ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 січня 2023 року 
м. Київ
справа № 360/4159/21
адміністративне провадження № К/990/32/22 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                Єзерова А.А., Кравчука В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Заступника керівника Луганської обласної прокуратури на ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 11.08.2021 (головуючий суддя: Басова Н.М.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 01.12.2021 (головуючий суддя: Казначеєв Е.Г., судді: Блохін А.А., Гайдар А.В.) у справі №360/4159/21 за позовом Виконуючого обов`язку керівника Старобільської окружної прокуратури Луганської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Луганській області до Марківської селищної ради Луганської області про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У серпні 2021 року Виконуючий обов`язки керівника Старобільської окружної прокуратури Луганської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Луганській області звернувся з позовом до Марківської селищної ради Луганської області (далі - відповідач), в якому просив:
визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо невжиття заходів по розробці, погодженню та затвердженню схеми санітарного очищення населених пунктів, які входять до її складу, та щодо організації на її території роздільного збирання корисних компонентів відходів;
зобов`язати відповідача вжити заходів по розробці, погодженню та затвердженню схеми санітарного очищення населених пунктів, які входять до її складу, та організувати на її території роздільне збирання корисних компонентів відходів.
Ухвалою Луганського окружного адміністративного суду від 11.08.2021, залишеною без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 01.12.2021, позовну заяву повернуто Виконуючому обов`язки керівника Старобільської окружної прокуратури Луганської області на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх, Заступник керівника Луганської обласної прокуратури подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення, а справу передати на продовження розгляду до суду першої інстанції.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 20.01.2022 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 24.01.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог прокурор зазначив, що під час вивчення стану дотримання вимог природоохоронного законодавства у сфері провадження з відходами встановлено, що внаслідок бездіяльності відповідача протягом тривалого часу залишається незабезпеченим розроблення та затвердження схеми санітарного очищення населених пунктів та організації роздільного збирання корисних компонентів відходів на території селищної ради, що є порушенням вимог Законів України «Про відходи», «Про благоустрій населених пунктів», Порядку розроблення, погодження та затвердження схем санітарного очищення  населених пунктів, затвердженого наказом Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України від 23.03.2017 №57.
Так, Старобільською окружною прокуратурою, з метою встановлення підстав для вжиття заходів представницького характеру, до Державної екологічної інспекції у Луганській області було направлено лист від 29.04.2021 №53/2-198вих-21 про надання інформації щодо проведених протягом 2019 - 2021 років контролюючих заходів з приводу дотримання природоохоронного законодавства Марківською селищною радою на підвідомчій їй території, зокрема, при поводженні з відходами.
З наданої Державною екологічною інспекцією у Луганській області на звернення прокуратури інформації встановлено, що контролюючим органом у 2019 році неодноразово проводилися перевірки Марківської селищної ради на предмет виконання приписів №301 від 19.10.2018 та №386 від 27.09.2019, виданих для усунення порушень у сфері охорони навколишнього природного середовища, зокрема щодо поводження з відходами, проте зазначені вимоги контролюючого органу суб`єктом нагляду не виконані. Також посадових осіб органу місцевого самоврядування було притягнуто до адмінвідповідальності за статтею 188-5 КУпАП.
Зважаючи на суспільну необхідність вирішення ситуації, яка склалася, існування ризику розвитку екологічних загроз для населення територіальної громади, актуальність проблеми щодо поводження з відходами, Старобільською окружною прокуратурою, відповідно до вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру», листом від 11.06.2021 №53/2-358 вих-21 було повідомлено Державну екологічну інспекцію у Луганській області про триваючий факт невиконання обов`язкових до вимог закону приписів з метою встановлення підстав для застосування прокурором представницьких повноважень.
Проте, Держекоінспекція у Луганській області листом від 06.07.2021 №2/2-15-235вих. повідомила, що до суду з позовною заявою про зобов`язання органу місцевого самоврядування усунути порушення вимог законодавства у сфері поводження з відходами не зверталася у зв`язку із відсутністю коштів на сплату судового збору.
Зазначене, на переконання прокурора, свідчить про неналежне здійснення органом контролю захисту інтересів держави, що є підставою для представництва інтересів держави в особі Державної екологічної інспекції у Луганській області.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу. В підтвердження правильності такого висновку, суди послалися на позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 19.03.2020 у справі №240/3384/19.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Державна екологічна інспекція у Луганській області, в особі якої звертається виконуючий обов`язки керівника Старобільської окружної прокуратури Луганської області, є самостійним органом державної влади, до компетенції якої серед іншого входить звернення до суду, в тому числі у разі невиконання зобов`язаним суб`єктом припису за результатом проведеного заходу контролю, що підтверджується Положенням про Державну екологічну інспекцію у Луганській області.
