П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

14 березня 2023 р.	м.Одеса	Справа № 420/9685/22	
Головуючий в 1 інстанції: Катаєва Е.В.
П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді-доповідача Скрипченка В.О.,
суддів Косцової І.П. та Осіпова Ю.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 2 грудня 2022 року (суддя Катаєва Е.В., м. Одеса, повний текст рішення складений 02.12.2022) по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Одеської обласної прокуратури про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,-
В С Т А Н О В И В:
14 липня 2022 року ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду з позовом до Одеської обласної прокуратури, в якому просив визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не нарахування та невиплати позивачу з 15 березня 2021 по 1 листопада 2021 року включно заробітної плати відповідно до положень статті 81 Закону України "Про прокуратуру"; та зобов`язати здійснити перерахунок та виплату заробітної плати за вказаний період з урахуванням виплачених сум.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 2 листопада 2022 року у задоволені адміністративного позову відмовлено.
Не погоджуючись з ухваленим рішенням позивач подав апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на неповне з`ясування обставин справи та порушення норм матеріального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким повністю задовольнити його позовні вимоги.
Обґрунтовуючи подану скаргу апелянт зазначив, що у зв`язку із створенням окружних прокуратур і припиненням місцевих прокуратур шляхом реорганізації з 15 березня 2021 року ОСОБА_1 тимчасово визначено робоче місце в Ізмаїльській окружній прокуратурі Одеської області. Тому, оскільки його робоче місце відноситься до окружної прокуратури, яка повністю замістила місцеву прокуратуру, розмір заробітної плати ОСОБА_1 не може бути меншою єдино існуючої законодавчо визначеного Законом України "Про прокуратуру".
Відповідач надіслав до суду апеляційної інстанції відзив на апеляційну скаргу, у якому зазначив про законність та обґрунтованість оскаржуваного судового рішення, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Справа розглянута судом першої інстанції за правилами спрощеного позовного провадження.
Апеляційним судом справа розглянута в порядку письмового провадження відповідно до статті 311 КАС України, якою передбачено, що суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Заслухавши суддю-доповідача, доводи апеляційної скарги, відзиву на неї, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів і вимог апеляційної скарги, апеляційний суд дійшов таких висновків.
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, ОСОБА_1 з 4 квітня 2005 року по 1 листопада 2021 року працював в органах прокуратури України, та звільнений з посади прокурора Ізмаїльської місцевої прокуратури (т. І а.с. 46-49).
Наказом заступника Генерального прокурора України - прокурора Одеської області від 15.12.2015 року №3230к ОСОБА_1 було призначено на посаду прокурора Ізмаїльської місцевої прокуратури (т. І а.с.50).
Наказом керівника Одеської обласної прокуратури від 12.03.2021 року №701к, у зв`язку із створенням окружних прокуратур і припиненням місцевих прокуратур шляхом реорганізації з 15 березня 2021 року згідно наказів Генерального прокурора від 17.02.2021 №2ш, №39 та №40, прокурору Ізмаїльської місцевої прокуратури Одеської області ОСОБА_1 тимчасово визначено робоче місце в Ізмаїльській окружній прокуратурі Одеської області (т. І а.с. 72, 73).
Наказом Одеської обласної прокуратури від 20.10.2021 року №2331-к ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Ізмаїльської місцевої прокуратури Одеської області та з органів прокуратури на підставі підпункт 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні Положення" Закону №113-IX та рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13.09.2021 №192 про неуспішне проходження прокурором Ізмаїльської місцевої прокуратури Одеської області ОСОБА_1 атестації (т. І а.с. 51).
Згідно розрахункових листів за 2021 рік ОСОБА_1 за час перебування на посаді нараховувалась та виплачувалась заробітна плата та посадовий оклад відповідно до Постанови КМУ №505 (т. І а.с. 80).
20 червня 2022 року ОСОБА_1 звернувся до Одеської обласної прокуратури з заявою, в якій просив здійснити перерахунок та виплату йому заробітної плати за період з 15 березня 2021 року по 1 листопада 2021 року відповідно до вимог статті 81 Закону №1697-VII (т. І а.с. 74-76).
Листом від 30.06.2022 №21-71ВИХ-22 заявника повідомлено, що Закон №1697-VII (із змінами, внесеними Законом №113-IX), а не БК України (норма якого визнана неконституційною), передбачає оплату праці працівників регіональних прокуратур та місцевих прокуратур відповідно до вимог Постанови КМУ №505.
Вважаючи зазначену відмову протиправною бездіяльністю, яка порушує право власності на отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантованої частинами 1-3 статті 81 Закону України "Про прокуратуру" та статтею 41 Конституції України, ОСОБА_1 звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
Ухвалюючи рішення про відмову у задоволені позовних вимог суд першої інстанції дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог.
