ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 лютого 2023 року 

м. Київ

справа №640/18720/18
адміністративне провадження № К/9901/35519/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Коваленко Н.В.

розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу Кабінету Міністрів України
на рішення    Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.06.2019 (колегія у складі суддів Кузьменко А.І., Добрівської Н.А., Маруліної Л.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.11.2019 (колегія у складі суддів  Кучми А.Ю., Бєлової Л.В., Лічевецького І.О.)
у справі № 640/18720/18
за позовом  ОСОБА_1 
до Кабінету Міністрів України
треті особи Міністерство юстиції України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини
про визнання протиправними та скасування окремих положень постанови Кабінету Міністрів України.

І. РУХ СПРАВИ

1.          У листопаді 2018 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Кабінету Міністрів України, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору Міністерство юстиції України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, в якому просила:
-          визнати протиправними підпункт 2 пункту 1, підпункт 2 пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України №335 від 25.04.2018 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 8 червня 2016 року №365»;
-          скасувати підпункт 2 пункту 1, підпункт 2 пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України №335 від 25.04.2018 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 8 червня 2016 року №365».
2.          Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 11.06.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.11.2019, позов задоволено частково:
-          визнано протиправними та нечинними підпункт 2 пункту 1, підпункт 2 пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України №335 від 25 квітня 2018 року «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 8 червня 2016 року №365» в частині, що стосується сум невиплачених пенсій;
-          у задоволенні решти позовних вимог відмовлено;
-          стягнуто на користь ОСОБА_1 понесені нею судові витрати по сплаті судового збору в сумі 352,40 грн за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України.
3.          У касаційній скарзі відповідач просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
4.          Ухвалою Верховного Суду від 23.12.2019 відкрито касаційне провадження. 

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що підпунктом 2 пункту 1 Постанови КМ України №   335 від 25.04.2018 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 8 червня 2016 року № 365» пункт 15 викладено в такій редакції: 
« 15. Орган, що здійснює соціальні виплати, на підставі рішення комісії призначає (відновлює) таку соціальну виплату з місяця, в якому надійшла заява внутрішньо переміщеної особи. Суми соціальних виплат, які не виплачені за минулий період, обліковуються в органі, що здійснює соціальні виплати, та виплачуються на умовах окремого порядку, визначеного Кабінетом Міністрів України.».
6.          Відповідно до п. п. 2 п. 2 Постанови КМ України № 335 від 25.04.2018 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 8 червня 2016 року № 365» пункти 16 і 18 доповнено реченням такого змісту: 
«Суми соціальних виплат, які не виплачені за минулий період, обліковуються в органі, що здійснює соціальні виплати, та виплачуються на умовах окремого порядку, визначеного Кабінетом Міністрів України.».
7.           ОСОБА_1 отримує пенсію за віком та з 28.09.2016 взята на облік як внутрішньо переміщена особа.
8.          Листом № 1114/А-02-01-08 від 25.10.2018 Бахмутсько-Лиманське об`єднане управління Пенсійного фонду України Донецької області повідомило позивача, що рішенням Бахмутської міської ради № 118 від 09.10.2018 їй поновлено виплату пенсії та роз`яснено, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 365 від 08.06.2016 «Деякі питання здійснення соціальних виплат внутрішньо переміщеним особам» суми соціальних виплат, які не виплачені за минулий період, обліковуються в органі, що здійснює соціальні виплати та виплачуються на умовах окремого порядку, визначеного Кабінетом Міністрів України. Виплата пенсійних коштів за минулий період буде здійснена після затвердження зазначеного порядку.
9.          Позивач, вважаючи протиправним зазначені положення постанови КМ України (зі змінами), а свої права як особи, на яку вони поширюються, порушеними, звернулася до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

