ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

23 лютого 2023 року 	м. Дніпро	справа № 160/1628/22	

Третій апеляційний адміністративний суд 
у складі колегії суддів: головуючого - судді  Сафронової С.В. (доповідач),
                               суддів:  Ясенової Т.І., Чепурнова Д.В.,        

          розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Департаменту патрульної поліції на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01.09.2022 року
в адміністративній справі №160/1628/22 за позовом ОСОБА_1 до Департаменту патрульної поліції про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,- 

                                                       В С Т А Н О В И В :

           25.01.2022 року ОСОБА_1 звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту патрульної поліції, в якому просив: визнати протиправною бездіяльність Департаменту патрульної поліції щодо ненарахування та невиплати суми доплати до грошового забезпечення відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2020 року №375 за періоди з 10.12.2020 року по 01.01.2021 року та за період з 15.02.2021 року по 15.01.2022 року; і зобов`язати Департамент патрульної поліції нарахувати та виплатити йому доплату до грошового забезпечення за періоди з 10.12.2020 року по 01.01.2021 року та з 15.02.2021 року по 15.01.2022 року відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 29.04.2020 року №375. 
Свої вимоги позивач мотивує тим, що відповідальним за виплату передбаченої постановою Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2020 року №375 «Про деякі питання оплати праці (грошового забезпечення) окремих категорій працівників, військовослужбовців Національної гвардії та Державної прикордонної служби, посадових осіб Державної митної служби, осіб рядового та начальницького складу органів і підрозділів цивільного захисту, поліцейських, які забезпечують життєдіяльність населення, на період дії карантину, установленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-COV-2, та протягом 30 днів з дня його відміни» доплати у спірний період був відповідач, а він (позивач) має право на отримання вказаної доплати до грошового забезпечення у звязку з виконанням службових обов`язків згідно посадової інструкції по забезпеченню правопорядку та безпеки громадян при безпосередньому контакті з населенням, і така доплата відповідачем здійснювалася йому (позивачу) під час проходження служби в органах Національної поліції України на тій же посаді інспектора взводу №1 роти №1 батальйону №1 полку патрульної поліції в місті Кривий Ріг Управління патрульної поліції в Дніпропетровській області Департаменту патрульної поліції, що підтверджено розрахунковими листами про отримання ним заробітної плати за певні періоди 2021 року. Вважає, що відсутність коштів на рахунках відповідача для виплати передбаченої постановою Кабінету Міністрів України від 29.04.2020 №375   доплати на період дії карантину не може бути підставою для відмови у такій виплаті, тому його порушене право має бути відновлено шляхом зобов`язання відповідача нарахувати та виплатити спірну додаткову доплату до його грошового забезпечення за спірний період виходячи з вимог вищенаведеної  постанови Кабінету Міністрів України від 29.04.2020 №375  та з урахуванням судової практики, викладеної у рішеннях Європейського суду з прав людини, які зазначені у позові.
          Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01.09.2022 року позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Департаменту патрульної поліції щодо ненарахування та невиплати додаткової доплати до грошового забезпечення відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2020 року №375 «Про деякі питання оплати праці (грошового забезпечення) окремих категорій працівників, військовослужбовців Національної гвардії та Державної прикордонної служби, посадових осіб Державної митної служби, осіб рядового та начальницького складу органів і підрозділів цивільного захисту, поліцейських, які забезпечують життєдіяльність населення, на період дії карантину, установленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-COV-2, та протягом 30 днів з дня його відміни» - за грудень 2020 року та період з березня 2021 року по січень 2022 року. Також судом зобов`язано Департамент патрульної поліції нарахувати та виплатити ОСОБА_1 доплату до грошового забезпечення за грудень 2020 року та за період з березня 2021 року по січень 2022 року відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 29.04.2020 року №375 «Про деякі питання оплати праці (грошового забезпечення) окремих категорій працівників, військовослужбовців Національної гвардії та Державної прикордонної служби, посадових осіб Державної митної служби, осіб рядового та начальницького складу органів і підрозділів цивільного захисту, поліцейських, які забезпечують життєдіяльність населення, на період дії карантину, установленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-COV-2, та протягом 30 днів з дня його відміни». У задоволенні інших позовних вимог ОСОБА_1 судом відмовлено.
