ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 березня 2023 року 
м. Київ
справа №460/307/22
адміністративне провадження №К/990/16725/22  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Стрелець Т.Г., Берназюка Я.О., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом керівника Сарненської окружної прокуратури до Березівської сільської ради Сарненського району Рівненської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою керівника Львівської обласної прокуратури на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду у складі судді Дудар О.М. від 15.02.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Носа С.П., Кухтея Р.В., Шевчук С.М. від 19.05.2022,
УСТАНОВИВ:
I. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          У січні 2022 року керівник Сарненської окружної прокуратури (далі також Прокурор, позивач) звернувся з позовом в інтересах держави до Березівської сільської ради Сарненського району Рівненської області (далі також Сільрада, відповідач), у якому просив визнати протиправною бездіяльність Березівської сільської ради Сарненського району Рівненської області та зобов`язати Березівську сільську раду Сарненського району Рівненської області вжити вичерпних заходів до забезпечення реєстрації права комунальної власності на 429 земельних ділянок загальною площею 1292,4867 га.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2.          Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 15.02.2022, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19.05.2022, відмовлено у відкритті провадження у справі.
3.          Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що прокурор не реалізовує публічно-владні управлінські функції стосовно відповідача та не здійснює представництво будь-якого державного органу, оскільки зі спору вбачається, що його предметом є ухилення сільської ради від вжиття заходів щодо забезпечення реєстрації права комунальної власності на 429 земельних ділянок.
4.          За позицією судів попередніх інстанцій вирішення адміністративним судом спору, який виник між прокуратурою та Березівською сільською радою Сарненського району Рівненської області, не відповідатиме меті ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, оскільки зводитиметься до розгляду державою в особі уповноваженого нею органу (суду) спору між іншими її органами, тобто спору держави із самою собою.
5.          Невідповідність меті вирішення публічно-правового спору та завданням адміністративного судочинства, на переконання судів першої та апеляційної інстанцій, обумовлює потребу розв`язання такого спору в межах існуючих адміністративних процедур, а не в судовому порядку.
6.          У оскаржуваних судових рішеннях також зазначається, що вирішення судом так званого «компетенційного» спору між суб`єктами владних повноважень у широкому розумінні спрямоване саме на захист прав та інтересів фізичних та юридичних осіб, оскільки сприяє досягненню юридичної визначеності у відносинах між особами приватного права та органами державної влади.
7.          Однак суди попередніх інстанцій констатували, що спір між прокуратурою та сільською радою стосовно примусу до виконання Березівською сільською радою Сарненського району Рівненської області своїх функцій не є компетенційним, а можливість його вирішення адміністративним судом процесуальним законом не передбачена.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8.          Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, Прокурор подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить їх скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
II. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9.          Підставою касаційного оскарження ухвалених у цій справі судових рішень скаржник зазначає пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. 
10.          Вказану підставу мотивує тим, що судами попередніх інстанції не враховано висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені, зокрема, у постановах від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц, від 15.01.2020 у справі №698/119/18 та від 15.09.2020 у справі №469/1044/17.
11.          Ухвала про відкриття касаційного провадження у справі, що розглядається, надсилалась усім учасникам справи, а відповідачу - разом з копією матеріалів касаційної скарги і ними ці документи отримані, що підтверджується наявними у матеріалах справи рекомендованими повідомленнями про вручення поштового відправлення.
12.          Разом з тим, відзиву на касаційну скаргу не надходило і такий у матеріалах касаційного провадження відсутній, що, однак, відповідно до частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
13.          Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
14.          Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
15.          Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування та дотримання судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам, висловленим у касаційній скарзі, Верховний Суд виходить з такого.
16.          Беручи до уваги доводи Прокурора, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, що розглядається, колегія суддів відзначає, що ключовим питанням, яке належить вирішити суду касаційної інстанції, є питання стосовно наявності чи відсутності у прокурора права на звернення до суду з цим позовом, обґрунтованості вказаних ним підстав для представництва інтересів держави у суді, а також проте, чи взагалі передбачено Кодексом адміністративного судочинства України можливість розгляду такого спору адміністративним судом.
17.          Разом з тим, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц та від 15.01.2020 у справі №698/119/18, на які як на приклад неоднакового правозастосування посилається скаржник, аналізувались питання стосовно дотримання прокурором порядку звернення до суду, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», а також щодо юрисдикційної приналежності спору, який у цих справах виник.
18.          У справі ж, яка розглядається, ці питання не поставали й, крім того, у вказаних вище справах, розглянутих Великою Палатою Верховного Суду, відповідачем виступав територіальний орган центрального органу виконавчої влади (Держгеокадастру), а не орган місцевого самоврядування (як це було у спірних правовідносинах), який має інший конституційно - правовий статус, функції, повноваження та обсяг компетенції у сфері публічно - правових відносин.
