ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 лютого 2023 року 
м. Київ

справа № 580/336/20
адміністративне провадження № К/9901/10691/21 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Загороднюка А.Г.,  Калашнікової О.В., 
розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу №580/336/20
за позовом ОСОБА_1 до Іваньківської сільської ради Маньківського району Черкаської області та сільського голови Іваньківської об`єднаної територіальної громади Поліщук Лесі Миколаївни про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2020 року (головуючий суддя - Руденко А.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2021 року (головуючий суддя - Ключкович В.Ю., судді: Парінов А.Б., Беспалов О.О.),
УСТАНОВИВ: 
І. Короткий зміст позовних вимог
1.          У січні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Іваньківського сільського голови Маньківського району Черкаської області Поліщук Лесі Миколаївни та Іваньківської сільської ради, в якому, з врахуванням уточнень, просив:
- встановити відсутність компетенції та повноважень представницького органу місцевого самоврядування зі статусом юридичної особи в адміністративних межах Іваньківської сільської об`єднаної територіальної громади за період з 14 листопада 2017 року по 04 грудня 2020 року в Іваньківської сільської ради;
- встановити відсутність компетенції та повноважень головної посадової особи в адміністративних межах Іваньківської сільської об`єднаної територіальної громади за період з 14 листопада 2017 року по 04 грудня 2020 року в ОСОБА_2 ;
- визнати бездіяльність ОСОБА_2 , пов`язану з припиненням реорганізації Іваньківської сільської ради села Іваньки в Іваньківську сільську раду Іваньківської сільської об`єднаної територіальної громади протиправною та такою, що суперечить статті 5 Конституції України, та зобов`язати головну посадову особу Іваньківської сільської об`єднаної територіальної громади закінчити у встановлений судом розумний та конкретний строк реорганізацію, та здійснити державну реєстрацію юридичної особи - Іваньківська сільська рада Іваньківської сільської об`єднаної територіальної громади, її виконавчих органів, згідно частин одинадцятої та дванадцятої статті 8 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», та стягнути з суб`єкта владних повноважень кошти на відшкодування моральної шкоди, заподіяної позивачу;
- визнати дії та рішення суб`єкта владних повноважень по передачі майна територіальних громад, які входять до складу Іваньківської сільської об`єднаної територіальної громади у власність юридичної особи протиправними та повернути майно у комунальну власність Іваньківської сільської об`єднаної територіальної громади;
- встановити відсутність компетенції та повноважень в адміністративних межах Іваньківської об`єднаної територіальної громади за період з 14 листопада 2017 року по 04 грудня 2020 року в адміністративної комісії при виконавчому комітеті Іваньківської сільської ради;
- визнати рішення по нарахуванню премій та зарплат працівникам Іваньківської сільської ради за період з 14 листопада 2017 року по 04 грудня 2020 року протиправними та нечинними, та стягнути з відповідачів кошти на відшкодування шкоди, завданої Іваньківській сільській об`єднаній територіальній громаді;
- визнати дії членів адміністративної комісії при виконавчому комітеті Іваньківської сільської ради під час засідання 11 вересня 2019 року протиправними та стягнути з установленого суб`єкта владних повноважень кошти на відшкодування шкоди, заподіяної позивачу;
- визнати рішення суб`єктів владних повноважень, прийнятих за результатами розгляду заяви позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність учаснику АТО земельної ділянки від 28 травня 2020 року протиправними, скасувати рішення, зобов`язати прийняти законне рішення, задовольнивши заяву позивача від 28 травня 2020 року та стягнути з установленого суб`єкта владних повноважень кошти на відшкодування моральної та матеріальної шкоди, завданої позивачу;
- визнати дії суб`єктів владних повноважень, що перешкоджають позивачу у здійсненні господарської діяльності у галузі мистецтва протиправними та зобов`язати відповідачів без письмової згоди позивача не ступати на територію власності й користування позивача, та стягнути з суб`єктів владних повноважень кошти на відшкодування моральної шкоди, заподіяної позивачу;
- зобов`язати відповідачів згідно з пунктом 10 частини другої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) вибачитись за незаконні рішення, дії, бездіяльність та публічні приниження гідності позивача шляхом опублікування відповідного оголошення в засобах масової інформації та соцмережах.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
2.          Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2020 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2021 року, відмовлено у задоволенні заяви ОСОБА_1 про заміну неналежного відповідача.