          Зазначене рішення суду першої інстанції оскаржено в апеляційному порядку відповідачем по справі в частині задоволенням вимог позивача з підстав порушення норм матеріального права, у звязку з чим просить його скасувати та постановити нове рішення про відмову у задоволенні позову ОСОБА_1 в повному обсязі.
          Враховуючи положення п. 3 ч.1 ст. 311 КАСУ, суд апеляційної інстанції визнав за можливе розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами та на підставі наявних у ній доказів. 
Перевіряючи під час апеляційного перегляду законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції у цій справі за наявними у ній доказами та в межах доводів і вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції дослідивши встановлені судом першої інстанції фактичні обставини та докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що рішення суду першої інстанції в оскаржуваній частині не відповідає вимогам статті 242 КАС України, а тому підлягає скасувнаню, з прийняттям у справі іншого рішення виходячи з нижченаведеного 
          Судом першої інстанції встановлено, що лейтенанта поліції ОСОБА_1 проходить службу в органах національної поліції України з 18.02.2016 року на посаді інспектора взводу №1 роти №1 батальйону №1 полку патрульної поліції в місті Кривий Ріг, виконуючи згідно Посадової інструкції інспектора полку ПП в м. Кривий Ріг свої повноваження по забезпеченню правопорядку і безпеки громадян, за якими має обов`язок: здійснювати безперервне та цілодобове патрулювання території обслуговування з метою забезпечення публічної безпеки і порядку, контролю за дотриманням правил дорожнього руху, забезпечення його безпеки та за правомірністю експлуатації транспортних засобів на вулично-дорожній мережі; надавати невідкладну допомогу, зокрема, домедичну допомогу особам, які постраждали внаслідок правопорушень, нещасних випадків, а також особам, які опинилися в безпорадному стані або стані, небезпечному для їхнього життя чи здоров`я; розглядати справи про адміністративне правопорушення; затримуватти осіб на підставах і у порядку, передбаченому законодавством; спілкуватися і співпрацювати із суспільством з метою підвищення рівня публічної безпеки і порядку, та інше. 
Судом першої інстанції також встановлено та матеріалами справи підтверджено, що відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України №375, наказами Департаменту патрульної поліції №746о/с від 29.07.2021 року та від 28.12.2020 року №997о/с відповідачем встановлювалася доплата поліцейським, які забезпечували правопорядок і безпеку громадян та внаслідок виконання своїх обов`язків мали безпосередній контакт з населенням, пропорційно відпрацьованому часу в особливих умовах.
На підставі правового аналізу положень постанови Кабінету Міністрів України від 11 березня 2020 року №211 «Про запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19» зі змінами, внесеними постановами Кабінету Міністрів України (далі – Постанова № 211), постанови Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2020 року №342 «Про визначення переліку посад працівників, службових і посадових осіб, щодо яких не застосовується обмеження під час нарахування заробітної плати, грошового забезпечення у квітні 2020 р. та на період до завершення місяця, в якому відміняється карантин, установлений Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» (далі - Постанова №342), постанови Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2020 року №375 «Деякі питання оплати праці (грошового забезпечення) окремих категорій працівників, військовослужбовців Національної гвардії та Державної прикордонної служби, осіб рядового та начальницького складу органів і підрозділів цивільного захисту, поліцейських, які забезпечують життєдіяльність населення, на період дії карантину, установленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та