П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ  
 
30 березня 2023 року
м. Київ
Справа № 990/15/23
Провадження № 11-19заі23                                
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Ситнік О. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Штелик С. П.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом  ОСОБА_1 до Верховної Ради України (далі - ВРУ) про визнання частково протиправним і нечинним закону
за апеляційною скаргою  ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 січня 2023 року (суддя Соколов В. М.),
УСТАНОВИЛА:
5 січня 2023 року  ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом,                             у якому просив визнати протиправною та нечинною норму Закону України від                 3 жовтня 2017 року № 2148-VIII «Про внесення змін до деяких законів України щодо підвищення пенсій» (далі - Закон № 2148-VIII) у частині застосування величини оцінки одного року страхового стажу в розмірі 1%, замість 1,35 %, як було раніше передбачено статтею 25 Закону України від 9 липня 2003 року № 1058-IV «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування».
Обґрунтовуючи позовні вимоги,  ОСОБА_1 зазначив, що ця норма Закону                        № 2148-VIII всупереч статті 22 Конституції України звужує зміст і обсяг існуючих прав і свобод, адже зменшення величини оцінки одного року страхового стажу автоматично зменшує розмір пенсії.
Ухвалою від 30 січня 2023 рокуКасаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
За висновками цього суду позовна вимога про визнання протиправною та нечинною норми Закону № 2148-VIII стосується законотворчої діяльності ВРУ, під час здійснення якої вона не реалізовує публічно-владних управлінських функцій, відтак предмет позову не підпадає під контроль суду адміністративної юрисдикції.
ОСОБА_1 не погодився з таким судовим рішенням і подав апеляційну скаргу, в якій посилається на порушення судом положень частини першої статті 5 КАС, в якій затверджено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.
Крім того, на переконання скаржника, суддя залишив поза увагою норми статті 266 КАС, за якою розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов ВРУ, розглядаються у порядку спрощеного позовного провадження Верховним Судом у складі колегії Касаційного адміністративного суду не менше ніж з п`яти суддів.
Ураховуючи наведене,  ОСОБА_1 просить скасувати ухвалуКасаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 січня 2023 року. 
У відзиві на апеляційну скаргу представник ВРУ заперечує проти її задоволення, посилаючись на те, що суд першої інстанції постановив оскаржувану ухвалу з дотриманням норм процесуального права, обґрунтовано відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 , оскільки виконання парламентом функцій законотворення не належить до управлінських дій.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі й відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні створено систему адміністративних судів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС ).
Згідно із частиною  першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», рішення ЄСПЛ від 8 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»).
У своїх рішеннях від 5 квітня 2018 року у справі «Зубац проти Хорватії» та від                         9 жовтня 2018 року у справі «Азюковська проти України» ЄСПЛ зауважив, що право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням, які дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду за своєю природою потребує регулювання державою і таке регулювання може змінюватися в часі та місці відповідно до потреб і ресурсів суспільства та окремих осіб.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС.
Пунктом 1 частини другої статті 19 КАС передбачено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.
З наведеного випливає, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
За принципом поділу державної влади в Україні, закріпленому у статті 6 Основного Закону, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах відповідно до законів України.
За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ. Згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону до повноважень ВРУ належить прийняття законів.
Відповідно до частини другої статті 1 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VІ «Про регламент Верховної Ради України» (далі - Регламент), цей Регламент визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень ВРУ, та порядок здійснення контрольних функцій ВРУ. Саме згідно з нормами зазначеного Регламенту створені нею із числа народних депутатів України комітети ВРУ, обрані нею Голова ВРУ та його заступники, народні депутати України в порядку і строки, визначені Регламентом, реалізують дії з розгляду законопроектів, які за змістом, способами, прийомами, завданнями і юридичною природою є проявами (вираженням, властивостями) функції законотворення.
Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІV Регламенту). 
Згідно із частиною першою статті 89, частиною другою статті 90 розділу ІV Регламенту право законодавчої ініціативи у ВРУ належить Президенту України, народним депутатам, Кабінету Міністрів України. Законопроект, проект іншого акта подається до ВРУ за підписом особи, яка має право законодавчої ініціативи або представляє орган, наділений таким правом.
Такі дії ВРУ не вважаються управлінськими, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції. До них мають застосовуватися положення, що дозволяють удаватися до інших юрисдикційних форм захисту від порушень прав чи інтересів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
У Рішенні від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України також зазначив, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.
У цій справі ОСОБА_1  оскаржує акт ВРУ, який не можна вважати управлінським, адже його прийняття охоплюється процедурою законотворчого процесу, здійснення якого віднесено до виключної компетенції ВРУ, яка при цьому реалізує свою нормотворчу функцію, а не владні управлінські функції по відношенню до позивача. 
Ураховуючи зазначене вище, предмет позову ОСОБА_1 не підпадає під контроль суду адміністративної юрисдикції.
Таким чином, висновок суду першої інстанції про те, що цей позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства є правильним. 
Крім того, на переконання Великої Палати Верховного Суду, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів і які взагалі не підлягають судовому розгляду. 
Таку правову позицію Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала в судових рішеннях, зокрема в постановах від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 3 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18, від 13 березня 2019 року у справі                                   № 9901/947/18, від 1 квітня 2020 року у справі № 9901/571/19.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
На підставі частини першої статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Оскільки Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив оскаржувану ухвалу з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга позивача задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 січня 2023 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач	 	 	О. Б. Прокопенко	
Судді:	 	В. В. Британчук	 	Г. Р. Крет	
 	 	Ю. Л. Власов	 	Л. М. Лобойко	
 	 	І. В. Григор`єва 	 	С. Ю. Мартєв	
 	 	М. І. Гриців	 	К. М. Пільков	
 	 	Д. А. Гудима	 	О. М. Ситнік	
 	 	Ж. М. Єленіна	 	І. В. Ткач	
 	 	І. В. Желєзний	 	О. С. Ткачук	
 	 	О. С. Золотніков	 	С. П. Штелик	
 	 	Л. Й. Катеринчук