3.          При постановленні зазначеної ухвали, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що позов заявлено до належного відповідача - Іваньківського сільського голови Маньківського району Черкаської області ОСОБА_2, а тому підстав для заміни останнього немає.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
4.          26 березня 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_3 , у якій скаржник просить скасувати ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2021 року; ухвалити нове судове рішення, у якому визнати, що належним відповідачем у даній справі є керівник Іваньківської сільської ради Поліщук Леся Миколаївна, та замінити ним неналежного відповідача, або залучити в якості другого відповідача.
5.          В обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначає, що оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню з ухваленням відповідно до статті 351 КАС України нового рішення, оскільки вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій не встановили особи відповідача на підставі належних та достовірних доказів, які підтверджували б статус суб`єкта владних повноважень; суди обох інстанцій на підтвердження позиції щодо належності відповідача вказують на один із документів, який на переконання позивача є підробленим сільським головою, але суди вважають, що це є описка, а не підробка, водночас оскільки дослідження доказів по справі ще не здійснювалося, то це свідчить суди обох інстанцій прийняли рішення на підставі ще не встановлених фактичних обставин; висновки судів попередніх інстанцій у судових рішеннях щодо належності відповідача зроблені всупереч зазначених ними же підставам та обставинам.
6.          Касатор вказує, що сільський голова не здійснила реорганізацію Іваньківської сільської ради відповідно до вимог частини дванадцятої статті 8 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» і не внесла змін до відомостей про юридичну особу в державний реєстр відповідно до абзацу 4 частини другої статті 17 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань». Вказана бездіяльність порушує право позивача на здійснення місцевого самоврядування, у зв`язку із чим остатнім подано даний позов. Однак, на стадії підготовчого провадження відповідачами ні суду, ні позивачу так і не було надано належних та достовірних доказів своєї правосуб`єктності в адміністративних межах новоутвореної ОТГ, якими можуть бути лише витяг або виписка з Державного реєстру юридичних осіб , фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, у яких містилися б відомості внесені за результатами реорганізації та виборів у 2017 році. Натомість, у матеріалах справи є лише документ, у якому зазначено, що особа, яка представляється сільським головою ОТГ є керівником юридичної особи органу місцевого самоврядування, але без зазначення необхідного представницького статусу та владних повноважень в адміністративних межах Іваньківської ОТГ та без зазначення посади - сільського голови. Також у матеріалах справи відсутнє посвідчення сільського голови в якості підтвердження повноважень головної посадової особи в адміністративних межах Іваньківської ОТГ.
7.          За наведених мотивів позивач уважає, що суд першої інстанції не встановив правосуб`єктності суб`єкта владних повноважень в адміністративних межах Іваньківської ОТГ, а відтак належності відповідача. Суд апеляційної інстанції, своєю чергою, формалізовано продублював висновки окружного суду.
8.          Ухвалою від 16 квітня 2021 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_3 .
9.          У поясненнях до касаційної скарги скаржник наголосив на тому, що жодного документу, який би засвідчив факт реєстрації ОСОБА_2 головною посадовою особою Іваньківської територіальної громади після виборів 2017 року та посвідчення сільського голови в матеріалах справи немає. Єдиний державний реєстр юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань містить відомості про ОСОБА_2 лише як про керівника і представника юридичної особи (непредставницької організаційно-правової форми), (не сільського голову - головну посадову особу територіальної громади).
10.          07 травня 2021 року до Верховного Суду від Іваньківської сільської ради та Іваньківського сільського голови ОСОБА_2 надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому останній просить скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
11.          Ухвалою від 21 лютого 2023 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами на підставі пункту 3 частини першої статті 345 КАС України.
ІV. Нормативне регулювання та позиція Верховного Суду
12.          Відповідно до частин першої, другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
13.          Згідно зі статтею 24 КАС України, Верховний Суд переглядає судові рішення місцевих та апеляційних адміністративних судів у касаційному порядку як суд касаційної інстанції.
14.          Касаційне провадження у цій справі відкрито з метою перевірки доводів касаційної скарги щодо порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права при постановленні оскаржуваних ухвали та постанови.