протягом 30 днів з дня його відміни»  (далі - Постанова №375), постанови Кабінету Міністрів України від 10 червня 2020 року №485 «Про виділення коштів для здійснення доплати військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським, які забезпечують життєдіяльність населення, медичним та іншим працівникам, які безпосередньо зайняті на роботах з ліквідації захворювання на гостру респіраторну хворобу COVID-19, спричинену коронавірусом SARS-CoV-2, у відомчих закладах охорони здоров`я», якою затверджено Порядок використання коштів, виділених для здійснення доплати військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським, які забезпечують життєдіяльність населення, медичним та іншим працівникам, які безпосередньо зайняті на роботах з ліквідації захворювання на гостру респіраторну хворобу COVID-19, спричинену коронавірусом SARS-CoV-2, у відомчих закладах охорони здоров`я (далі – Порядок №485), у їх сукупності зі змістом посадових обов`язків позивача, встановлених у його посадовій інструкції - суд першої інстанції дійшов висновку, що позивач, виконуючи свої посадові обов`язки, забезпечував життєдіяльність населення, у тому числі шляхом забезпечення правопорядку та безпеки громадян у період дії встановленого Кабінетом Міністрів України карантину, а внаслідок виконання своїх посадових (службових) обов`язків позивач у спірний по цій справі період мав безпосередній контракт з населенням, а відповідно, позивач мав право на нарахування та виплату йому додаткової доплати до грошового забезпечення, передбаченої постановою Кабінету Міністрів України №375, тому, у даному випадку, бездіяльність відповідача щодо не нарахування та не виплата позивачу вищенаведеної додаткової доплати до грошового забезпечення за період з грудня 2020 року по січень 2022 року слід визнати протиправною.
При цьому, задовольняючи вимоги позивача у цій справі, суд першої інстанції виходив з того, що розрахунковими листками позивача за період з листопада 2020 року по грудень 2021 року включно підтверджено факт не нараховування та не виплати відповідачем за наведений період відповідної доплата до грошового забезпечення позивачу, а відповідачем доказово не доведено особливої специфіки роботи позивача, яка виконувалась ним у серпні-листопаді 2020 року та січні-лютому 2021 року (місяці, за який була нарахована додаткова доплата за службу в особливих умовах) та її відмінність від роботи, яка виконувалася позивачем у спірний період грудня 2020 року  та з березня 2021 року по січень 2022 року (місяці, за які не було нараховано та не було виплачено додаткову доплату за службу в особливих умовах), що за висновками суду першої інстанції є підставою визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не нарахування та не виплати позивачу вищенаведеної додаткової доплати до грошового забезпечення за період з грудня 2020 року по січень 2022 року, на яку ОСОБА_1 мав право виконуючи свої посадові обов`язки забезпечуючи життєдіяльність населення шляхом забезпечення правопорядку і безпеки громадян та маючи безпосередній контракт з населенням у період дії встановленого Кабінетом Міністрів України карантину. 
Колегія суддів не погоджуючись з висновками суду першої інстанції у цій справі виходить як із загальних правил виплати грошового забезпечення поліцейським законодавчо врегульованих Законами України «Про Національну поліцію» № 580-VIII від 02.07.2015р. (далі – Закон № 580-VIII) і « Про Дисциплінарний статут Національної поліції України № 2337-VIII від 15.03.2018 (далі – Закон № 2337-VIII), постановою КМ України № 988 від 11.11.2015р. «Про грошове забезпечення поліцейських Національної поліції» (далі – постанова № 988), наказом МВС України № 260 від 06.04.2016р. «Про затвердження Порядку та умов виплати грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та курсантам вищих навчальних закладів МВС із специфічними умовами навчання» (далі – Порядок № 260), так і з положень: абзацу 2 п.4 постанови № 375, яким встановлено, що персональний перелік працівників, яким встановлюється доплата, визначається керівником (керівником державної служби) відповідного підприємства, установи та організації, органу державної влади та п.5 цієї постанови, яка вказує на здійснення виплати визначеної п.2 доплати за рахунок та в межах видатків державного та місцевих бюджетів, передбачених за відповідними бюджетними програмами головних розпорядників бюджетних коштів; а також п.3 постанови № 342, яким визначено, що персональний перелік працівників, службових і посадових осіб, військовослужбовців, осіб рядового та начальницького складу, поліцейських, зазначених у пункті 1 цієї постанови, визначається керівником (керівником державної служби) відповідної установи, організації, органу державної влади, іншого державного органу, органу місцевого самоврядування.