Отже за висновками судів обох інстанцій, наявний державний орган, який самостійно може здійснювати захист інтересів держави і таким органом є Державна екологічна інспекція у Луганській області.
Водночас, до позовної заяви не надано будь-яких доказів, які б свідчили про неможливість виконання саме Державною екологічною інспекцією у Луганській області своїх повноважень у спірних правовідносинах.
Апеляційний суд зазначив, що неможливість сплатити судовий збір, зазначена прокурором, як причина звернення з позовом в інтересах Інспекції, не може розглядатися, як неможливість інспекції звернутися до суду, оскільки законодавством регламентовано право суду на звільнення сторони від сплати судового збору, зменшення його розміру, розстрочення або відстрочення його сплати з урахування майнового стану сторони. Відсутність фінансування не позбавляє права звернення до суду з належним клопотанням щодо вирішення процесуальних питань.
Отже, оскільки прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави, та, враховуючи наявність суб`єкта владних повноважень, який має можливість самостійно звернутися із позовом щодо захисту порушеного права в судовому порядку, то за висновками судів обох інстанцій, прокурором в цій справі не було доведено наявності передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
У касаційній скарзі прокурор зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені з неправильним застосуванням положень статті 23 Закону України «Про прокуратуру», внаслідок чого суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про відсутність підстав для здійснення представництва інтересів держави прокурором у цій справі.
Стверджує, що оскаржувані судові рішення прийняті без врахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15.10.2019 у справі №903/129/18 і від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 та Верховного Суду від 06.07.2021 у справі №922/3025/20, від 30.03.2021 у справі №920/266/19, від 01.06.2021 у справі №910/11956/20, від 11.03.2021 у справі №920/821/18 та від 31.03.2021 у справі №805/430/18-а.
Посилання суду апеляційної інстанції на те, що відсутність фінансування уповноваженого органу не позбавляє його права звернутися до суду із відповідним клопотанням про відстрочення чи розстрочення сплати судового збору, на переконання скаржника, є черговим доказом бездіяльності Державної екологічної інспекції у Луганській області, яка маючи повноваження, не використовує свої процесуальні права з метою захисту інтересів держави в судовому порядку у питаннях загальнодержавного характеру, що мають пріоритетні значення та не можуть залишитися поза увагою.
Інші учасники справи правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Наведеним положенням кореспондує частина перша статті 5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Завданням адміністративного судочинства, у розумінні частини першої статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За визначенням, наведеним у пункті 8 частини першої статті 4 КАС України, позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України).
Зміст наведених приписів законодавства дає підстави для висновку, що завданням адміністративного судочинства є, насамперед, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, тоді як самі суб`єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Ключовими правовими питаннями у справі є наявність підстав для представництва Виконуючим обов`язки керівника Старобільської окружної прокуратури Луганської області інтересів держави в суді, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.
Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012) 11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції», прийнятої 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає в тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.
Європейський суд з прав людини звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач  і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (див. mutatis mutandis рішення від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Росії» (Menchinskaya v. Russia), заява № 42454/02,  пункт  35).
У Рішенні від 05.06.2019 №4-р(II)/2019 Конституційний Суд України зазначив, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях визначений в Законі України «Про прокуратуру».
Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19 дійшов таких висновків:
« 69. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
70. Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.
71. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.»
Позивач, покликаючись на статтю 23 Закону України «Про прокуратуру», обґрунтував право на звернення до суду нездійсненням органом державної влади захисту інтересів держави належним чином. Також посилався на те, що Держекоінспекція в Луганській області не може самостійно подати позов у зв`язку з відсутністю видатків на сплату судового збору.
Подібні правовідносини вже розглядалися Верховним Судом. У постанові від 02.12.2020 у справі №0440/6739/18 Верховний Суд дійшов висновку, що вказана підстава звернення прокурору до суду як відсутність у відповідного державного органу можливості сплачувати судовий збір є обґрунтованою.
Зазначений висновок узгоджується із правовою позицією, викладеною у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.10.2019 у справі №903/129/18, та постановах Верховного Суду від 30.03.2021 у справі №920/266/19, від 01.06.2021 у справі №910/11956/20.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 №275 (далі - Положення №275), Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
За приписами пункту 3 Положення №275, основними завданнями Держекоінспекції, зокрема, є поводження з відходами.