19.          До того ж, у вищевказаних судових провадженнях не заперечувалась можливість розгляду спорів у таких справах в судовому порядку, не стверджувалось, що такі можуть бути вирішені лише в межах відповідних адміністративних процедур.
20.          З урахуванням зазначеного, колегія суддів не вважає, що вищенаведені аргументи можуть зумовлювати перегляд цієї справи у касаційному порядку і вказують на наявність передбачених процесуальним законом підстав для цього.
21.          Водночас, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.09.2020 у справі №469/1044/17 досліджувалось питання про можливість звернення прокурора як самостійного позивача до органу місцевого самоврядування у випадку необхідності захисту інтересів держави, що виражаються в інтересах частини Українського народу - членів територіальної громади як власника відповідної земельної ділянки.
22.          Схожі обставини наводились прокурором в обґрунтуванні наявності підстав для представництва інтересів держави та звернення до суду з позовом й у справі, яка розглядається.
23.          Зокрема, керівник Сарненської окружної прокуратури стверджував, що в контексті правовідносин у цій справі інтереси держави полягають у захисті та охороні землі як національного багатства на території України, а орган, уповноважений здійснювати функції у спірних правовідносинах, відсутній.
24.          Вищевказане дає колегії суддів підстави стверджувати про подібність правовідносин у справі №469/1044/17, розглянутій Великою Палатою Верховного Суду (постанова від 15.09.2020), та у справі, яка розглядається, а отже й про обов`язковість викладених Верховним Судом висновків щодо застосування норм права для судів попередніх інстанцій, що випливає з положень частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України.
25.          Так, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.09.2020 у справі №469/1044/17 зазначено, що як встановлено судом апеляційної інстанції прокурор, звертаючись до суду з позовом, зазначив про те, що первинним суб`єктом місцевого самоврядування та суб`єктом права комунальної власності є територіальна громада. З огляду на те, що порушення інтересів територіальної громади відбулося внаслідок прийняття органом місцевого самоврядування, який є одним зі співвідповідачів, незаконних рішень, прокурор звернувся до суду як самостійний позивач в інтересах держави, що виражаються в інтересах частини Українського народу - членів територіальної громади, яка є власником земельної ділянки.
26.          У вищевказаній справі прокурор наголошував на особливому режимі прибережних захисних смуг, їх значенні у формуванні водно-екологічного правопорядку та забезпеченні екологічної безпеки населення України; указав на необхідність захисту як інтересів територіальної громади, позбавленої права власності на земельну ділянку, так і публічного, суспільного інтересу як інтересу державного.
27.          Велика Палата Верховного Суду у постанові від 15.09.2020 у справі №469/1044/17 з такими мотивами суду апеляційної інстанції погодилась й визнала необґрунтованим довід касаційної скарги про те, що прокурор не може представляти інтереси територіальної громади, бо вони не є державними. 
28.          З цього приводу колегія суддів зазначала, що Конституція України та Закон України «Про прокуратуру» надають прокурору повноваження з представництва не тільки загальнодержавних інтересів, але й локальних інтересів держави. Більше того, у збереженні прибережних захисних смуг виражаються загальнодержавні інтереси у безпечному довкіллі, непогіршенні екологічної ситуації, у використанні власності не на шкоду людині та суспільству (частина третя статті 13, частина сьома статті 41, частина перша статті 50 Конституції України).
29.          Крім того, Велика Палата Верховного Суду зауважувала, що прокурор оскаржив рішення відповідної сільської ради, саме тому визначивши останню відповідачем. Він мав підстави звернутися до суду як позивач, вважаючи, що відсутній орган, який може захистити інтереси держави (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц (пункт 40)).
30.          Розглядаючи касаційну скаргу Прокурора і доповнюючи вищевикладені висновки щодо застосування норм права, колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на те, що питання реалізації прокурором права на звернення до суду з позовом до органів місцевого самоврядування з метою захисту інтересів держави, які збігаються з інтересами певної частини суспільства - відповідної територіальної громади, неодноразово вирішувалось Верховним Судом.
31.          Зокрема, у постанові Верховного Суду від 16.03.2023 у справі №460/3890/20 (пункти 281-309) зазначалось, що відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
32.          У Рішенні від 05.06.2019 №4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
33.          Відповідно до частини третьої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
34.          У Законі України «Про прокуратуру» закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.
35.          Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
36.          Питання стосовно права на звернення прокурора до суду з самостійним позовом до органу місцевого самоврядування вирішувалось Верховним Судом й у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, зокрема, у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19.
37.          У вищевказаній постанові Верховний Суд врахував, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.
38.          Зокрема, відповідно до статті 5 Конституції України Україна є республікою. Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
39.          Статтею 7 Основного Закону також передбачено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
40.          Частина перша статті 140 Конституції України визначає, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
41.          Відповідно до частини третьої цієї ж статті місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
42.          Крім того, статтею 20 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.