Мотивуючи своє рішення, суд, спираючись на висновки Верховного Суду, викладені у постанові Верховного Суду, викладені у постанові від 04.10.2022 по справі №160/3003/21, вважав, що оскільки позивач у спірний період не мав статусу прокурора, який успішно пройшов атестацію, тому відповідно не мав статусу прокурора окружної прокуратури та на нього не поширювалося положення частини третьої статті 81 Закону №1697-VII щодо розмірів посадових окладів атестованих прокурорів.
Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
Так, приписами частини другої статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів визначаються Законом України від 14.10.2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі – Закон №1697-VII).
Частиною першою статті 81 цього Закону встановлено, що заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
Відповідно до частини другої наведеної статті заробітна плата прокурора складається з посадового окладу та доплат за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.
Фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України (частина дев`ята статті 81 Закону №1697-VII).
Водночас підпунктом 5 пункту 63 Розділу І Закону України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" від 28.12.2014 №79-VIII розділ VI "Прикінцеві та перехідні положення" Кодексу доповнено, зокрема, пунктом 26, яким, серед іншого, визначено, що стаття 81 Закону №1697-VII застосовується у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
На підставі цієї норми оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснювалася відповідно до постанови КМУ від 31.05.2012 №505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" (далі – Постанова №505).
Згідно з пунктами 1, 2, 6 Постанови №505 затверджено схеми посадових окладів працівників органів прокуратури згідно з додатками 1-5; надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці: 1) установлювати: працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів, а також зазначено, що видатки, пов`язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури. Упорядкування посадових окладів окремих працівників органів прокуратури здійснюється в межах затвердженого фонду оплати праці.
25 вересня 2019 року набрав чинності Закон України від 19.09.2019 №113-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі – Закон №113-ІХ), яким  запроваджено реформування системи органів прокуратури.
Цим Законом до статті 81 внесені зміни, зокрема частини третю - п`яту викладено в такій редакції:
"Посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
З 1 січня 2021 року посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 20 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, а з 1 січня 2022 року - 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року".
Згідно з приписами частини сьомої статті 81 Закону №1697-VII прокурорам виплачується щомісячна надбавка за вислугу років у розмірах: за наявності стажу роботи понад один рік - 10 відсотків, понад 3 роки - 15 відсотків, понад 5 років - 18 відсотків, понад 10 років - 20 відсотків, понад 15 років - 25 відсотків, понад 20 років - 30 відсотків, понад 25 років - 40 відсотків, понад 30 років - 45 відсотків, понад 35 років - 50 відсотків посадового окладу. Порядок виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам затверджується Кабінетом Міністрів України.
Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020 справа №1-223/2018(2840/18) визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" БК України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VII зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених КМ України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Визначено, що це положення втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
За приписами частини другої статті 152 Конституції України закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
Аналогічне положення міститься у статті 91 Закону України від 13.07.2017 №2136-VIII "Про Конституційний Суд України". Окрім цього у статті 97 цього Закону визначено, що Конституційний Суд України у рішенні, висновку може встановити порядок і строки їх виконання.
У Рішенні від 26.03.2020 №6-р/2020 Конституційний Суд України визначив, що положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" БК України у частині, визнаній неконституційною, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
Надаючи оцінку застосуванню частини третьої статті 81 Закону №1697-VII з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020 до прокурорів, які не пройшли атестацію у період заходів реформування прокуратури, Верховний Суд, зокрема у постанові від 14 липня 2022 року у справі №160/13767/20, наголосив, що принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України.
У цьому зв`язку Верховний Суд підкреслив, що правове регулювання оспорюваних позивачем питань щодо виплати заробітної плати визначено спеціальним законодавчим актом - Законом №113-ІХ, яким передбачена атестація прокурорів. Отже, на момент виникнення спірних правовідносин у цій справі діяла нова редакція статті 81 Закону №1697-VII.
Сам Закон №113-ІХ визначає умови переведення прокурорів, процедуру проходження атестації і відповідно порядок оплати праці прокурорів на період проведення їх атестації.
Згідно з пунктом 3 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.
Отже, правовий статус зазначених вище прокурорів, який вони мали до набрання чинності цим Законом, характеризується і державними гарантіями щодо виплати заробітної плати з відповідних джерел фінансування. Тобто правове регулювання оплати праці, яке існувало до прийняття спеціального Закону №113-IX, здійснювалося у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.
Системний аналіз приписів Закону №113-ІХ дозволяє зробити висновок, що на зазначений період (тобто до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури) оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до Постанови №505, яка була чинною у спірному періоді. Водночас, ті прокурори, які переведені на посаду прокурора в обласні прокуратури, отримують заробітну плату згідно зі статтею 81 Закону №1697-VII зі змінами, внесеними Законом №113-ІХ.