10.          В обґрунтування позовних вимог позивач покликалася на те, що Законом України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» вже визначено порядок виплати пенсії за минулий період та такі умови встановлено для всіх громадян України - пенсіонерів. Тому встановлення оскаржуваними пунктами постанови Кабінету Міністрів України № 335 від 25.04.2018 обмеження щодо виплати внутрішньо переміщеним особам пенсії за минулий період є протиправним.
Позивач зазначала, що Кабінет Міністрів України при прийнятті постанови № 335 від 25.04.2018 перевищив повноваження щодо участі в реалізації державної політики з питань пенсійного забезпечення громадян (пенсіонерів), адже саме Пенсійний фонд України є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань пенсійного забезпечення.
Вважає, що оскаржувані пункти постанови Кабінету Міністрів України № 335 від 25.04.2018 є дискримінаційними для внутрішньо переміщених осіб, оскільки щодо них визначено інші (менш сприятливі) умови щодо виплати пенсії за минулий період.
11.          Відповідач заперечував проти задоволення позовних вимог, посилаючись на те, що до повноважень Кабінету Міністрів України належить розроблення та внесення змін до нормативно-правових актів, що стосуються соціальних виплат внутрішньо переміщеним особам. Отже Уряд при прийнятті оскаржуваної постанови діяв в межах повноважень, передбачених Конституцією України, Законами України та на виконання вимог Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб». Оскаржувані норми постанови № 335 від 25.04.2018 не спрямовані на дискримінацію окремих категорій громадян, а лише встановлюють, що державні соціальні гарантії з боку держави для окремих категорій осіб, визначаються окремим порядком Уряду.
12.          Уповноважений Верховної Ради України з прав людини надав письмові пояснення, у яких вказував на обґрунтованість позовних вимог та зазначав, що всупереч положенням Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» Кабінет Міністрів України оскаржуваними нормами постанови №335 від 25.04.2018 встановив, що актом Уряду буде визначено окремий порядок виплати пенсії за минулий період для пенсіонерів з числа внутрішньо переміщених осіб, який до цього часу не затверджено, що грубо порушує гарантоване законодавством право на соціальний захист цієї категорії громадян.
13.          Представник Міністерства юстиції України зазначив, що проект постанови Кабінету Міністрів України №335 від 25.04.2018 прийнято належним суб`єктом нормотворення, а Кабінет Міністрів України діяв на виконання вимог Закону України «Про забезпечення прав та свобод внутрішньо переміщених осіб» в межах повноважень, передбачених Конституцією України та Законами України.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14.          Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що нормативно-правовим актом, яким визначено здійснення пенсійних виплат за загальнообов`язковим державним пенсійним страхуванням, є Закон України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» від 09.07.2003 №1058-IV. Інші нормативно-правові акти у сфері правовідносин, врегульованих Законом України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» від 09.07.2003 №1058-IV, можуть застосовуватися виключно за умови, якщо вони не суперечать цьому Закону.
Кабінет Міністрів України не наділений правом вирішувати питання, які належать до виключної компетенції Верховної Ради України, так само як і приймати правові акти, які підміняють або суперечать законам України.
Положення підпункту 2 пункту 1, підпункту 2 пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України №335 від 25 квітня 2018 року «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 8 червня 2016 року №365» обмежують позивача та інших внутрішньо переміщених осіб у реалізації їхніх прав, зокрема, права на виплату пенсії за минулий період відповідно до статті 46 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування».

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

15.          У касаційній скарзі відповідач посилається на порушення судами норм матеріального та процесуального права.
16.          Скаржник покликається на те, що суди невірно застосували норми Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб».
Пунктом 6 частини 4 статті 20 цього Закону Кабінету Міністрів України доручено забезпечити розроблення та затвердження в установленому порядку комплексної державної програми щодо підтримки та соціальної адаптації громадян України, які переселилися з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції в інші регіони України, зокрема, вжити заходів із вирішення питань щодо тимчасового розміщення, працевлаштування, медичної допомоги, протиепідемічних заходів, розробки на внесення змін до нормативно-правових актів стосовно спрощення процедури переоформлення документів і отримання соціальних виплат для цієї категорії громадян.
Оскільки Верховна Рада України віднесла до повноважень Кабінету Міністрів України розроблення та внесення змін до нормативно-правових актів, що стосуються соціальних виплат внутрішньо переміщеним особам, Уряд при прийнятті оскаржуваної постанови діяв в межах повноважень, передбачених Конституцією України та на виконання вимог Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб».
Разом з тим, оскаржуваною постановою не зменшується розмір соціальних виплат за минулий період та не звужуються права внутрішньо переміщених осіб на отримання соціальних виплат за минулий період, а лише вказується, що зазначені виплати будуть виплачуватись на умовах окремого порядку, визначеного Кабінетом Міністрів України.
Оскаржувані норми постанови № 335 не спрямовані на дискримінацію окремих категорій громадян, а лише встановлюють, що державні соціальні гарантії з боку держави для окремих категорій осіб, визначаються окремим порядком Уряду.
17.          Уповноважений Верховної Ради України з прав людини подав відзив, у якому зауважив, що постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 29.06.2017 у справі №826/12123/16 визнано нечинним Порядок здійснення контролю за проведенням соціальних виплат внутрішньо переміщеним особам за місцем їх фактичного проживання/перебування, затверджений постановою Уряду від 08.06.2016 № 365.
Всупереч Закону № 1058-IV відповідач оскаржуваними положеннями Постанови №355 встановив, що актом Уряду буде визначений окремий порядок виплати пенсії за минулий період для пенсіонерів з числа внутрішньо переміщених осіб, який і досі не затверджено, що грубо порушує гарантоване законодавством право на соціальний захист цієї категорії громадян.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та зазначає наступне.
19.          Ключовим питанням у цій справі є обмеження спірними положеннями постанови Кабінету Міністрів України №335 від 25.04.2018 прав позивача та інших внутрішньо переміщених осіб у реалізації їхніх прав, зокрема, права на виплату пенсії за минулий період.
20.          Подібні правовідносини вже були предметом розгляду у Верховному Суді.
21.          У постанові від 28.11.2022 у справі № 640/11258/20, в якій розглядалося питання щодо правомірності схожої правової норми у постанові Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 № 788 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України», Верховний Суд дійшов наступного висновку: 

27. