П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

01 лютого 2023 р.	м.Одеса	Справа № 420/18404/22	
Головуючий в 1 інстанції: Левчук О.А.
П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді – Коваля М.П.,
                   суддів  – Кравця О.О.,
                                – Зуєвої Л.Є.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одеса апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2022 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Одеської обласної прокуратури про визнання протиправними дій Одеської обласної прокуратури щодо відмови розглянути звернення ОСОБА_1 від 12.12.2022 року та передачі його до Подільської окружної прокуратури Одеської області; зобов`язання уповноваженої особи Одеської обласної прокуратури розглянути звернення ОСОБА_1 від 12.12.2022 року відповідно до вимог Закону України від 2 жовтня 1996 року №393/96-ВР «Про звернення громадян»,-

В С Т А Н О В И В:

У грудні 2022 року ОСОБА_1 звернувся до Одеського окружного адміністративного суду із позовом до Одеської обласної прокуратури, в якому просив суд про визнання протиправними дій Одеської обласної прокуратури щодо відмови розглянути звернення ОСОБА_1 від 12.12.2022 року та передачі його до Подільської окружної прокуратури Одеської області; зобов`язання уповноваженої особи Одеської обласної прокуратури розглянути звернення ОСОБА_1 від 12.12.2022 року відповідно до вимог Закону України від 2 жовтня 1996 року №393/96-ВР «Про звернення громадян».
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2022 року відмовлено у відкритті провадження у справі за позовною заявою ОСОБА_1 до Одеської обласної прокуратури про визнання протиправними дій Одеської обласної прокуратури щодо відмови розглянути звернення ОСОБА_1 від 12.12.2022 року та передачі його до Подільської окружної прокуратури Одеської області; зобов`язання уповноваженої особи Одеської обласної прокуратури розглянути звернення ОСОБА_1 від 12.12.2022 року відповідно до вимог Закону України від 2 жовтня 1996 року №393/96-ВР «Про звернення громадян». 
Не погоджуючись із вказаною ухвалою суду першої інстанції, ОСОБА_1 звернувся до П`ятого апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою, в якій вказує, що судом першої інстанції було неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, тому просить скасувати оскаржувану ухвалу повністю та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на вимогах пункту 17 Інструкції про порядок розгляду звернень і запитів та особистого прийому громадян в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генерального прокурора України «Про організацію роботи органів прокуратури з особистого прийому, розгляду звернень і запитів та забезпечення доступу до публічної інформації» від 06.08.2020 № 363, згідно яких звернення осіб з питань досудового розслідування, які не є учасниками кримінального провадження, вирішуються в порядку та строки, передбачені законодавством про звернення громадян. Апелянт вказує, що як слідує зі змісту його звернення від 12.12.2022 року, останній звернувся до Одеської обласної прокуратури в порядку Закону України «Про звернення громадян» з проханням провести службове розслідування за фактом неналежного виконання службових обов`язків прокурором Подільської окружної прокуратури, який здійснює процесуальне керівництво у кримінальному провадженні №42019161340000042 від 20.06.2019 року. На думку апелянта, спірні правовідносини зводяться до питання допущення/недопущення бездіяльності відповідача, яка полягла у ненаданні відповіді на звернення позивача від 12.12.2022 року в розумінні наведеної вище статті 3 Закону України «Про звернення громадян», та належного розгляду звернення, згідно наведених вище статей 15, 18 і 19 Закону України «Про звернення громадян», а відтак позовні вимоги підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, проаналізувавши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Частиною другою статті 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи (частина третя статті 124 Основного Закону).
Юрисдикцію та повноваження адміністративних судів, порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначає КАС України.
Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Пункти 1-3 частини першої статті 4 КАС України адміністративною справою визначають переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому:
хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;
За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства (пункт 2 частини другої статті 19 КАС)
Завданнями кримінального провадження відповідно до частини першої статті 2 КПК України є захист особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, охорона прав, свобод та законних інтересів учасників кримінального провадження, а також забезпечення швидкого, повного та неупередженого розслідування і судового розгляду з тим, щоб кожний, хто вчинив кримінальне правопорушення, був притягнутий до відповідальності в міру своєї вини, жоден невинуватий не був обвинувачений або засуджений, жодна особа не була піддана необґрунтованому процесуальному примусу і щоб до кожного учасника кримінального провадження була застосована належна правова процедура.
