиправність, що означає і протиправність дій про проведення перевірки, адже відсутня документальна основа для такої перевірки. За таких умов визнання протиправними дій щодо проведення перевірки не направлено на захист порушених прав, оскільки визнання протиправним та скасування наказу про проведення перевірки є достатнім способом захисту порушених прав позивача.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Управління архітектури та містобудування Южненської міської ради Одеського району Одеської області звернулось із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 квітня 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20 липня 2022 року, а спарву направити на новий розгляд до суду першої інстанції. 

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Судами попередніх інстанцій установлено, що наказом Управління архітектури та містобудування Южненської міської ради від 22 червня 2021 року № 2-П вирішено провести позапланову перевірку із здійснення Державного архітектурно-будівельного контролю об`єкта «Будівництво першої черги офісно- торговельного центру, будівля відділу продажу» розташованого за адресою: Одеська обл.,  м. Южне, II мікрорайон, кадастровий номер 5111700000:02:006:0002». Підставою для проведення перевірки стали: сам наказ від 22 червня 2021 року № 2-П; службовий лист від 22 червня 2021 року № 205.21-01-15.

8. Управлінням архітектури та містобудування Южненської міської ради 01 липня 2021 року видано направлення на проведення перевірки № 02-П. Строк дії направлення - 01 липня 2021 року по                 09 липня 2021 року.

9. За результатом проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавств у сфері містобудівної діяльності було складено акт від                         09 липня 2021 року № 01. У розділі VIII акта перевірки «Опис виявлених порушень вимог законодавства» встановлено, що перевіряємий об`єкт будівництва частково розміщений на сусідній земельній ділянці, у зв`язку із чим інформація у декларації про готовність об`єкта до експлуатації розцінена як недостовірна, а самочинно збудований об`єкт має бути знесений. У розділі ХІ акта перевірки визначено, що уповноважена особа суб`єкта господарювання від отримання акту перевірки відмовилась.

10. За фактом встановленого порушення відповідачем винесено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від           09 липня 2021 року.

11. Уважаючи дії Управління архітектури та містобудування Южненської міської ради, які полягають у проведенні позапланової перевірки, наказ від 22 червня 2021 року № 2-П та припис від                         09 липня 2021 року протиправними, ТОВ «Южний електротехнічний завод» звернулось до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

12. Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення судів попередніх інстанцій прийняті на підставі не повністю досліджених доказів, з порушенням норм матеріального права при недотриманні норм процесуального права.

13. Скаржник зазначає, що судовою незалежною експертизою встановлено факт самовільного зайняття земельної ділянки площею 0,1198 га ТОВ «Южний електротехнічний завод», яка примикає до земельної ділянки кадастровим номером 5111700000:02:006:0002, що перебуває в приватній власності ТОВ «Южний електротехнічний завод».

14. У ході перевірки було зафіксовано, що більша частина об`єкта «Будівництво першої черги офісно-торгівельного центру, будівля відділу продаж», який згідно з декларацією про готовність до експлуатації об`єкта що за класом наслідків належить до об`єктів з незначними наслідками (CCI), від 06 травня 2019 року ОД № 141191260140, повинен бути збудованим на земельній ділянці кадастровим номером 5111700000:02:006:0002, знаходиться на самовільно зайнятій земельній ділянці, яка примикає до земельної ділянки кадастровим номером 5111700000:02:006:0002.

15. Також скаржник вказує на те, що за результатами розгляду протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності винесено постанову від 23 липня 2021 року № 01 про закриття справи про накладання штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, за відсутності події і складу правопорушення у сфері містобудівної діяльності. Рішення про закриття справи про накладання штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності було прийнято на підставі листа ТОВ «Южний електротехнічний завод» від 23 липня 2021 року № 28, в якому Товариством визнано факт порушення у сфері містобудівної діяльності і зобов`язано його усунути.

16. ТОВ «Южний електротехнічний завод» подало відзив на касаційну скаргу Управління архітектури та містобудування Южненської міської ради Одеського району Одеської області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 квітня 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20 липня 2022 року, у якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Відповідно до частини першої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

18. Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначає Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553).

19. Пунктом 2 Порядку № 553 передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об`єкта будівництва.

20. Відповідно до пункту 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

21. Згідно з пунктом 7 Порядку № 553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки є:
подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням;
необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;
виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;
перевірка виконання суб`єктом містобудування вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю;
вимога головного інспектора будівельного нагляду ДІАМ про проведення перевірки за наявності підстав, передбачених законом;
звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
вимога правоохоронних органів щодо проведення перевірки, складена на підставі ухвали слідчого судді.

22. Пунктами 16, 17 Порядку № 553 визначено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис).
У приписі обов`язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком.

23. Як установлено судами попередніх інстанцій, оспорюваним наказом призначено позапланову перевірку із здійснення державного архітектурно-будівельного контролю об`єкта «Будівництво першої черги офісно- торговельного центру, будівля відділу продажу» розташованого за адресою: Одеська обл., м. Южне, II мікрорайон, кадастровий номер 5111700000:02:006:0002». Перевіркою встановлено, що перевіряємий об`єкт будівництва частково розміщений на сусідній земельній ділянці, у зв`язку із чим інформація у декларації про готовність об`єкта до експлуатації розцінена як недостовірна, а самочинно збудований об`єкт має бути знесений. За фактом встановленого порушення відповідачем винесено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил. Уважаючи дії по проведенню  перевірки, наказ та припис протиправними, позивач звернулось до суду з позовом.

