ПІВДЕННО-ЗАХІДНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
_____________________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ

29 березня 2023 року	  м. Одеса	Справа № 916/2407/22	
Південно-західний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді: Таран С.В.,
Суддів: Богатиря К.В., Поліщук Л.В.,
при секретарі судового засідання: Степановій О.В.,
за участю представників:
від прокуратури - Кривельова Т.М.,
від Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області - участі не брали,
від Управління освіти Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської   області - участі не брали,
від Товариства з обмеженою відповідальністю "Одеська обласна енергопостачальна компанія" - Підкова Л.В.,
розглянувши апеляційну скаргу керівника Доброславської окружної прокуратури
на ухвалу Господарського суду Одеської області від 07.12.2022 про залишення позову без розгляду, прийняту суддею Литвиновою В.В., м. Одеса, повний текст складено 09.12.2022
у справі №916/2407/22
за позовом: керівника Доброславської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області та Управління освіти Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області
до відповідача: Товариства з обмеженою відповідальністю "Одеська обласна енергопостачальна компанія"
про визнання недійсними додаткових угод та стягнення 284 558,47 грн

ВСТАНОВИВ:

У вересні 2022 р. керівник Доброславської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області та Управління освіти Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області звернувся з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Одеська обласна енергопостачальна компанія", в якому просив визнати недійсними укладені між Управлінням освіти Фонтанської сільської ради Одеської області та Товариством з обмеженою відповідальністю "Одеська обласна енергопостачальна компанія" додаткові угоди №2 від 17.09.2021, №3 від 20.09.2021, №4 від 27.09.2021, №5 від 14.09.2021, №6 від 30.11.2021, №7 від 01.12.2021, №8 від 02.12.2021 та №9 від 03.12.2021 до договору про закупівлю електричної енергії у постачальника         №12-22Z-ПВЦ від 26.03.2021, а також стягнути з Товариства з обмеженою відповідальністю "Одеська обласна енергопостачальна компанія" на користь Управління освіти Фонтанської сільської ради безпідставно надмірно сплачені бюджетні кошти в сумі 284558,47 грн.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що на підставі оспорюваних додаткових угод було протиправно збільшено ціну договору про закупівлю електричної енергії у постачальника №12-22Z-ПВЦ від 26.03.2021, укладеного в межах процедури проведення державних закупівель, та, як наслідок, зменшено обсяг електричної енергії, який підлягав поставці на підставі останнього.
За вказаною позовною заявою місцевим господарським судом 22.09.2022 відкрито провадження у справі №916/2407/22.
07.10.2022 до суду першої інстанції від Товариства з обмеженою відповідальністю "Одеська обласна енергопостачальна компанія" надійшла заява б/н від 07.10.2022 (вх.№22041/22 від 07.10.2022), в якій останнє просило позов керівника Доброславської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області та Управління освіти Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області у справі №916/2407/22 залишити без розгляду.
В обґрунтування даної заяви відповідач послався на те, що прокурор безпідставно визначив позивачами у даній справі Фонтанську сільську раду Одеського району Одеської області та її виконавчий органі - Управління освіти Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області, оскільки належним органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, виступає Державна аудиторська служба України, між тим прокурор при зверненні до суду не надав жодного доказу на підтвердження факту невжиття компетентним органом (Держаудитслужбою) протягом розумного строку заходів, спрямованих на захист інтересів держави, а також наявності обставин, які б свідчили про те, що інтереси держави потребували невідкладного захисту.
Ухвалою Господарського суду Одеської області від 07.12.2022 у справі №916/2407/22 (суддя Литвинова В.В.) позов керівника Доброславської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області та Управління освіти Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області до Товариства з обмеженою відповідальністю "Одеська обласна енергопостачальна компанія" про визнання недійсними додаткових угод та стягнення 284558,47 грн залишено без розгляду.