Порядок кримінального провадження на території України визначається лише кримінальним процесуальним законодавством України (частина перша статті 1 КПК України).
Пунктом 5 частини першої статі 3 КПК України досудове розслідування визначено як стадію кримінального провадження, яка починається з моменту внесення відомостей про кримінальне правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань і закінчується закриттям кримінального провадження або направленням до суду обвинувального акта, клопотання про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, клопотання про звільнення особи від кримінальної відповідальності.
За правилами статті 218 КПК України досудове розслідування здійснюється слідчим того органу досудового розслідування, під юрисдикцією якого знаходиться місце вчинення кримінального правопорушення. Якщо слідчому із заяви, повідомлення або інших джерел стало відомо про обставини, які можуть свідчити про кримінальне правопорушення, розслідування якого не віднесене до його компетенції, він проводить розслідування доти, доки прокурор не визначить іншу підслідність. Спори про підслідність вирішує керівник органу прокуратури вищого рівня. Спір про підслідність у кримінальному провадженні, яке може належати до підслідності Національного антикорупційного бюро України, вирішує Генеральний прокурор або його заступник.
Порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів досудового розслідування чи прокурора під час досудового розслідування встановлено статтями 303, 314-316 КПК.
У Рішенні Конституційного Суду України від 23 травня 2001 року №6рп/2001 роз`яснено, що кримінальне судочинство - це врегульований нормами Кримінально-процесуального кодексу України порядок діяльності органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду (судді) щодо порушення, розслідування, розгляду та вирішення кримінальних справ, а також діяльність інших учасників кримінального процесу - підозрюваних, обвинувачених, підсудних, потерпілих, цивільних позивачів і відповідачів, їх представників та інших осіб з метою захисту своїх конституційних прав, свобод і законних інтересів. Захист прав і свобод людини не може бути надійним без надання їй можливості під час розслідування кримінальної справи оскаржити до суду окремі процесуальні акти, дії чи бездіяльність органів дізнання, попереднього слідства та прокуратури. Але таке оскарження може здійснюватися в порядку, встановленому згаданим вище Кодексом, оскільки діяльність посадових осіб, як і діяльність суду, має свої особливості та не належить до управлінської сфери. Із цього слідує, що органи дізнання, слідства та прокуратури під час здійснення ними досудового розслідування виконують не владні управлінські функції, а владні процесуальні функції. Такі дії не є способом реалізації посадовими особами органів прокуратури та досудового розслідування своїх владних управлінських функцій, а є наслідком виконання ними функцій, обумовлених завданнями кримінального судочинства.
Таким чином, прокурори під час вчинення діянь, пов`язаних із досудовим розслідуванням злочинів, зокрема й при вирішенні питань щодо підслідності у кримінальних провадженнях, не здійснюють публічно-владних управлінських функцій, отже, оскарження таких діянь має відбуватися виключно за правилами, встановленими КПК України.
Як неодноразово вказувала Велика Палата Верховного Суду в своїх рішеннях, під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин (зокрема, постанова від 3 липня 2018 року в справі №826/27224/15).
Із змісту позовних вимог у цій справі вбачається, що предметом спору у цій справі є дії Одеської обласної прокуратури щодо відмови розглянути звернення ОСОБА_1 від 12.12.2022 року та передачі його до Подільської окружної прокуратури Одеської області та зобов`язання Одеської обласної прокуратури розглянути звернення ОСОБА_1 від 12.12.2022 року відповідно до вимог Закону України від 2 жовтня 1996 року №393/96-ВР «Про звернення громадян».
