ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 березня 2023 року 

м. Київ

справа № 140/2022/18
адміністративне провадження № К/9901/12466/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П., 

розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Волинській області 
на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 11.12.2018 (суддя Димарчук Т.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.03.2019 (колегія у складі суддів Хобор Р.Б., Попка Я.С., Сеника Р.П.)
у справі №140/2022/18
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Мікс і Д"
до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області 
про визнання протиправними дій щодо проведення перевірки.

І. РУХ СПРАВИ

1.          08.10.2018 Товариство з обмеженою відповідальністю "Мікс і Д" звернулося до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області про визнання протиправними дій щодо проведення перевірки ТОВ «Мікс і Д» щодо дотримання вимог земельного законодавства.
2.          Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 11.12.2018, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.03.2019, позов задоволено.
3.          03.05.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Головного управління Держгеокадастру у Волинській області на зазначені рішення судів.
4.          Ухвалою від 12.06.2019 відкрито касаційне провадження.

IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5.          Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 20.07.2018 на адресу Головного управління Держгеокадасту у Волинській області надійшов лист з відділу з питань земельних відносин Волинської обласної державної адміністрації від 17.07.2018 №247/01-12/2-18 з проханням здійснити державний контроль за використанням та охороною земель стосовно земельних ділянок з кадастровими номерами 0723683200:02:001:0970, 0723683200:02:001:0971, 0223683200:02:001:0152.
6.          25.07.2018 виконуючий обов`язки начальника ГУ Держгеокадасту у Волинській області видав наказ № 340-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності».
7.          Державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Ківерцівському, Маневицькому, Рожищенському районах Волинської області Бернацьким А.С. 10.08.2018 проведено перевірку за об`єктами стосовно використання земельних ділянок загальною площею 6, 3224 га за кадастровими номерами 0723683200:02:001:0970, 0723683200:02:001:0971, 0223683200:02:001:0152.
8.          10.08.2018 державний інспектор склав акти обстеження земельних ділянок № 340-дк/221/АО/10/01-18, № 349-дк/222/АО/10/-1-18, № 340-дк/223/АО/10/01-18, в яких зафіксував, що ТОВ «Мікс і Д» порушено вимоги земельного законодавства, а саме проведені роботи із зняття та перенесення ґрунтового покриву на земельних ділянках площею 0,3076 га (кадастровий номер 0723683200:02:001:0970) та 2,5 га (кадастровий номер 0723683200:02:001:0971) без спеціального дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі (порушення вимог ч. 2 ст. 168 Земельного кодексу України) та встановлено факт самовільного зайняття земельної ділянки площею 3, 42248 га (кадастровий номер 0223683200:02:001:0152), чим порушено вимоги ст. ст. 125, 126 Земельного кодексу України.
9.          10.08.2018 державний інспектор Бернацький А.С. склав акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки №340-ДК/352/АП/09/-1-18, у якому зазначив, що при проведенні робіт по розробці Копилівського родовища пісків ТОВ «Мікс і Д» проведено зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок за кадастровими номерами 0723683200:02:001:0971 та 0723683200:02:001:0970 загальною площею 2, 8976 га. При цьому, спеціальний дозвіл на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару гранту) земельних ділянок з кадастровими номерами 0723683200:02:001:0971 та 0723683200:02:001:0970 загальною прощею 2,8976 га Головним управлінням Держгеокадастру у Волинській області ТОВ «Мікс і Д» не видавався, а тому такі роботи проведені з порушенням вимог ч.2 ст. 168 Земельного кодексу України. Також з метою розробки Копилівського родовища пісків ТОВ «Мікс і Д» використовується земельна ділянка із земель промисловості державної власності площею 3,4248 га (кадастровий номер 0223683200:02:001:0152). При цьому будь-які рішення органів виконавчої влади або місцевого самоврядування про надання даної земельної ділянки ТОВ «Мікс і Д» відсутні, тому використання земельної ділянки відбувається з порушенням ст.ст. 125, 126 Земельного кодексу України та у відповідності до ст.1 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», свідчить про факт самовільного зайняття земельної ділянки.
10.          На підставі вищезазначених актів державним інспектором Бернацьким А.С. складено протокол від 13.09.2018 №340-дк/223/АО/10/01-18 про адміністративне правопорушення, у якому зафіксовано порушення ТОВ «Мікс і Д» вимог ст. ст. 125, 126, ч. 2 ст. 168 ЗК України.
11.          19.09.2018 державний інспектор Бернацький А.С. виніс постанову про закриття справи №  340-дк/223/АО/10/01-18 відносно директора ТОВ «Мікс і Д» ОСОБА_1 , а матеріали перевірки передані до Головного управління Національної поліції у Волинській області, оскільки при розгляді справи зроблено висновок, що в порушенні є ознаки злочину, відповідальність за який передбачено ст. ст. 197-1, 239, 254 Кримінального кодексу України.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