43.          Відповідно до частини другої статті 71 цього ж Закону органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.
44.          Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення контролю за правомірністю дій та рішень органів місцевого самоврядування. У такій категорії справ прокурор повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.
45.          При цьому інтереси держави, у тому числі, охоплюють інтереси жителів територіальної громади, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
46.          Аналогічний висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 15.10.2019 у справі №810/3894/17, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 20.07.2021 у справі №480/3093/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 18.12.2021 у справі №804/3740/18, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20, від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18, від 05.05.2022 у справі №320/6514/18.
47.          При цьому, з урахуванням положень частини третьої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
48.          Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
49.          Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99).
50.          Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
51.          Тому, колегія суддів вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
52.          Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20 та від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18.
53.          Громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.
54.          Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.
55.          Це відповідає правовим позиціям, викладеним у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19, відступу від яких колегія суддів не вбачає.
56.          Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, у цьому випадку Міська рада, набувають статусу відповідача.
57.          Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2022 у справі №910/5201/19.
58.          У контексті правовідносин, у яких виник спір у справі, що розглядається, варто звернути увагу й на приписи законодавства України, згідно з якими:
Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією (частина перша статті 13 Конституції України);
Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади. Об`єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї) (частина перша статті 1, стаття 2 Земельного кодексу України);
Суб`єктами права власності на землю є територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності (пункт «б)» частини першої статті 80 Земельного кодексу України);
Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами (частина перша статті 10 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин належить до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад і вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання (пункт 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»);
59.          З аналізу вищевикладених норм вбачається, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави і водночас є об`єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють, зокрема, органи місцевого самоврядування.
60.          Суб`єктом права власності на землю є й територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності. При цьому, реалізуючи повноваження у сфері земельних відносин, органи місцевого самоврядування зобов`язані діяти виключно в інтересах відповідної територіальної громади. Якщо ж дії (бездіяльність) або рішення органу місцевого самоврядування, вчинені (невчинені), прийняті, в тому числі, під час реалізації наявних у цього органу повноважень у сфері земельних відносин, порушують інтереси територіальної громади, їм суперечать або їх не враховують, то у такому випадку у прокурора виникають передбачені законом підстави на представництво цих інтересів у суді, оскільки ці інтереси збігаються з інтересами держави, а орган, який уповноважений їх захищати у суді в таких відносинах відсутній.
61.          У справі, яка розглядається, предмет спору стосується оскарження бездіяльності Сільради як представницького органу місцевого самоврядування і суб`єкта владних повноважень, який, на переконання позивача, не виконує належним чином наявні у нього публічно - владні управлінські функції у сфері земельних відносин, що, на думку Прокурора, створює загрозу втрати земель територіальною громадою села і порушує її інтереси.
62.          Колегія суддів вважає, що наведене прокурором обґрунтування є сумісним з розумінням поняття «інтересів держави», у зв`язку з чим є підстави вважати, що позов має на меті захист саме цих інтересів.
63.          Тому колегія суддів, беручи до уваги наведені Прокурором обґрунтування підстав позову, вважає, що у цьому конкретному випадку звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства має на меті захист суспільного інтересу територіальної громади у такій важливій сфері як земельні відносини, який збігається з інтересом держави у цій сфері, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду, позивач діяв відповідно до вимог статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
64.          Суди ж попередніх інстанцій вищевказане проігнорували і не звернули увагу на правові позиції Верховного Суду щодо права прокурора на звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.09.2020 у справі №469/1044/17, на яку слушно посилається скаржник, та в інших постановах Верховного Суду, які вказані вище, не врахували їх під час вибору і застосування норм права до спірних правовідносин, внаслідок чого ухвалили судові рішення, які не відповідають закону.
65.          Колегія суддів, враховуючи наведені вище мотиви, вважає помилковим висновок судів попередніх інстанцій про те, що спір у цій справі не підлягає розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягає судовому розгляду, а отже визнає обґрунтованими вимоги касаційної скарги Прокурора.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
66.          За правилами пункту 2 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
67.          Підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі (частина перша статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України).
68.          Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах доводів та вимог касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшов висновку про те, що суди попередніх інстанцій помилково відмовили у відкритті провадження у цій справі, порушили норми процесуального права і постановили незаконні судові рішення, які перешкоджають подальшому провадженню у справі.
69.          У зв`язку з цим оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження її розгляду.
70.          Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 353, 355, 356, Кодексу адміністративного судочинства України, Суд 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу керівника Львівської обласної прокуратури задовольнити.
Ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 15.02.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19.05.2022 скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження її розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач                                                                      Н.В. Коваленко

Судді:                                                                                                    Т.Г. Стрелець

                                                                                          Я.О. Берназюк