15.          З оскаржуваних судових рішень убачається, що 30 листопада 2020 року ОСОБА_3 звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду із заявою, у якій просив залишити у якості співвідповідача Іваньківську сільську раду Маньківського району Черкаської області та визнати неналежним відповідачем Іваньківського сільського голову Іваньківської об`єднаної територіальної громади ОСОБА_2 та замінити на належного відповідача - керівника Іваньківської сільської ради ОСОБА_2
16.          В обґрунтування поданої заяви позивач зазначив, що первісно заявив позов до Іваньківського сільського голови ОСОБА_2, проте за результатами аналізу наявних у справі документів видно, що повноваження Іваньківського сільського голови ОСОБА_2 в адміністративних межах Іваньківської ОТГ відсутні; повноваження Іваньківського сільського голови ОСОБА_2 в адміністративних межах села Іваньки Маньківського району Черкаської області закінчились 14 листопада 2017 року; єдиними підтвердженнями владних повноважень ОСОБА_2 як керівника/представника юридичної особи Іваньківської сільської ради ОСОБА_2 з 10 листопада 2015 року є витяг з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.
17.          Згідно з частиною третьою статті 48 КАС України (в редакції на час постановлення судом першої інстанції оскаржуваної ухвали), якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.
18.          Відповідно до частин четвертої - шостої цієї статті, якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави. Під час вирішення питання про залучення співвідповідача чи заміну належного відповідача суд враховує, зокрема, чи знав або чи міг знати позивач до подання позову у справі про підставу для залучення такого співвідповідача чи заміну неналежного відповідача. Після заміни сторони, залучення другого відповідача розгляд адміністративної справи починається спочатку.
19.          Так, судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Іваньківська сільська рада зареєстрована як юридична особа - орган місцевого самоврядування, код ЄДРПОУ 25659941, дата державної реєстрації - 21.05.1997, керівник та представник - ОСОБА_2 , 10.11.2015.
20.          19 липня 2017 року Іваньківською сільською радою прийнято рішення № 23-1/V11 «Про добровільне об`єднання територіальних громад», згідно з яким відповідно до статей 2, 4, 6, 7, 8 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» прийнято рішення об`єднатися територіальним громадам сіл Іваньки, Тимошівка Іваньківської сільської ради, села Березівка Березівської сільської ради і села Крачківка Крачківської сільської ради в Іваньківську сільську об`єднану територіальну громаду з центром у селі Іваньки.
21.          29 жовтня 2017 року відбулися перші місцеві вибори Іваньківської сільської ради та Іваньківського сільського голови Іваньківської об`єднаної територіальної громади, призначені згідно з постановою Центральної виборчої комісії від 18 серпня 2017 року № 164.
22.          09 листопада 2017 року Іваньківська сільська виборча комісія прийняла постанову № 16/1 про реєстрацію ОСОБА_2 сільським головою с. Іваньки Маньківського району Черкаської області.
23.          За змістом статті 10 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР), сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
24.          Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста (частина перша статті 12 цього Закону).
25.          Згідно з частиною третьою статті 12 Закону №280/97-ВР, сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових місцевих виборах, визначається Конституцією України.
26.          Частиною першою статті 8 Закону України від 05 лютого 2015 року № 157-VIII «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (далі - Закон № 157-VIII) передбачено, що об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.
27.          Відповідно до частини другої цієї статті, повноваження сільських, селищних, міських рад, сільських, селищних, міських голів, обраних територіальними громадами, що об`єдналися, завершуються в день набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною об`єднаною територіальною громадою.
28.          Після завершення повноважень сільських, селищних, міських рад, обраних територіальними громадами, що об`єдналися, їхні виконавчі комітети продовжують здійснювати свої повноваження до затвердження сільською, селищною, міською радою, обраною об`єднаною територіальною громадою, персонального складу її виконавчого комітету. Протягом зазначеного строку сільський, селищний, міський голова, обраний об`єднаною територіальною громадою, очолює такі виконавчі комітети та входить до їх персонального складу.
29.          За правилами частини четвертої статті 8 Закону № 157-VIII, з дня набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною об`єднаною територіальною громадою, у порядку, визначеному цим Законом, здійснюється реорганізація відповідних юридичних осіб - сільських, селищних, міських рад, обраних територіальними громадами, що об`єдналися, та розміщених поза адміністративним центром об`єднаної територіальної громади, шляхом їх приєднання до юридичної особи - сільської, селищної, міської ради, розміщеної в адміністративному центрі об`єднаної територіальної громади. Після завершення реорганізації відповідні юридичні особи - сільські, селищні, міські ради припиняються у порядку, визначеному цим Законом.
30.          Приписами частини третьої статті 9 Закону України від 15 травня 2003 року № 755-IV «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань» (далі - Закон № 755-IV) визначено, що в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань містяться відомості щодо державних органів і органів місцевого самоврядування як юридичних осіб, зокрема, відомості про керівника юридичної особи: прізвище, ім`я, по батькові, посада, дата призначення або набуття повноважень, реєстраційний номер облікової картки платника податків або серія та номер паспорта (для фізичних осіб, які мають відмітку в паспорті про право здійснювати платежі за серією та номером паспорта), дані про наявність обмежень щодо представництва юридичної особи; відомості про осіб, які можуть вчиняти дії від імені юридичної особи, у тому числі підписувати договори, подавати документи для державної реєстрації тощо: прізвище, ім`я, по батькові, дата народження, реєстраційний номер облікової картки платника податків або серія та номер паспорта (для фізичних осіб, які мають відмітку в паспорті про право здійснювати платежі за серією та номером паспорта), дані про наявність обмежень щодо представництва юридичної особи.
31.          Отже, як правильно зауважили суди попередніх інстанцій, за змістом вказаних норм, сільський, селищний, міський голова зазначається у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських організацій як керівник юридичної особи (органу місцевого самоврядування) та особа, яка може вчиняти дії від імені юридичної особи, у тому числі підписувати договори, подавати документи для державної реєстрації, тощо.
32.          Зазначене узгоджується з відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських організацій, де ОСОБА_2 зазначена як керівник і представник Іваньківської сільської ради (код ЄДРПОУ 25659941, юридична особа, орган місцевого самоврядування).
33.          Водночас, за змістом вищевказаних положень Закону № 280/97-ВР, сільський, селищний, міський голова є посадовою особою територіальної громади, про яку Законом № 755-IV окремо не передбачено внесення відомостей до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських організацій.
34.          Та обставина, що у постанові Іваньківської сільської виборчої комісії від 09 листопада 2017 року №16/1 помилково посадою ОСОБА_2 зазначено «сільський голова с. Іваньки» замість правильного «Іваньківський сільський голова» не змінює того, що це є одна і та ж особа, тим більше, що у Додатку № 22 до постанови Центральної виборчої комісії від 18 серпня 2017 року №164 «Про перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 29 жовтня 2017 року» вказано, що обиратиметься Іваньківський сільський голова Маньківського району Черкаської області.
35.          Окрім того, той факт, що в позовній заяві ОСОБА_1 відповідачем зазначив сільського голову Іваньківської об`єднаної територіальної громади ОСОБА_2, також не змінює особу відповідача, до якого цей позов адресовано, тобто до Іваньківського сільського голови Маньківського району Черкаської області ОСОБА_2 
36.          Тож у світлі наведених правових норм у зіставленні з описаними обставинами можна стверджувати, що ОСОБА_2 є посадовою особою органу місцевого самоврядування, дії якої є предметом оскарження у цій справі, та з огляду на приписи пунктів 7, 9 частини першої статті 4 КАС України, належним відповідачем у справі, як посадова особа суб`єкта владних повноважень.
37.          Суди попередніх інстанцій слушно зауважили про те, що ОСОБА_1 обґрунтовує позовні вимоги до ОСОБА_2 її бездіяльністю на посаді Іваньківського сільського голови щодо реорганізації Іваньківської, Березівської та Крачківської сільських рад, у зв`язку з утворенням Іваньківської сільської об`єднаної територіальної громади, одночасно заперечуючи її повноваження як Іваньківського сільського голови, що вбачається суперечливим.
38.          Зважаючи на це, колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про те, що позов ОСОБА_3 заявлено до належного відповідача, а тому підстави для задоволення його заяви від 30 листопада 2020 року відсутні.
39.          У підсумку Суд резюмує, що доводи касаційної скарги стосовно порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права не знайшли своє підтвердження під час касаційного розгляду справи. 
40.          Відтак, ураховуючи приписи статті 350 КАС України касаційну скаргу ОСОБА_3 слід залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
V. Судові витрати
41.          Ураховуючи результат касаційного розгляду справи, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2021 року у справі № 580/336/20 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді | В.М. Соколов А.Г. Загороднюк   О.В. Калашнікова