          Тобто, колегія суддів бере до уваги прописане Законами № 580-VIII  і № 2337-VIII, постановою № 988 і Порядком № 260 розуміння та значимість наказу керівника  відповідної установи поліції, який віддається (видається) керівником під час провадження ним управлінської діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданих повноважень, а також враховує чітко окреслені  постановою №375 умови здійснення доплати до грошового забезпечення поліцейських під час виконання ними своїх повноважень у період дії встановленого Кабінетом Міністрів України карантину, за змістом яких вказана доплата нараховується та виплачується не лише за наявності відповідного бюджетного фінансування за відповідними бюджетними програмами, а й тільки на підставі рішення (наказу) керівника відповідного підприємства, установи, організації, який видається з урахуванням фактичного часу, відпрацьованого особою у надзвичайних умовах, які дають право на отримання відповідної доплати. 
Отже, лише самого факту перебування поліцейського на посаді, яка передбачає забезпечення життєдіяльності населення та виконання своїх обов`язків з безпосереднім контактом з населенням у період дії встановленого Кабінетом Міністрів України карантину - не достатньо для отримання такої доплати. Більш детальніше цитувати положення постанови №375 колегія суддів не вбачає необхідності у даному випадку виходячи з обізнанності як позивача так і відповідача з цією постановою уряду (що підтверджується текстами позову, відзиву, апеляційної скарги)
З урахуванням предмету спору та характеру спірних правовідносин у цій справі, колегія суддів звертає увагу, що вирішальним для визначення права позивача у цій справі на отримання відповідної доплати згідно постанови № 375 є не те, що в деякі місяці 2020 та 2021 року така доплата була здійснена, а те, чи залучався позивач протягом спірного періоду до виконання таких обов`язків, що дають право на отримання доплати, а також те, чи виносилися керівником Департаменту патрульної поліції, або іншою уповноваженю на це особою, відповідні накази стосовно встановлення у спірній по цій справі період доплата поліцейським, які забезпечували правопорядок і безпеку громадян та внаслідок виконання своїх обов`язків мали безпосередній контакт з населенням, пропорційно відпрацьованому часу в особливих умовах.
Суд першої інстанції на вказані у попередньому абзаці обставини уваги не звертав, хоча матеріалами адміністративної справи беззаперечно підтверджено, що керівником відповідача по справі взагалі не виносилися накази про встановлення виплати у періоди грудня 2020 року  та з березня 2021 року по січень 2022 року доплати поліцейським за службу в особливих умовах згідно постанови № 375. Не встановлено колегією суддів за матеріалами адміністративної справи також факту оскарження бездіяльності керівника Департаменту щодо не винесення відповідних наказів на спірні періоди 2020-2021 р.р., або бездіяльність чи рішення цього керівника стосовно невключення позивача до переліку осіб, яким здійснюється доплата за виконання своїх обов`язків з безпосереднім контактом з населенням в період дії карантину.
За вищенаведених обставин колегія суддів вважає, що позивач ініціюючи спір у цій справі в суді з питань «протиправності бездіяльності ненарахування та невиплати суми доплати до грошового забезпечення відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2020 року №375 за періоди з 10.12.2020 року по 01.01.2021 року та за період з 15.02.2021 року по 15.01.2022 року» - обрав неналежний спосіб захисту своїх права, а суд першої інстанції частково задовольняючи вимоги позивача у цій справі – перевищив свої повноваження, оскільки без обговорення та вирішення по суті питання правомірності/неправомірності невинесення керівником Департаменту відповідних наказів (що у даній справі не є предметом спору), визнання судом протиправною бездіяльності Департаменту патрульної поліції щодо ненарахування та невиплати суми доплати до грошового забезпечення позивачу за періоди з 10.12.2020 року по 01.01.2021 року та з 15.02.2021 року по 15.01.2022 року відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 29.04.2020 року №375 – суперечить вимогам чиного законодавства, яким регулюються спірні правовідносини та завданню адміністративного судочинства, яке полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.
Також колегія суддів вважає, що зобов`язання відповідача нарахувати і виплатити позивачу вказану доплату до грошового забезпечення при відсутності відповідних наказів керівника Департаменту (саме на спірні періоди), тобто, тільки на підставі прийнятого у цій справі судового рішення - є грубим порушенням дискреції, як елементу управлінської діяльності відповідача, пов`язаною з владними повноваженнями і їх носіями (посадовими і службовими особами). 
Наведену у попередніх двох абзацах позицію, колегії суддів мотивує тим, що спірна у цій справі доплата поліцейським не носить регулярного (постійного) характеру, а виплачується лише окремо визначеним категоріям поліцейських і тільки на підставі прийнятих керівником наказів (з переліком працівників), а виплати та їх розміри залежать від наявності бюджетного фінансування. Тобто, встановлення спірної доплати до  грошового забезпечення конкретно визначених керівником поліцейським належить до дискреційних повноважень, і відповідно, адміністративний суд повинен розуміти, що дискреція відповідача у даному випадку є необхідною та безальтернативною юридичною конструкцією для управлінської діяльності адміністративного органу, завдяки якій вирішуються важливі завдання, центральними з яких є забезпечення справедливої, ефективної та орієнтованої на індивідуальні потреби правозастосування положень постанов Кабінету Міністрів України № 211, №342, №375 та Порядок №485.
Відповідно до викладеного вище, перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень (відповідача по справі) на відповідність, закріпленим частиною другою    статті 2 КАС України    критеріям, адміністративний суд не має права втручатися у його дискрецію (вільний розсуд) поза межами перевірки за названими критеріями, і тим більш, не має права замість керівника відповідача по справі вибирати один з кількох варіантів визначених законодавцем: встановлювати чи невстановлювати доплату до грошового забеспечення позивача по справі у спірний період 2020-2021 р.р. , тим більш, що встановлені у цій справі факти в своїй сукупності доказово підтверджують реальну неможливість провести нарахування та виплату вказаної доплати позивачу, що було зумовлено не недбалістю відповідача чи неналежним виконанням своїх обов`язків, а відсутністю відповідних наказів керівника, що в свою чергу не було предметом спору і тому усі підстави за яких керівником не виносилися відповідні наказа (тобто,  фінансове забезпечення з бюджету) у цій справі не підлягають навіть обговоренню.
Не вважає за необхідне також колегія суддів і підстав для обговорення та надання правової оцінки рішенню суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позову, яке  не оскаржувалося сторонами по справі.
Підсумовуючи вищенаведене, апеляційний суд визнає, що суд першої інстанції, вирішуючи даний публічно-правовий спір, неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи, допустився помилки в частині застосування норм матеріального та процесуального права, а тому дійшов помилкового висновку в частині задоволених позовних вимог.
За таких обставин колегія суддів вважає правильним скасувати рішення суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог та ухвалити нове рішення.
Керуючись ст. 243, ст. 308, ст. 311, п. 2 ч. 1 ст. 315, ст. 317, ст. 321, ст. 322, ст. 325, ст. 329 КАС України, суд, -

                                                          П О С Т А Н О В И В :

          Апеляційну скаргу Департаменту патрульної поліції задовольнити, рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01.09.2022 року в адміністративній справі №160/1628/22- скасувати.
          Прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову ОСОБА_1 до  Департаменту патрульної поліції про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії- відмовити.
          Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
   
Головуючий - суддя                                                                                 С.В. Сафронова 

                               суддя                                                                                Т.І. Ясенова 

                               суддя                                                                                Д.В. Чепурнов