Вказана ухвала суду мотивована відсутністю в Управління освіти Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області делегованих органом місцевого самоврядування повноважень здійснювати будь-які владні управлінські функції у спірних правовідносинах, у зв`язку з чим останнє не є суб`єктом владних повноважень, а відтак прокурор не має правових підстав для звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі даного управління. Крім того, місцевий господарський суд зазначив, що в межах даної справи прокурором визначено порушення прав саме Управління освіти Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області як суб`єкта господарювання, а не прав територіальної громади в особі відповідного органу місцевого самоврядування, у зв`язку з чим звернення прокурора з позовом в інтересах держави в особі Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області є безпідставним.
Не погодившись з прийнятою ухвалою, керівник Доброславської окружної прокуратури звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить ухвалу Господарського суду Одеської області від 07.12.2022 у справі №916/2407/22 скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Зокрема, в апеляційній скарзі скаржник зазначає про те, що місцевий господарський суд під час постановлення оскаржуваної ухвали дійшов помилкового висновку щодо відсутності підстав для представництва прокуратурою у спірних правовідносинах інтересів Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області та Управління освіти Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області, оскільки останні, будучи уповноваженими суб`єктами, обізнаними про порушення прав держави у зв`язку з незаконністю оспорюваних додаткових угод, які зумовили нераціональне та неефективне використання коштів територіальної громади (місцевого бюджету), безпідставно самостійно не звернулися до суду за захистом майнових інтересів держави, маючи при цьому відповідні повноваження. Водночас апелянт зазначає, що суд першої інстанції необґрунтовано прирівняв Управління освіти Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області, яке має статус виконавчого органу Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області, до комунального підприємства, не наділеного владними управлінськими функціями.
У відзиві на апеляційну скаргу №06/02-443 від 31.01.2023 (вх.№2079/22/Д2 від 31.01.2023) Товариство з обмеженою відповідальністю "Одеська обласна енергопостачальна компанія", посилаючись на її безпідставність та необґрунтованість, просить апеляційну скаргу керівника Доброславської окружної прокуратури залишити без задоволення, а ухвалу Господарського суду Одеської області від 07.12.2022 у справі №916/2407/22 - без змін. Зокрема, відповідач зауважує на тому, що, звертаючись до суду з позовом у даній справі, прокурор помилково ототожнює бездіяльність компетентного органу у сфері публічних закупівель (Держаудитслужби), який, власне, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, проте не визначений прокурором в якості позивача, з бездіяльністю замовника публічних закупівель (Управління освіти Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області) та його засновника (Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області), які у розумінні чинного законодавства не можуть виступати належними позивачами у цій справі.
07.03.2023 до суду апеляційної інстанції каналами електронного зв`язку від Товариства з обмеженою відповідальністю "Одеська обласна енергопостачальна компанія" надійшли письмові пояснення №06/02-899 від 07.03.2023 (вх.№2079/22/Д3 від 07.03.2023), в яких відповідач, посилаючись на практику суду касаційної інстанції, зазначає про законність та обґрунтованість оскаржуваної ухвали.
Ухвалою Південно-західного апеляційного господарського суду у складі головуючого судді Таран С.В., суддів: Богатиря К.В., Поліщук Л.В. від 16.01.2023 за вказаною апеляційною скаргою відкрито апеляційне провадження, а в подальшому ухвалою суду від 01.02.2023 вирішено розглянути апеляційну скаргу керівника Доброславської окружної прокуратури на ухвалу Господарського суду Одеської області від 07.12.2022 у справі №916/2407/22 поза межами строку, встановленого частиною другою статті 273 Господарського процесуального кодексу України, у розумний строк, достатній для забезпечення можливості реалізації учасниками процесу відповідних процесуальних прав з урахуванням запровадженого в Україні воєнного стану, та призначено дану справу до розгляду на 08.03.2023 о 12:00.
З метою повного та всебічного розгляду апеляційної скарги з забезпеченням принципу змагальності та надання учасникам справи необхідних умов для встановлення фактичних обставин справи, а також правильного застосування законодавства Південно-західним апеляційним господарським судом у судовому засіданні 08.03.2023 шляхом постановлення протокольної ухвали було оголошено перерву до 12:00 год 29.03.2023.