При цьому положеннями пункту 3 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX запроваджено різні підходи до оплати праці прокурорів залежно від проходження чи не проходження атестації.
Тому прирівняння посадового окладу позивача до посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури за відсутності факту переведення його на посаду прокурора в ці установи суперечить вимогам Закону №113-ІХ.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 26 травня 2022 року у справі №540/1268/21, від 14 липня 2022 року у справі №240/1984/21, від 16 лютого 2023 року у справі №160/4820/21.
Стосовно застосування рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 у справі №6-р/2020, яким було визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, Верховний Суд у наведених справах зазначив таке.
Відповідно до юридичної позиції Конституційного Суду України, сформульованої у цьому рішенні (абзаці одинадцятий підпункту 2.2 пункту), заробітна плата прокурорів, як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, має визначатися виключно законом.
Таким чином, Конституційний Суд України дав тлумачення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, яка водночас відповідно до іншого рішення Конституційного Суду України від 18.06.2020 №5-р (II)/2020 вказує на те, що за новим конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.
Конституція України, як неодноразово зазначив Верховний Суд у своїх постановах від 21.09.2021 у справі №160/6204/20, від 13.10.2021 у справі №560/4176/19, від 26.11.2021 у справі №200/14545/19-а, віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання прокурорів. Таке оцінювання було визначено на законодавчому рівні і стосувалось без винятку усіх прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.
Тобто Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 у справі №6-р/2020, на яке посилається позивач, стосується приписів статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами, офіційне тлумачення яких здійснено в розумінні статті 131-1 Основного Закону України і пов`язане з організацією і порядком діяльності прокуратури нової якості - функцією кримінального обвинувачення та проведення кадрового перезавантаження через оцінювання прокурорів. А тому застосування статті 81 Закону №1697-VII зі змінами в редакції Закону №113-ІХ без обмежень у цій справі пов`язується із фактом переведення прокурорів (після їхньої атестації) на посади в "новоутворені"/"оновлені" прокуратури (відповідно до Закону №113-ІХ).
Тож за висновком Верховного Суду у вказаних справах до прокурора, який не пройшов успішно атестацію та не переведений за її наслідками на посаду в Офіс Генерального прокурора, обласну чи окружну прокуратури, застосуванню підлягають приписи абзацу 3 пункту 3 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX, зі змісту якого слідує, що на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці прокурорів, які не завершили процедуру атестації, здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, а саме Постанови №505.
Відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС України та частини шостої статті 13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, позивач у спірний період з 15 березня 2021 року по 1 листопада 2021 року перебував на посаді прокурора Ізмаїльської місцевої прокуратури Одеської області та не був переведений до окружної прокуратури, а наказом Одеської обласної прокуратури від 20.10.2021 №2331-к був звільнений з займаної посади на підставі підпункт 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні Положення" Закону №113-IX у зв`язку з рішенням кадрової комісії про неуспішне проходження нею атестації.
Отже, позивач не є прокурором, якій успішно пройшов атестацію, а тому у спірних правовідносинах застосуванню підлягають приписи абзацу 3 пункту 3 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX, зі змісту якого слідує, що на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці прокурорів, які не завершили процедуру атестації, здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, а саме: постанови Кабінету Міністрів України №505.
За таких обставин немає правових підстав стверджувати, що Одеська обласна прокуратура у період з 15 березня 2021 року по 1 листопада 2021 року допустила протиправну бездіяльність в частині нарахування та виплати ОСОБА_1 заробітної плати, а тому відсутні підстави для застосування положень частини третьої статті 152 Конституції України через недоведення позивачем наявності майнової шкоди та причинно-наслідкового зв`язку між нею та протиправною бездіяльністю відповідача.
Таким чином колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
Апеляційна скарга позивача не містить належних, вагомих і обґрунтованих міркувань, чи доводів та аргументів, які б спростовували вищевикладені висновки або давали підстави вважати інакше.
Підсумовуючи наведене колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно та повно з`ясував усі обставини справи та прийняв рішення, яке ґрунтується на належній юридичній оцінці встановлених обставин справи із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини.
Під час розгляду справи суд не допустив порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи чи є обов`язковою підставою для скасування судового рішення.
Згідно з пунктом першим частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права
Відтак, апеляційна скарга позивача задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 292, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, апеляційний суд,-
П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 2 грудня 2022 року – без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає відповідно до ч. 6 статті 12, статті 257 та ч. 5 статті 328 КАС України.

Головуючий суддя-доповідач                                        В.О.Скрипченко

Суддя                                        І.П.Косцова

Суддя                                        Ю.В.Осіпов