З доданих до позовної заяви копій документів вбачається, що 12.12.2022 року ОСОБА_1 направив до Одеської обласної прокуратури звернення, в якому зазначив, що Подільським РУП ГУНП в Одеської області проводиться досудове розслідування кримінального провадження № 12020160180000376 від 13.03.2020 року за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого ч.1 ст.358 КК України по факту незаконного прийняття рішення Подільської (Котовської) РДА від 14.10.2011р. №935/11 «Про надання дозволу на виготовлення проекту відведення земельних ділянок» яке було об`єднано з кримінальним провадженням №42019161340000042 від 20.06.2019 року та перебуває в провадженні старшого слідчого СВ Подільського РУП ГУНП в Одеської області Маснюка Р.В. Вказане кримінальне провадження стосується його особисто, та зачіпає його права. В матеріалах кримінального провадження №42019161340000042 достатньо доказів, для прийняття рішення про закриття кримінального провадження, але до цього часу досудове розслідування триває безпідставно та неефективно. Вказане свідчить про порушення посадових обов`язків та наказів службовою особою Подільської окружної прокуратури, яка здійснює процесуальне керівництво у вказаному кримінальному провадженні. Викладене потребує контролю керівництва Одеської обласної прокуратури за діями прокурора Подільської окружної прокуратури, який, в силу п. 11.2 та 11.15 Наказу Генерального прокурора України «Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні» від 30.09.2021 р. №309 9.12, повинен був перевіряти відповідність кваліфікації зареєстрованих кримінальних правопорушень обставинам їх вчинення, ініціювати перед керівником органу досудового розслідування питання про відсторонення слідчого від проведення досудового розслідування та призначення іншого слідчого за наявності підстав, передбачених Кримінальним процесуальним кодексом України, для його відводу (самовідводу) або неефективного досудового розслідування. Таким чином, керуючись ст. 4, 5, 18, 20 Закону України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 року № 393/96-ВР, із змінами і доповненнями, статті 12, 25 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII, Наказом Генерального прокурора України «Про організацію роботи органів прокуратури з особистого прийому, розгляду звернень і запитів та забезпечення доступу до публічної інформації» від 06.08.2020 № 363, п. 11.2 та 11.15 Наказу Генерального прокурора України «Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні» від 30.09.2021 р. №309, просив провести, за його участі, службове розслідування дій прокурора Подільської окружної прокуратури Одеської області який здійснює процесуальне керівництво в кримінальному провадженні №42019161340000042 від 20.06.2019 року по виконанню вимог п. 11.2 та 11.15 Наказу Генерального прокурора України «Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні» від 30.09.2021 р. №309.
Таким чином, при зверненні до суду із цим позовом позивач обґрунтовує його підстави фактичною незгодою з рішеннями, діями та бездіяльністю Подільської окружної прокуратури, вчинених в межах кримінального провадження №42019161340000042.
У контексті наведеного колегія суддів уважає за необхідне зазначити, що зміст прохальної частини звернення позивача від 12.12.2022 року, а також позовні вимоги, заявлені позивачем, дає підстави для висновку, що спірні правовідносини між сторонами виникли не у зв`язку з нерозглядом відповідачем звернення позивача, а у зв`язку з нездійсненням службового розслідування дій прокурора Подільської окружної прокуратури Одеської області, який здійснює процесуальне керівництво в кримінальному провадженні №42019161340000042 від 20.06.2019 року.
Тобто цей позов спрямований на спонукання Одеської обласної прокуратури, як органу прокуратури вищого рівня, здійснити службове розслідування дій прокурора Подільської окружної прокуратури Одеської області, який здійснює процесуальне керівництво в кримінальному провадженні №42019161340000042 від 20.06.2019 року, у зв`язку з безпідставністю та неефективністю досудового розслідування.
Закон України «Про звернення громадян» регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів. Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.
Відповідно до статті 12 Закону України «Про звернення громадян» (сфера його застосування) дія цього Закону не поширюється на порядок розгляду заяв і скарг громадян, встановлений кримінальним процесуальним, цивільно-процесуальним, трудовим законодавством, законодавством про захист економічної конкуренції, законами України "Про судоустрій і статус суддів" та "Про доступ до судових рішень", Кодексом адміністративного судочинства України, законами України "Про запобігання корупції", "Про виконавче провадження".