У судовому засіданні 29.03.2023 представник прокуратури апеляційну скаргу підтримав; представник Товариства з обмеженою відповідальністю "Одеська обласна енергопостачальна компанія" висловив заперечення проти її задоволення; представники Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області та Управління освіти Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області участі не брали, хоча були належним чином сповіщені про дату, час та місце його проведення, що підтверджується матеріалами справи (т.ІІ а.с.136), при цьому Управлінням освіти Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області було подано заяву №381/01-18 від 24.03.2023 (вх.№2079/22/Д4 від 27.03.2023) про розгляд справи за його відсутності.
Фонтанська сільська рада Одеського району Одеської області та Управління освіти Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області своїм правом згідно з частиною першою статті 263 Господарського процесуального кодексу України не скористалися, відзивів на апеляційну скаргу не надали, що згідно з частиною третьою статті 263 Господарського процесуального кодексу України не перешкоджає перегляду оскаржуваної ухвали суду першої інстанції.
В силу статті 269 Господарського процесуального кодексу України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.
Заслухавши пояснення представників прокуратури та відповідача, обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши наявні матеріали справи на предмет правильності застосування Господарським судом Одеської області норм права, колегія суддів дійшла наступних висновків.
У статті 1311 Конституції України визначено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно зі статтею 1 Закону України "Про прокуратуру" прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.
У випадках, визначених Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 2 Закону України "Про прокуратуру").
Частинами першою, третьою статті 4 Господарського процесуального кодексу України унормовано, що право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом. До господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Відповідно до частини третьої статті 53 Господарського процесуального кодексу України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
За умовами частини першої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Колегією суддів враховується, що у рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи №1604(2003) від 27.05.2003 "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.
Згідно з пунктом 2 Рекомендації Rec (2012) 11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам "Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції", прийнятої 19.09.2012 на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає в тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.
Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.
На сьогодні однозначною є практика Європейського суду з прав людини, який відстоює позицію про можливість участі прокурора у справі тільки за наявності на це підстав. 
Європейський суд з прав людини у низці справ роз`яснював, що одна лише участь ("активна" чи "пасивна") прокурора або іншої особи рівнозначної посади може розглядатися як порушення пункту першого статті 6 Конвенції (рішення у справі "Мартіні проти Франції"). 
Оскільки прокурор, висловлюючи думку з процесуального питання, займає одну зі сторін спору, його участь може створювати для сторони відчуття нерівності (рішення у справі "Кресс проти Франції"). Принцип рівності сторін є одним із елементів більш широкого поняття справедливого судового розгляду в розумінні пункту першого статі 6 Конвенції. Останній потребує "справедливої рівноваги сторін": кожна сторона повинна мати розумну можливість надати свою позицію в умовах, які не створюють для неї суттєвих незручностей порівняно з іншою стороною (рішення у справі "Івон проти Франції", рішення у справі "Нідерест-Хубер проти Швейцарії").
Європейський суд з прав людини звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (рішення від 15.01.2009 у справі "Менчинська проти Росії").
Між тим Європейський суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, суд вирішує, наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
Отже, з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини першої статті 1311 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.
Таким чином, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
Враховуючи зазначене, наявність інтересів держави повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.
Аналогічна правова позиція об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду викладена в постанові від 15.05.2019 у справі №911/1497/18.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, або про відсутність такого. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу (частина четверта статті 53 Господарського процесуального кодексу України).
Визначальним для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) №3-рп/99 від 08.04.1999 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо. З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Наведене Конституційним Судом України розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 1311 Конституції України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Особливість суспільних (публічних) інтересів є те, що на відміну від приватних, їх майже не можливо захищати в суді безпосереднім носієм (носіями), а тому в державі обов`язково повинен існувати інструмент захисту такого інтересу у формі спеціального суб`єкта, яким може і повинен за чинної Конституції України виступати такий орган як прокуратура.
Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом.
Частиною третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" встановлено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини. Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Офісу Генерального прокурора або обласної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції. Представництво інтересів держави у суді у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави здійснюється прокурорами Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, а у визначених законом випадках - прокурорами Офісу Генерального прокурора в порядку та на підставах, визначених Цивільним процесуальним кодексом України.
Отже, системне тлумачення положень статті 53 Господарського процесуального кодексу України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво у суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
Поняття "орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах" означає орган, на який державою покладено обов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави. Таким органом відповідно до статей 6, 7, 13 та 143 Конституції України може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади (пункти 4, 5 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України №3-рп/99 від 08.04.1999).
Особливість сучасного конституційного статусу прокурора в суді, деталізованого в процесуальних кодексах та Законі України "Про прокуратуру", полягає у тому, що представництво прокурором інтересів держави у суді носить допоміжний характер, оскільки основну роль у цьому процесі мають відігравати профільні суб`єкти владних повноважень, які повинні самостійно звертатимуться до суду. Такий підхід до визначення ролі прокурора у сфері представництва інтересів держави у суді було закладено у Перехідних положеннях Конституції України 1996 року та в подальшому втілено в життя з урахуванням досвіду функціонування прокуратури в європейських державах, стандартів Ради Європи, а також висновків та рекомендацій, які надавалися Венеціанською Комісією щодо законопроектів про реформування прокуратури України.
Таким чином, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень (органи державної влади, органи місцевого самоврядування або інші суб`єкти владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах), а не прокурор, між тим для того щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. У кожному випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Враховуючи вищевикладене, Південно-західний апеляційний господарський суд наголошує на тому, що чинне законодавство України, зокрема, Закон України "Про прокуратуру", фактично наділяє прокурора правом в окремих випадках здійснювати захист інтересів держави, звертаючись до суду з відповідними позовами в інтересах останньої виключно в особі компетентних суб`єктів владних повноважень.
Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
При цьому суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен встановлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи, оскільки питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.
Отже, прокурор, подаючи позов, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. 
Владні повноваження мають розглядатися у розрізі саме спірних відносин, тобто орган, в інтересах якого подано позов, повинен мати владні повноваження у тих суспільних відносинах, на відновлення яких спрямовано позов (постанова Великої Палати Верховного Суду від 06.07.2021 у справі №911/2169/20).
Закон не зобов`язує прокурора подавати позов в особі усіх органів, які можуть здійснювати захист інтересів держави у спірних відносинах і звертатися з позовом до суду. Належним буде звернення в особі хоча б одного з них.
Саме такий правовий висновок викладено в постановах Верховного Суду від 25.02.2021 у справі №912/9/20 та від 19.08.2020 у справі №923/449/18.
Звертаючись з позовом у цій справі, прокурор посилався на порушення законодавства про публічні закупівлі, при цьому, обґрунтовуючи представницькі функції, останній зазначив, що позивачами (Фонтанською сільською радою Одеського району Одеської області та Управлінням освіти Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області) заходи щодо визнання недійсними оспорюваних додаткових угод не вживалися.
Відповідно до преамбули Закону України "Про публічні закупівлі" він визначає правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад. Метою цього Закону є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.
Зокрема, Законом України "Про публічні закупівлі" встановлюються основні терміни, сфера його застосування, суб`єктний склад тощо. Розділом ІІ вказаного Закону безпосередньо врегульовано державне регулювання та контроль у сфері закупівель.
Згідно з частинами першою, четвертою статті 7 Закону України "Про публічні закупівлі" уповноважений орган здійснює регулювання та реалізує державну політику у сфері закупівель у межах повноважень, визначених цим Законом. Рахункова палата, Антимонопольний комітет України, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, здійснюють контроль у сфері публічних закупівель у межах своїх повноважень, визначених Конституцією та законами України.
В силу частини першої статті 8 цього Закону України "Про публічні закупівлі" моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи. Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.
Положеннями частини першої статті 44 Закону України "Про публічні закупівлі" визначено, що за порушення вимог, установлених цим Законом та нормативно-правовими актами, прийнятими на виконання цього Закону, уповноважені особи, службові (посадові) особи замовників, службові (посадові) особи та члени органу оскарження, службові (посадові) особи Уповноваженого органу, службові (посадові) особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, службові (посадові) особи органів, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів (обслуговуючого банку), несуть відповідальність згідно із законами України.
Статтею 1 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" унормовано, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Порядок та підстави проведення органом державного фінансового контролю перевірок закупівель встановлюється Кабінетом Міністрів України (стаття 5 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні").
