ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 грудня 2022 року 

м. Київ

справа № 0440/4883/18
адміністративне провадження № К/9901/20112/19 К/9901/12272/19 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П., 

розглянув у порядку письмового провадження 
касаційні скарги Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області 
на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03.12.2018 (суддя Бондар М.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05.03.2019 (колегія у складі суддів Шлай А.В., Кругового О.О., Прокопчук Т.С.)
та ОСОБА_1 
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03.12.2018 (суддя Бондар М.В.), постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05.03.2019 (колегія у складі суддів Шлай А.В., Кругового О.О., Прокопчук Т.С.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18.06.2019 (колегія у складі суддів Головко О.В. Ясенової Т.І., Суховарова А.В.)
у справі №0440/4883/18 
за позовом Дніпровської міської ради 
до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області 
третя особа ОСОБА_2 
про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії.

І. РУХ СПРАВИ

1.          03.07.2018 Дніпровська міська рада звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, в якому просила: 
- визнати протиправними дії ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області щодо внесення відомостей до Державного земельного кадастру в частині цільового призначення земельної ділянки з кодом 02.03 "Для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку" (кадастровий номер 1210100000:02:372:0088) за адресою: АДРЕСА_1 ;
- зобов`язати ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області внести зміни до Державного земельного кадастру про земельну ділянку кадастровий номер 1210100000:02:372:0088 площею 0,0667 за адресою: АДРЕСА_1 в частині цільового призначення земельної ділянки з "будівництво і обслуговування багатоквартирного житлового будинку" на "обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд".
2.          Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03.12.2018, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 05.03.2019, позов задоволено. 
3.          02.05.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області на зазначені судові рішення.
4.           ОСОБА_1 25.03.2019 подав до суду апеляційну скаргу, вказавши, що він не був залучений до участі у справі як третя особа, проте оскаржуваним судовим рішенням зачіпаються його права та інтереси, адже він є власником частини спірної земельної ділянки.
5.          Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 18.06.2019 апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03.12.2018 - без змін.
6.          16.07.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на зазначені судові рішення.
7.          Ухвалами Верховного Суду від 05.06.2019 та 22.07.2019 відкрито касаційні провадження, які згодом ухвалою Верховного Суду були об`єднані в одне. 
8.          Скаржники клопотали про розгляд справи за їхньої участі, однак відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Дніпровської міської ради від 18.05.2011 №155/11 передано безоплатно у власність, у тому числі спільну сумісну власність, земельні ділянки для обслуговування жилих будинків, господарських будівель і споруд громадянам у м. Дніпропетровську. Віднесено земельні ділянки за основним цільовим призначенням до категорії "Землі житлової та громадської забудови". 
10.          Пунктом 5 вказаного рішення зобов`язано громадян, яким передаються земельні ділянки у власність використовувати земельні ділянки за їх цільовим призначенням, суворо дотримуватись вимог чинного земельного законодавства України; у разі здійснення будівництва чи реконструкції будівель на земельних ділянках, переданих у власність, попередньо погодити з Голова АПУ Дніпропетровської міської ради можливість цього будівництва чи реконструкції згідно з генеральним планом розвитку міста та отримати дозвіл на виконання цих робіт у встановленому порядку.
11.          У додатку №1 до цього рішення земельну ділянку кадастровий номер 1210100000:02:372:0088 площею 0,0667 га за адресою АДРЕСА_1 передано у власність ОСОБА_3 . Право власності ОСОБА_3 на цю земельну ділянку підтверджується державним актом, зареєстрованим в Книзі записів реєстрації державних актів 09.08.2011.
12.          З витягу з Державного земельного кадастру від 13.06.2017 вбачається, що цільове призначення цієї земельної ділянки змінено на "Для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку".
13.          Дніпровська міська рада вважає протиправними дії ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області щодо зміни цільового призначення земельної ділянки.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

