ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 січня 2023 року 
м. Київ

справа № 300/5730/21
провадження № К/990/20247/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Бурштинської міської ради, третя особа - Освітній омбудсмен України, про визнання протиправним та скасування рішень, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Івано-Франківського  окружного адміністративного суду у складі судді Могили А.В. від 07 лютого 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кушнерика М.П., Гінди О.М.,                   Ніколіна В.В. від 15 червня 2022 року, 

УСТАНОВИВ:

Вступ

Відповідачем прийнято рішення «Про перейменування та реорганізацію закладів загальної середньої освіти Бурштинської територіальної громади», яким реорганізовано Бурштинську гімназію Бурштинської міської ради Івано-Франківської області шляхом приєднання до Бурштинського ліцею № 2 Бурштинської міської ради Івано-Франківської області з 10 липня 2021 року,  та «Про визнання опорних закладів освіти Бурштинської територіальної громади», яким визначено опорними закладами освіти Бурштинську загальноосвітню школу І-ІІІ ступенів № 2 та Бурштинську загальноосвітню школу І-ІІІ ступенів № 3. Уважаючи зазначені рішення протиправними та такими, що порушують її права, позивачка звернулась до суду з позовом.

Зважаючи на встановлені обставини, предмет та підстави позову, доводи учасників справи та підстави відкриття касаційного провадження, Суду слід дати відповідь на таке питання: чи дотримано відповідачем проведення громадських слухань перед прийняттям оспорюваних рішень?

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Бурштинської міської ради, третя особа - Освітній омбудсмен України, про визнання протиправним та скасування рішень, у якому просила:
- визнання протиправним та скасування рішення Бурштинської міської ради  від 30 березня 2021 року № 01/10-21 «Про перейменування та реорганізацію закладів Бурштинської територіальної громади»; 
- визнання протиправним та скасування рішення Бурштинської міської ради  від 30 березня 2021 року № 02/10-21 «Про визнання опорних закладів освіти Бурштинської територіальної громади».

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2022 року, у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 було відмовлено.

3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Бурштинська міська рада, як засновник Бурштинської гімназії мала право приймати рішення про реорганізацію, відповідно і про визначення опорного закладу.

4. Прийняттю спірного рішення Бурштинської міської ради від 30 березня 2021 року № 01/10-21 «Про перейменування та реорганізацію закладів загальної середньої освіти Бурштинської територіальної громади», передувала реєстрація 15 березня 2021 року відділом освіти і науки Бурштинської міської ради проекту рішення № 2651 «Про перейменування та реорганізацію закладів Бурштинської територіальної громади», зі змінами до проекту. Тобто проект спірного рішення ради було оприлюднено на офіційному сайті відповідача за 10 робочих днів до його прийняття (відповідно до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації») і зацікавлені особи мали змогу висловити думку з приводу зазначеного рішення.

5. Питання обговорення реорганізації закладів освіти Бурштинської територіальної громади відбулося. Пояснювальна записка до проекту рішення міської ради № 2651 була опублікована в день його реєстрації (15 березня 2021 року), а процес обговорення розпочато після опублікування проекту рішення № 2651 разом із пояснювальною запискою.

6. Обговорення відбулось 22 березня 2021 року з педагогічним колективом та батьківською громадськістю Бурштинської гімназії та Бурштинського НВК, 16 березня 2021 року із громадою               с. Старий Мартинів, 29 березня 2021 року із громадою с. Бовшів, 29 березня 2021 року із громадою с. Задністрянське, 24 березня 2021ркоу  із громадою с. Насташине, 25 березня 2021 року із громадою с. Новий Мартинів, 16 березня 2021 року із громадою с. Сарники, 21 березня 2021 року із громадою с. Дем`янів, 24 березня 2021 року із громадою с. Слобода.

7. Також судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідачем в повній мірі забезпечено перед прийняттям рішення від 30 березня 2021 року № 02/10-21 «Про визнання опорних закладів освіти Бурштинської територіальної громади», право усім зацікавленим особам висловитися та навести свої пропозиції.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

8. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернулась із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2022 року, та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі. 

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ 

9. Судами попередніх інстанцій установлено, що згідно пункту 1.1 статуту Бурштинської гімназії Бурштинської міської ради Івано-Франківської області, її засновником є Бурштинська міська рада.

10. Рішенням Бурштинської міської ради Івано-Франківської області від 30 березня 2021 року                  № 01/10-21 «Про перейменування та реорганізацію закладів загальної середньої освіти Бурштинської територіальної громади», зокрема реорганізовано Бурштинську гімназію Бурштинської міської ради Івано-Франківської області шляхом приєднання до Бурштинського ліцею № 2 Бурштинської міської ради Івано-Франківської області з 10 липня 2021 року (пункт 6 рішення).

11. Рішенням Бурштинської міської ради Івано-Франківської області від 30 березня 2021 року № 02/10-21 «Про визнання опорних закладів освіти Бурштинської територіальної громади» визначено опорними закладами освіти Бурштинську загальноосвітню школу І-ІІІ ступенів № 2 та Бурштинську загальноосвітню школу І-ІІІ ступенів № 3 за результатами конкурсу.

12. Не погодившись з рішеннями Бурштинської міської ради від 30 березня 2021 року № 01/10-21 «Про перейменування та реорганізацію закладів Бурштинської територіальної громади» та                      № 02/10-21 «Про визнання опорних закладів освіти Бурштинської територіальної громади», вважаючи їх протиправними та такими, що порушують її права, ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

13. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій не враховано висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 14 серпня 2018 року у справі № 359/6814/17, від              06 лютого 2019 року у справі № 720/1536/16-а, від 17 жовтня 2019 року у справі № 1640/3147/18, від 27 лютого 2018 року у справі № 495/7147/16-а.

14. Бурштинська міська рада подала відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Івано-Франківського  окружного адміністративного суду від 07 лютого 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2022 року, у якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

15. У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначає, що судами попередніх інстанцій під час розгляду справи не встановлено обставин, які б доводили, що внаслідок прийняття рішення право учнів закладів освіти Бурштинської територіальної громади було обмежено.

16. Відповідач вказує на помилковість твердження позивачки про порушення відповідачем процедури прийняття оскаржуваних рішень з посиланням на абзац 2 частини другої статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту», яка виразилась у непроведенні громадського обговорення проектів оспорюваних рішень не менше ніж за один рік до прийняття, оскільки нормами законодавства, чинними на виникнення спірних правовідносин, не була передбачена вимога щодо попереднього громадського обговорення цього питання не менш як за один рік до прийняття вказаного рішення. Така вимога була визначена вже в Законі України «Про внесення змін до Закону України «Про повну загальну середню освіту» щодо розширення можливостей для трансформації освітньої мережі та захисту прав учасників освітнього процесу» від 13 квітня 2021 року № 1385-IX.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

18. Підставою відкриття касаційного провадження у цій справі є неврахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 14 серпня 2018 року у справі             № 359/6814/17, від 06 лютого 2019 року у справі № 720/1536/16-а, від 17 жовтня 2019 року у справі № 1640/3147/18, від 27 лютого 2018 року у справі № 495/7147/16-а.

19. Згідно сформованих у справах № 359/6814/17, № 720/1536/16-а, № 1640/3147/18,                               № 495/7147/16-а висновків, консультації з громадськістю проводяться в обов`язковому порядку, зокрема, з приводу розроблення та реалізації програм економічного, соціального і культурного розвитку. Рішення відповідачів у цих справах (про реорганізацію навчальних закладів та визнання опорних закладів освіти) впливають на таке важливе конституційне право позивачів (їх дітей), як право на освіту, що є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади при прийнятті таких рішень.