За умовами пунктів 8 та 10 частини першої статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" органу державного фінансового контролю надається право, зокрема порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України №43 від 03.02.2016, передбачено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Відповідно до підпунктів 3, 4, 9 пункту 4 цього Положення Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення державного фінансового аудиту, перевірки закупівель, інспектування (ревізії), моніторингу закупівель; здійснює контроль, зокрема, за дотриманням законодавства про закупівлі; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.
Отже, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів, і в разі виявлення порушень законодавства має право пред`явити обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
З урахуванням наведеного, органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції щодо реалізації державної політики у сфері закупівель, виступає Державна аудиторська служба України та її територіальні органи, між тим прокурор при зверненні до суду з позовом в інтересах держави в межах цієї справи не визначив Держаудитслужбу позивачем. Позов заявлений прокурором в інтересах держави в особі органу місцевого самоврядування та його виконавчого органу.
Згідно з частиною першою статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Органам місцевого самоврядування надано широкі права для здійснення економічного і соціального розвитку на своїй території. У статті 143 Конституції України зазначено, що місцеві органи самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки та збори відповідно до закону; утворюють, реорганізовують та ліквідують комунальні підприємства, організації, установи.
Для реалізації наданих повноважень орган місцевого самоврядування, зокрема, сільська рада, має право звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.
При цьому, в силу частин першої та другої статті 16 Цивільного кодексу України кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу. Таким способом захисту цивільних прав та інтересів може бути, зокрема, визнання правочину недійсним.
Юридичні особи та фізичні особи-підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням (частина друга статті 4 Господарського процесуального кодексу України).
Згідно зі статтею 203 Цивільного кодексу України зміст правочину не може суперечити цьому кодексу, іншим актам цивільного законодавства, а також моральним засадам суспільства. Особа, яка вчиняє правочин, повинна мати необхідний обсяг цивільної дієздатності. Волевиявлення учасника правочину має бути вільним і відповідати його внутрішній волі. Правочин має бути спрямований на реальне настання правових наслідків, що обумовлені ним. Правочин, що вчиняється батьками (усиновлювачами), не може суперечити правам та інтересам їхніх малолітніх, неповнолітніх чи непрацездатних дітей. Перелік вказаних вимог, додержання яких є необхідним для дійсності правочину, є вичерпним.
Частиною третьої статті 215 Цивільного кодексу України визначено, якщо недійсність правочину прямо не встановлена законом, але одна із сторін або інша заінтересована особа заперечує його дійсність на підставах, встановлених законом, такий правочин може бути визнаний судом недійсним (оспорюваний правочин).
Отже, закон передбачає право кожної особи на звернення до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу, а положення, закріплені у спеціальній нормі (частині третій статті 215 Цивільного кодексу України), що стосується недійсності правочину, передбачають можливість оскарження правочину зацікавленою особою, яка не є стороною договору.
Чинне законодавство прямо не визначає кола осіб, які можуть бути позивачами у справах, пов`язаних з визнанням правочинів недійсними, а тому, виходячи з вимог статті 16 Цивільного кодексу України, статті 4 Господарського процесуального кодексу України, крім учасників правочину (сторін за договором), а в передбачених законом випадках - прокурора, державних та інших органів, позивачем у справі про визнання недійсним правочину може бути будь-яке підприємство, установа, організація, а також фізична особа, чиї права та охоронювані законом інтереси порушує цей правочин.
Аналогічні висновки містяться у значній кількості постанов Верховного Суду, зокрема, від 19.02.2021 у справі №904/2979/20, від 29.09.2021 у справі №910/5529/19, від 01.12.2021 у справі №910/10754/20, від 13.01.2022 у справі №914/1962/19, від 18.05.2022 у справі №916/1383/21.
Колегія суддів вбачає, що Фонтанська сільська рада Одеського району Одеської області не є стороною додаткових угод, які оспорюються в межах даної справи. Крім того, прокурором не заявлено вимог про стягнення грошових коштів до відповідного бюджету, відтак позовні вимоги прокурора у цій справі фактично спрямовані на захист порушених прав саме Управління освіти Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області як сторони оспорюваних правочинів, а не безпосередньо територіальної громади в особі органу місцевого самоврядування.