Згідно із підпунктом 2 пункту 4 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань: здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, з питань поводження з відходами, зокрема щодо: дотримання вимог документів дозвільного характеру на здійснення операцій у сфері поводження з відходами; складення і ведення реєстру об`єктів утворення, оброблення та утилізації відходів, реєстру місць видалення відходів; перевезення небезпечних відходів територією України та транскордонних перевезень відходів; збирання, перевезення, зберігання, оброблення, утилізації, знешкодження, видалення, захоронення відходів (у тому числі недопущення змішування та захоронення відходів, які можуть бути утилізовані); ведення первинного обліку кількості, типу і складу відходів, що утворюються, збираються, перевозяться, зберігаються, обробляються, утилізуються, знешкоджуються та видаляються, подання відповідної статистичної звітності в установленому порядку та паспортизації таких відходів; дотримання вимог нормативно-технічної та технологічної документації, погодженої в установленому порядку, під час виробництва продукції (крім дослідних зразків) з відходів чи з їх використанням; дотримання правил і режиму експлуатації установок, виробництв з оброблення та утилізації відходів; дотримання вимог екологічної безпеки під час транспортування, зберігання, використання, знешкодження та захоронення хімічних засобів захисту рослин, мінеральних добрив, токсичних речовин і відходів; своєчасного та повного здійснення заходів із захисту земель від засмічення та забруднення відходами.
Пунктом 7 Положення №275 Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Згідно із пунктом 1 Положення про Державну екологічну інспекцію у Луганській області, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 28.04.2020 №123 (далі - Положення №123), Державна екологічна інспекція у Луганській області (далі - Інспекція) є територіальним органом Державної екологічної інспекції України (далі - Держекоінспекція) та їй підпорядковується.
Системний аналіз пунктів 6-10 Положення №123 дає підстави для висновку, що Інспекція наділена повноваженнями щодо:
-                    звернення до суду із позовом щодо визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища;
-                    складення протоколів про адміністративні правопорушення та розглядає справи про адміністративні правопорушення, накладає адміністративні стягнення у випадках, передбачених законом;
-                    пред`явлення претензії про відшкодування шкоди, збитків і втрат, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства з питань, що належать до її компетенції, та розраховує їх розмір, звертається до суду з відповідними позовами.
-                    досудового врегулювання спорів, виступає позивачем та відповідачем у судах.
Отже, Державна екологічна інспекція у Луганській області є органом, уповноваженим державою здійснювати функції державного нагляду (контролю) вимог законодавства з питань поводження з відходами на території Луганської області.
Стосовно наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, погоджуючись із висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, зазначила:
«Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб».
Отже, ключовою підставою для визначення права прокурора на звернення до суду з цим позовом є встановлення факту невжиття Держекоінспекцією у Луганській області дій щодо захисту інтересів держави. 
Прокурор зазначив, що Держекоінспекція у Луганській області неодноразово виносила приписи відповідачу щодо усунення порушень вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, зокрема щодо поводження з відходами,  проте протягом тривалого терміну ці приписи так і не були виконані, і прокуратурі було повідомлено про відсутність намірів звернутися із позовом до суду. 
Зазначене свідчить про невжиття Держекоінспекцією у Луганській області дій щодо захисту інтересів держави. 
Колегія суддів зазначає, що незвернення державного органу на виконання покладених на нього завдань щодо охорони навколишнього природного середовища з позовом до суду, який би відповідав вимогам процесуального законодавства, свідчить про те, що указаний орган неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів у суді.
Зважаючи на викладене, звернення прокурора з таким позовом до суду відповідає нормам національного законодавства та практиці  Європейського суду з прав людини та  правовій  позиції Верховного Суду, викладеній, зокрема, у постанові від 22.12.2022 у справі № 360/6282/21.
З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про відсутність підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для звернення прокурора до суду з метою захисту інтересів держави.
VІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Згідно із частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу Заступника керівника Луганської обласної прокуратури слід задовольнити, ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції скасувати, а праву направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Заступника керівника Луганської обласної прокуратури задовольнити.
Ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 11.08.2021 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 01.12.2021 у справі №360/4159/21 скасувати.
Справу №360/4159/21 направити до Луганського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду:                                                                   С. М. Чиркін
                                                                                          А. А. Єзеров
                                                                                          В. М. Кравчук