24. Суд першої інстанції, вирішуючи цей спір, обмежився констатацією факту допущення відповідачем порушення процедури призначення проведення інспекційного відвідування й не з`ясував обставини справи, які стосуються суті виявлених таким відвідуванням порушень, не надав їм належної правової оцінки з перевіркою доказами, що містяться у матеріалах справи і були досліджені у судових засіданнях з дотриманням встановленого процесуальним законом порядку і визначених у пункті 4 частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України основних засад (принципів) адміністративного судочинства - змагальності сторін, диспозитивності та офіційного з`ясування всіх обставин у справі.

25. Апеляційний суд, здійснюючи апеляційний перегляд справи, таких порушень не виправив й не забезпечив розгляд справи з дотриманням вимог норм процесуального права і визначених законом повноважень, зокрема, не дослідив докази, що стосуються фактів, на які посилались учасники справи, і не надав оцінки усім вагомим і доречним аргументам сторін, одна з яких наполягала на доведеності фактів порушення Товариством вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, а інша такі доводи заперечувала.

26. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 08 вересня 2021 року у справі № 816/228/17 сформувала наступні висновки: у разі якщо контролюючий орган був допущений до проведення перевірки на підставі наказу про її проведення, то цей наказ як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а тому його оскарження не є належним та ефективним способом захисту права платника податків, оскільки скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права;
неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки;
підставами для скасування таких рішень є не будь-які порушення, допущені під час призначення і проведення такої перевірки, а лише ті, що вплинули або об`єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такої перевірки та відповідно на обґрунтованість і законність прийнятого за результатами перевірки рішення.

27. Велика Палата Верховного Суду у справі № 816/228/17 зазначила, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» необхідно тлумачити у ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

28. Згідно висновку Верховного Суду, сформованого у постанові від 27 вересня 2022 року у справі  № 320/1510/20, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення»; межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови безумовного дотримання ним передбаченої законом процедури прийняття такого рішення.

29. Оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій не містять мотивів, які б давали відповідь на питання, чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень, яке у спірних правовідносинах оформлено Управлінням у вигляді припису про усунення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, за умови дотримання ним передбаченої законом процедури проведення інспекційного відвідування, і чи спростовуються наявними у матеріалах справи доказами обставини, зафіксовані відповідачем у акті та використані ним при складанні оскаржуваного Товариством припису.

30. Суд касаційної інстанції, в силу наявних у нього повноважень, закріплених у статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

31. Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів констатує, що оскаржувані судові рішення не відповідають встановленим у статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям законності та обґрунтованості, оскільки судами не було повно та всебічно з`ясовано усі обставини справи, які мають значення для правильного вирішення спору, й не перевірено їх належними, допустимими, достатніми та достовірними доказами, дослідженими в судовому засіданні.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

32. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
33. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
34. За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу Управління архітектури та містобудування Южненської міської ради Одеського району Одеської області належить задовольнити частково, рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасуванню.

35. Провадження в частині позовних вимог про визнання протиправними дій Управління архітектури та містобудування Южненської міської ради, які полягають у проведенні позапланової перевірки ТОВ «Южний електротехнічний завод» у період з 01 липня 2021 року по 09 липня 2021 року; визнання протиправним та скасування наказу Управління архітектури та містобудування Южненської міської ради від 22 червня 2021 року № 2-П «Про проведення позапланової перевірки із здійснення Державного архітектурно-будівельного контролю об`єкта «Будівництво першої черги офісно-торговельного центру, будівля відділу продажу» розташованого за адресою: Одеська обл.,          м. Южне, II мікрорайон, кадастровий номер 5111700000:02:006:0002» підлягають закриттю.

36. У частині позовної вимоги про визнання протиправним та скасування припису Управління архітектури та містобудування Южненської міської ради «Про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 09 липня 2021 року справа підлягає направленню на новий розгляд.

37 Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові, установити наведені у ній обставини, що входять до предмета доказування у цій справі, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Управління архітектури та містобудування Южненської міської ради Одеського району Одеської області задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 квітня 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20 липня 2022 року скасувати.

Провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправними дій Управління архітектури та містобудування Южненської міської ради, які полягають у проведенні позапланової перевірки ТОВ «Южний електротехнічний завод» у період з 01 липня 2021 року по 09 липня 2021 року; визнання протиправним та скасування наказу Управління архітектури та містобудування Южненської міської ради від 22 червня 2021 року № 2-П «Про проведення позапланової перевірки із здійснення Державного архітектурно-будівельного контролю об`єкта «Будівництво першої черги офісно - торговельного центру, будівля відділу продажу» розташованого за адресою: Одеська обл., м. Южне, II мікрорайон, кадастровий номер 5111700000:02:006:0002» закрити.

Справу 420/25447/21в частині позовної вимоги про  визнання протиправним та скасування припису Управління архітектури та містобудування Южненської міської ради «Про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від           09 липня 2021 року  направити на новий розгляд до суду першої інстанції. 

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та  не оскаржується.  

Суддя-доповідач                                          (підпис)                                Н.В. Коваленко
Судді                                                               (підпис)                                Т.Г. Стрелець                                          
                                                                        (підпис)                                В.М. Шарапа                                           
                                                                     08.03.2023

Помічник судді                                                                  Олександр ІВАЩЕНКО