20. Зважаючи на приписи частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд переглядає оскаржувані судові рішення в межах доводів касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, а саме в частині дотримання відповідачем процедури прийняття оскаржуваних рішень щодо забезпечення проведення громадських слухань перед прийняттям оспорюваних рішень.

21. Абзацом 2 частини другої статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» (в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що реорганізація і ліквідація закладів загальної середньої освіти у сільській місцевості допускаються лише після громадського обговорення проекту відповідного рішення засновника.

22. Відповідно до абзацу 2 пункту 30 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.

23. Статтею 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.

24. Згідно з положеннями статті 13 Закону України «Про місцеве самоврядування України» територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов`язковому розгляду органами місцевого самоврядування.

25. Відповідно до пункту 3 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від                   03 листопада 2010 року № 996 (далі - Порядок № 996), консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

26. Згідно пункту 12 Порядку № 996 в обов`язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів, які: стосуються конституційних прав, свобод та обов`язків громадян; стосуються життєвих інтересів громадян, у тому числі впливають на стан навколишнього природного середовища; передбачають провадження регуляторної діяльності у певній сфері; визначають стратегічні цілі, пріоритети і завдання у відповідній сфері державного управління (у тому числі проекти державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішення стосовно їх виконання); стосуються інтересів територіальних громад, здійснення повноважень місцевого самоврядування, делегованих органам виконавчої влади відповідними радами; визначають порядок надання адміністративних послуг тощо.

27. Зі змісту наведеної правової норми вбачається, що консультації з громадськістю проводяться в обов`язковому порядку, зокрема з приводу розроблення та реалізації програм економічного, соціального і культурного розвитку. 

28. Отже, оскаржувані рішення впливають на таке важливе конституційне право позивачів (їх дітей), як право на освіту, що є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади при прийнятті таких рішень. 

29. Як установлено судами попередніх інстанцій, прийняттю спірного рішення Бурштинської міської ради від 30 березня 2021 року № 01/10-21 «Про перейменування та реорганізацію закладів загальної середньої освіти Бурштинської територіальної громади», передувала реєстрація Відділом освіти і науки Бурштинської міської ради 15 березня 2021 року проекту рішення № 2651 «Про перейменування та реорганізацію закладів Бурштинської територіальної громади». 

30. Прийняттю рішення Бурштинської міської ради Івано-Франківської області від 30 березня 2021 року № 02/10-21 «Про визнання опорних закладів освіти Бурштинської територіальної громади», яким визначено опорними закладами освіти Бурштинську загальноосвітню школу І-ІІІ ступенів № 2 та Бурштинську загальноосвітню школу І-ІІІ ступенів № 3 за результатами конкурсу, передувало рішенням міської ради від 26 січня 2021 року № 10/7-21 про затвердження умов проведення конкурсу з визначення опорного закладу освіти Бурштинської територіальної громади. 

31. З протоколу засідання комісії від 09 березня 2021 року вбачається, що предметом обговорення були критерії оцінювання закладів освіти, що претендують на статус опорних.  

32. Обговорення питання реорганізації закладів освіти Бурштинської територіальної громади відбулося відповідно до частини другої статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту». Пояснювальна записка до проекту рішення міської ради № 2651 була опублікована в день його реєстрації (15 березня 2021 року), а процес обговорення розпочато після опублікування проекту рішення № 2651 разом із пояснювальною запискою.

33. Проект рішення № 2651 було оприлюднено на офіційному сайті відповідача за 10 робочих днів до його прийняття, а саме 15 березня 2021 року (відповідно до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації) і зацікавлені особи мали змогу висловити думку з приводу зазначеного рішення.

34. 22 березня 2021 року мало місце обговорення проекту рішення від 15 березня 2021 року № 2651 з педагогічним колективом та батьківською громадськістю Бурштинської гімназії та Бурштинського НВК, 16 березня 2021 року із громадою с. Старий Мартинів, 29 березня 2021 року із громадою                  с. Бовшів, 29 березня 2021 року із громадою с. Задністрянське, 24 березня 2021 року із громадою           с. Насташине, 25 березня 2021 року із громадою с. Новий Мартинів, 16 березня 2021 року із громадою с. Сарники, 25 березня 2021 року із громадою с. Дем`янів, 24 березня 2021року  із громадою с. Слобода, що підтверджується наявними в матеріалах справи копіями протоколів                    (т. 2, а.с.115 - 123).

35. Проект рішення від 15 березня 2021 року № 2651 було направлено Департаменту освіти, науки та молодіжної політики Івано-Франківської обласної державної адміністрації для консультацій щодо реформування мережі закладів загальної середньої освіти Бурштинської територіальної громади.

36. Від Департаменту освіти, науки та молодіжної політики Івано-Франківської обласної державної адміністрації 18 березня 2021 року надійшов лист № 298/01-13/02.1 з рекомендаціями щодо реорганізації освітньої мережі Бурштинської територіальної громади, які були враховані в рішенні Бурштинської міської ради від 30 березня 2021 року № 01/10-21 «Про перейменування та реорганізацію закладів загальної середньої освіти Бурштинської територіальної громади».

37. З огляду на наведене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що відповідачем було забезпечено перед прийняттям оспорюваних рішень, право усім зацікавленим особам висловитися та навести свої пропозиції.

38. Твердження позивачки про те, що відповідачем не було дотримано вимог абзацу 2 частини другої статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту», згідно якого реорганізація, зміна типу, ліквідація закладу загальної середньої освіти у сільській місцевості допускається лише після громадського обговорення проекту відповідного рішення засновника, який оприлюднюється не менше ніж за один рік до прийняття відповідного рішення.

39. На час виникнення спірних правовідносин (березень 2021 року), абзацом 2 частини другої статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» було передбачено, що реорганізація і ліквідація закладів загальної середньої освіти у сільській місцевості допускаються лише після громадського обговорення проекту відповідного рішення засновника.

40. Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення механізмів формування мережі ліцеїв для запровадження якісної профільної середньої освіти» від 15 липня 2021 року № 1658-IX, який набрав чинності 08 серпня 2021 року, абзац 2 частини другої статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» викладено в такій редакції: «Реорганізація, зміна типу, ліквідація закладу загальної середньої освіти у сільській місцевості допускається лише після громадського обговорення проекту відповідного рішення засновника, який оприлюднюється не менше ніж за один рік до прийняття відповідного рішення».

41. Отже, на час виникнення спірних правовідносин у разу реорганізації, зміни типу, ліквідації закладу загальної середньої освіти законодавством не вимагалось не менше ніж за один рік до прийняття відповідного рішення проведення громадського обговорення, оприлюднення проекту відповідного рішення засновника.

42. Зважаючи на встановлені обставини, колегія суддів дійшла висновку, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі не суперечать правовій позиції Верховного Суду, викладеній у постановах від 14 серпня 2018 року у справі № 359/6814/17, від 06 лютого 2019 року у справі                  № 720/1536/16-а, від 17 жовтня 2019 року у справі № 1640/3147/18, від 27 лютого 2018 року у справі № 495/7147/16-а.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

43. За результатами касаційного перегляду не знайшли свого підтвердження доводи заявниці касаційної скарги про неврахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 27 лютого 2018 року у справі № 495/7147/16-а, від 14 серпня 2018 року у справі № 359/6814/17, від 06 лютого 2019 року у справі № 720/1536/16-а та від 17 жовтня 2019 року у справі № 1640/3147/18.

43. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності до норм матеріального права, що підлягають застосуванню до цих правовідносин, при дотриманні норм процесуального права; у них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,  

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Івано-Франківського  окружного адміністративного суду від 07 лютого 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2022 року - без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та  не оскаржується.  

Суддя-доповідач          Н.В.   Коваленко
       
Судді                                                                                                                 Я.О. Берназюк   

                                                                                                                В.М. Шарапа