Аналогічний правовий висновок Верховного Суду викладено в постановах від 31.08.2022 та від 01.02.2023, прийнятих судом касаційної інстанції у справі №924/996/21.
З огляду на викладене, апеляційний господарський суд погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність правових підстав для залишення без розгляду позову керівника Доброславської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області.
Стосовно визначення прокурором в якості позивача у даній справі Управління освіти Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області колегія суддів зазначає наступне.
За умовами статті 11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
Відповідно до пунктів 1.1, 1.7 Положення про Управління освіти Фонтанської сільської ради, затвердженого рішенням Фонтанської сільської ради №699 від 07.07.2022, дане управління створено Фонтанською сільською радою, підзвітне і підконтрольне останній. Управління освіти Фонтанської сільської ради є юридичною особою, має право у межах своїх повноважень укладати від свого імені угоди з юридичними і фізичними особами, майнові і немайнові права, нести зобов`язання, бути позивачем і відповідачем у судах.
До основних завдань та функцій Управління освіти Фонтанської сільської ради належать реалізація державної політики в галузі освіти; створення умов для здобуття громадянами дошкільної, повної загальної середньої та позашкільної освіти, а також організація матеріально-технічного забезпечення навчальних закладів (підпункти 3.1.1, 3.1.3 пункту 3.1 та підпункт 3.2.23 пункту 3.2 Положення про Управління освіти Фонтанської сільської ради).
Як зазначалося вище, звертаючись з позовом, в обґрунтування порушення інтересів держави прокурор послався на укладення Управлінням освіти Фонтанської сільської ради оспорюваних додаткових угод всупереч вимог чинного законодавства і інтересам держави, що призвело до безпідставної зміни істотних умов договору, зростання ціни за одиницю товару і зменшення обсягу поставки.
Таким чином, прокурор правильно визначив Управління освіти Фонтанської сільської ради позивачем у цій справі, оскільки останнє виступає стороною оспорюваних правочинів, а також юридичною особою, яка може від свого імені набувати майнові права, нести обов`язки та є розпорядником бюджетних коштів, здійснюючи процедуру закупівель товарів, робіт і послуг за рахунок бюджетних коштів згідно з законодавством України. Водночас підставою реалізації прокурором представницьких функцій стала усвідомлена пасивна поведінка Управління освіти Фонтанської сільської ради щодо захисту порушених інтересів держави.
Аналогічний правовий висновок об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду викладено в постанові від 18.06.2021 у справі №927/491/19.
При цьому сама по собі відсутність в Управління освіти Фонтанської сільської ради повноважень щодо здійснення контролю у сфері публічних закупівель жодним чином не позбавляє його, як сторони оспорюваних правочинів, права бути позивачем у справі про визнання недійсними відповідних правочинів (додаткових угод).
Даний висновок Південно-західного апеляційного господарського суду повністю узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною в постанові від 25.02.2021 у справі №912/9/20.
За таких обставин, ухвала Господарського суду Одеської області від 07.12.2022 у справі №916/2407/22 в частині залишення без розгляду позову керівника Доброславської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Управління освіти Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області є необґрунтованою, а тому підлягає скасуванню з направленням справи в цій частині для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 232, 233, 236, 240, 255, 269, 270, 271, 273, 275, 280-284 Господарського процесуального кодексу України, Південно-західний апеляційний господарський суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу керівника Доброславської окружної прокуратури задовольнити частково.
Ухвалу Господарського суду Одеської області від 07.12.2022 у справі №916/2407/22 скасувати в частині залишення без розгляду позову керівника Доброславської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Управління освіти Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області, справу в цій частині направити для продовження розгляду до суду першої інстанції; в іншій частині ухвалу залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дня її прийняття і може бути оскаржена у касаційному порядку у строк, який обчислюється відповідно до статті 288 Господарського процесуального кодексу України.
Повний текст постанови складено та підписано 29.03.2023.

Головуючий суддя                                                                       С.В. Таран

Суддя                                                                                           К.В. Богатир

Суддя                                                                                           Л.В. Поліщук