14.          В обґрунтування позовних вимог Дніпровська міська рада зазначила, що законом не передбачено автоматичне внесення змін до Державного земельного кадастру. Відповідач не має повноважень на внесення таких змін з власної ініціативи, без відповідного проекту землеустрою відведення земельної ділянки із зміною цільового призначення, затвердженого рішенням сесії міської ради. 
15.          ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області проти позову заперечило. Вважає, що відповідно до ч.3 ст. 20 Закону України "Про Державний земельний кадастр" зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності здійснюється за ініціативою власників ділянок, для чого власником замовляється проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватної власності, цільове призначення якої змінюється, без надання дозволу міської ради для його розроблення. 
Отримавши від ОСОБА_3 (попереднє прізвище - ОСОБА_3 ) заяву про внесення відомостей до Державного земельного кадастру разом з проектом землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною її цільового призначення, відповідач вніс відповідні зміни. Відповідач вважає, що діяв правомірно.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16.          Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що ОСОБА_3 , як власником земельної ділянки, не в повному обсязі виконано вимоги ст.20 Земельного кодексу України, а відповідач при внесенні змін до Державного земельного кадастру не перевірив дотримання процедури погодження з усіма суб`єктами земельних відносин, як це передбачено ст. 20 Земельного кодексу України. Тобто діяв незаконно.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

17.          У касаційній скарзі відповідач покликається на те, що суди ухвалили незаконне та необґрунтоване рішення.
18.          Відповідно до ст. 20 Земельного кодексу України власник земельної ділянки має право змінити її цільове призначення за власною ініціативою на підставі проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватної власності без дозволу органу місцевого самоврядування на його розроблення. ОСОБА_3 замовила проект землеустрою, отримала погодження з органами, переліченими у ст. 186-1 Земельного кодексу України і звернулася до органу Державного земельного кадастру за отриманням адміністративної послуги про внесення відомостей до Державного земельного кадастру про зміну цільового призначення земельної ділянки, надавши усі необхідні документи. Законні підстави для відмови у внесенні відомостей до Державного земельного кадастру на підставі заяви ОСОБА_3 , на думку скаржника, відсутні. 
Крім того, відомості до Державного земельного кадастру вносяться відділами, а Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області адміністративні послуги не надає.
19.          Касаційна скарга ОСОБА_1 ґрунтується на тому, що зміна цільового призначення землі відбулася відповідно до приписів ст.ст. 20, 186-1 Земельного кодексу України, ст. 21 Закону України «Про державний земельний кадастр» та ст. 50 Закону України «Про землеустрій».
Стаття 20 ЗК України не вимагає затвердження проекту землеустрою перед внесенням змін до Державного земельного кадастру. Більш того, внесення змін у ДЗК щодо цільового призначення земельної ділянки є обов`язковою передумовою для прийняття органом місцевого самоврядування рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зміну її цільового призначення. Аналогічна позиція висловлена в листі Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради №8/3-1240 від 12.04.2019.
Також ОСОБА_1 покликається на порушення судами ст. 159 КАС України, адже не було залучено до участі у справі ОСОБА_1 та ОСОБА_5 як власників земельної ділянки.
20.          26.06.2019 та 02.09.2019 надійшли відзиви, в яких позивач, погоджуючись з рішеннями судів, покликається на те, що зміна цільового призначення земельної ділянки приватної форми власності здійснюється в межах міста за рішенням міської ради, як це передбачено ст.20 Земельного кодексу України. ОСОБА_2 за отриманням такого рішення не зверталася, тому у відповідача не було законних підстав для внесення відомостей до Державного земельного кадастру про зміну цільового призначення земельної ділянки.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