12.          Позивач вважає, що відповідач провів вказану перевірку без дотримання вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Зокрема, жодної із підстав для проведення перевірки ТОВ «Мікс і Д» земельного законодавства на час її проведення не існувало. Відповідачем не було вручено керівнику (чи представнику) ТОВ «Мікс і Д» наказу та посвідчення (направлення) на перевірку, відповідно уповноважена особа товариства не знала про таку перевірку і не була присутня під час її проведення. Акт про проведення перевірки представнику ТОВ «Мікс і Д» не вручений, у зв`язку і з чим посадова особа Управління з контролю за використанням та охороною земель позбавила товариство права викласти свої пояснення, зауваження до акту чи оскаржити дії працівників контролюючого органу відразу після перевірки.
13.          Відповідач проти позову заперечив. Зазначив, що правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України «Про державний контроль за використанням і охороною земель». Згідно зі ст. 9 вказаного Закону України державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом проведення перевірок. Державний інспектор, здійснивши перевірку дотримання позивачем норм чинного законодавства та склавши за наслідками перевірки відповідні акти перевірки та обстеження, діяв у межах наданих йому повноважень та на підставі чинного законодавства. 

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14.          Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що відповідач порушив порядок проведення перевірки визначений Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» щодо погодження проведення перевірки з вищестоящим органом, вручення наказу та посвідчення на проведення перевірки, проведення перевірки у присутності представника суб`єкта господарювання, ознайомлення суб`єкта господарювання з актом перевірки.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

15.          В обґрунтування касаційної скарги відповідач зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій не врахували, що спеціальним законодавчим актом, який визначає порядок проведення перевірки з питань використання та охорони земель є Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», яким встановлено інші правила проведення перевірки, ніж Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», і які було дотримано відповідачем, а тому оскаржувані дії інспектора є правомірними.
16.          У відзиві позивач  покликався на правомірність рішень судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на те, що проведення перевірки суб`єктів господарювання у сфері дотримання законодавства щодо охорони та використання земель має здійснюватися відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та відзиву на неї дійшов такого висновку.
18.          Завданням адміністративного судочинства згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України (в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду із даним позовом та розгляду справи судами попередніх інстанцій) є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
19.          Відповідно до ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
20.          Разом з цим обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.
21.          Статтею 6 КАС України у тій же редакції встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
22.          У постанові від 08.09.2021 у справі №816/228/17 Велика Палата Верховного Суду сформувала таку правову позицію:

«Неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки.
При цьому підставами для скасування таких рішень є не будь-які порушення, допущені під час призначення і проведення такої перевірки, а лише ті, що вплинули або об`єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такої перевірки та відповідно на обґрунтованість і законність прийнятого за результатами перевірки рішення.
Виходячи з наведеного Велика Палата Верховного Суду не погоджується із позицією судів попередніх інстанцій у частині задоволення позову про протиправність наказу щодо призначення перевірки від 10 жовтня 2016 року № 1336, оскільки такий спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства».

23.          Судами попередніх інстанцій було встановлено, що предметом оскарження у цій справі є дії Головного управління Держгеокадастру у Волинській області щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства.
24.          При цьому, за результатами перевірки державним інспектором Бернацьким А.С. складено протокол від 13.09.2018 №340-дк/223/АО/10/01-18 про адміністративне правопорушення, у якому зафіксовано порушення ТОВ «Мікс і Д» вимог ст. ст. 125, 126, ч. 2 ст. 168 ЗК України. 19.09.2018 державний інспектор Бернацький А.С. виніс постанову про закриття справи № 340-дк/223/АО/10/01-18 відносно директора ТОВ «Мікс і Д» ОСОБА_1 , а матеріали перевірки передано до Головного управління Національної поліції у Волинській області, оскільки при розгляді справи зроблено висновок, що в порушенні є ознаки злочину, відповідальність за який передбачено ст. ст. 197-1, 239, 254 Кримінального кодексу України
25.          За таких обставин, враховуючи наведену вище правову позицію Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувані дії відповідача щодо проведення перевірки  не порушують прав, свобод або інтересів позивача, що в силу положень ч. 1 ст. 5 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.
26.          При цьому згідно з висновком Великої Палати Верховного Суду, наведеним у постановах від 22.03.2018 у справі №П/9901/135/18 (провадження №11-70сап18), від 31.01.2019 у справі №9901/56/19 (провадження №П/9901/56/19), від 27.06.2019 у справі №9901/920/18 (провадження №11-1455заі18), поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
27.          За правилами п. 5 ч. 1 ст. 349, ч. 1 ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
28.          Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
29.          Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (ч. 3 ст.341 КАС України).
30.          В той же час, п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
31.          Враховуючи викладене, Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій і закриття провадження у справі.

Керуючись ст. 349, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Волинській області  задовольнити частково.
Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2019 року у справі №140/2022/18 скасувати, провадження у справі закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя                                                                                                              В.М. Кравчук 

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров 

Судді                                                                                                              О.П. Стародуб