Колегія суддів критично оцінює посилання апелянта на вимоги пункту 17 Інструкції про порядок розгляду звернень і запитів та особистого прийому громадян в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генерального прокурора України «Про організацію роботи органів прокуратури з особистого прийому, розгляду звернень і запитів та забезпечення доступу до публічної інформації» від 06.08.2020 № 363 з огляду на наступне.
Так, згідно положень пункту 17 Інструкції про порядок розгляду звернень і запитів та особистого прийому громадян в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генерального прокурора України «Про організацію роботи органів прокуратури з особистого прийому, розгляду звернень і запитів та забезпечення доступу до публічної інформації» від 06.08.2020 № 363, звернення осіб з питань досудового розслідування, які не є учасниками кримінального провадження, вирішуються в порядку та строки, передбачені законодавством про звернення громадян.
Відповідно до положень п. 25 ч.1 ст. 3 КПК України, учасники кримінального провадження - сторони кримінального провадження, потерпілий, його представник та законний представник, цивільний позивач, його представник та законний представник, цивільний відповідач та його представник, представник юридичної особи, щодо якої здійснюється провадження, третя особа, щодо майна якої вирішується питання про арешт, інша особа, права чи законні інтереси якої обмежуються під час досудового розслідування, особа, стосовно якої розглядається питання про видачу в іноземну державу (екстрадицію), заявник, у тому числі викривач, свідок та його адвокат, понятий, заставодавець, перекладач, експерт, спеціаліст, представник персоналу органу пробації, секретар судового засідання, судовий розпорядник.
За доводами позивача, викладеними у зверненні від 12.12.2022 року, Куяльницька сільська рада використовує кримінальне провадження №42019161340000042 від 20.06.2019 року, як підставу для відмови ОСОБА_1 затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого сільського господарства. Позивач фактично вважає, що внаслідок безпідставного та неефективного досудового розслідування у вказаному кримінальному проводженні, обмежуються його права та законні інтереси, а отже позивач фактично є учасником кримінального провадження, чим спростовуються доводи апелянта у вказаній частині.
Отже, оскільки спір у цій справі виник у зв`язку з протиправною, на думку позивача  бездіяльністю посадових та службових осіб органів прокуратури, вчинених або не вчинених останніми у рамках кримінального провадження 42019161340000042 від 20.06.2019 року, перевірка правомірності таких діянь з огляду на положення пункту 2 частини другої статті 19 КАС України та статті 12 Закону України «Про звернення громадян» знаходиться поза межами юрисдикції адміністративного суду, адже їх оскарження має здійснюватися у порядку, встановленому КПК України, про що обґрунтовано зазначено судом першої інстанції.
Пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України визначено, що суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
За таких обставин, суд першої інстанції, дійшов законного та обґрунтованого висновку про відмову у відкритті провадження у справі.
Враховуючи викладене, проаналізувавши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що вони не спростовують висновків суду першої інстанції, яким повно та правильно встановлено обставини справи і ухвалено судове рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права.
Відповідно до положень статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм процесуального права.
Враховуючи викладені обставини та з огляду на наведені положення законодавства, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а судове рішення без змін.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 292, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 383 КАС України, суд, -
П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2022 року – залишити без задоволення. 
Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2022 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Одеської обласної прокуратури про визнання протиправними дій Одеської обласної прокуратури щодо відмови розглянути звернення ОСОБА_1 від 12.12.2022 року та передачі його до Подільської окружної прокуратури Одеської області; зобов`язання уповноваженої особи Одеської обласної прокуратури розглянути звернення ОСОБА_1 від 12.12.2022 року відповідно до вимог Закону України від 2 жовтня 1996 року №393/96-ВР «Про звернення громадян» – залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення до Верховного Суду.

Головуючий суддя:                                                              М. П. Коваль

Суддя:                                                                                     О.О. Кравець 

        Суддя:                                                                                     Л.Є. Зуєва