21.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги, відзиву на неї та дійшов такого висновку.
22.          Одним із доводів касаційної скарги є покликання позивача на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, а саме ст. 159 КАС України, у зв`язку із незалученням до участі у справі ОСОБА_1 та ОСОБА_5 як власників земельної ділянки.
23.          Однією з обов`язкових підстав скасування судом касаційної інстанції судових рішень є порушення норм процесуального права судами попередніх інстанцій щодо не залучення до участі у справі осіб, права, свободи, інтереси та (або) обов`язки яких зачіпає рішення у справі.
24.          Інститут третьої особи спрямований на створення умов для захисту прав, свобод та інтересів такої особи, які можуть бути порушені при вирішенні спору між позивачем і відповідачем за відсутності третьої особи. Участь третьої особи сприяє всебічному розгляду справи, зібранню більшої кількості доказів, правильному вирішенню справи, запобігає ситуації, коли у справах з одних правовідносин ухвалюються протилежні за змістом рішення.
25.          У постанові суд апеляційної інстанції зазначає: «…між ОСОБА_3 та ОСОБА_6 і ОСОБА_7 13 вересня 2017 року укладено договір купівлі-продажу по частині земельної ділянки відповідно кожному покупцю, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,0667 га, кадастровий номер 1210100000:02:372:0088».
26.          Правовий статус та порядок вступу у справу третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, врегульований КАС України. При цьому, участь у справі третіх осіб з одного боку обумовлена завданням адміністративного судочинства, яким згідно з частиною першою статті 2 КАС України є справедливий, неупереджений та своєчасний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин, а з іншого - вимогами процесуального законодавства про законність і обґрунтованість судового рішення. Правовим наслідком незалучення до участі у справі третіх осіб є порушення конституційного права на судовий захист, оскільки особи не беруть участі у справі, вирішення якої безпосередньо впливає на їх права, свободи, інтереси або обов`язки.
31. Аналогічних висновків Верховний Суд дійшов у постановах від 14.04.2020 у справі №580/3136/19, від 23.04.2020 у справі № 811/1470/18 та від 29.04.2020 у справі №703/2908/17.
27.          Відповідно до ч. 2 ст. 49 КАС України якщо адміністративний суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду встановить, що судове рішення може вплинути на права та обов`язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору.
28.          Відповідно до ч. 1 ст. 293 КАС України учасники справи, особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право подати апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції.
29.          Згідно з п.1 ч. 1 ст. 306 КАС України суддя-доповідач в порядку підготовки справи до апеляційного розгляду, зокрема, з`ясовує склад учасників судового процесу. У разі встановлення, що рішення суду першої інстанції може вплинути на права та обов`язки особи, яка не брала участі у справі, залучає таку особу до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору.
30.          Частинами 2-3 ст.308 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
31.          Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право, зокрема, скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
32.          Згідно з п. 4 ч. 3 ст. 317 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду, якщо, зокрема, суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
33.          Таким чином, суд апеляційної інстанції на стадії підготовки справи до апеляційного розгляду, виявивши порушення судом першої інстанції норм процесуального права, які виразились, зокрема, у незалученні до участі у справі особи, якщо суд прийняв рішення про її права, свободи, інтереси та обов`язки, може залучити до участі у справі таку особу як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору. При цьому, обов`язковою підставою для скасування рішення суду першої інстанції з ухваленням нового рішення є, зокрема, прийняття судом першої інстанції рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
34.          Незважаючи на те, що суд апеляційної інстанції визнаючи, що між ОСОБА_3 та ОСОБА_6 і ОСОБА_7 13.09.2017 укладено договір купівлі-продажу земельної ділянки кадастровий номер 1210100000:02:372:0088, в порушення приписів статті 306 КАС України не з`ясував належний склад учасників судового процесу, не перевірив чи рішення суду першої інстанції вплинуло на права та обов`язки особи, яка не брала участь у справі й не вирішив питання про залучення останнього.
35.          Суд апеляційної інстанції, здійснюючи перегляд рішення суду першої інстанції, маючи відповідні повноваження на залучення третіх осіб, не вжив заходів, спрямованих на виправлення допущеного судом першої інстанції порушення, що є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
36.          Подібний висновок щодо обов`язковості скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд у справах, в яких суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі, міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 20.12.2018 у справі № 815/4196/17, від 22.08.2019 у справі № 711/5535/17, від 03.03.2020 у справі № 826/7011/16, від 29.09.2020 у справі № 0840/3100/18.
37.          Відповідно до п. 4 ч. 3 ст. 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
38.          З огляду на вищенаведене, Верховний Суд дійшов висновку, що суди попередніх інстанцій не звернули увагу на те, що зміна відомостей до Державного земельного кадастру в частині цільового призначення земельної ділянки з кодом 02.03 "Для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку" (кадастровий номер 1210100000:02:372:0088) за адресою: АДРЕСА_1 , має безпосередній вплив на права і обов`язки не лише для позивача, третьої особи ОСОБА_2 , але і теперішніх власників земельної ділянки кадастровий номер 1210100000:02:372:0088. У зв`язку з цим оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції, яка має вирішити питання про необхідність залучення таких осіб. 
39.          Суд не вбачає доцільності у докладному аналізі інших доводів касаційної скарги, оскільки на загальні висновки суду по суті справи вони не впливають.

Керуючись статтями 243, 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційні скарги Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області та ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2018 року, постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року у справі №0440/4883/18  скасувати.
Справу №0440/4883/18 направити на новий розгляд до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя                                                                                                              В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб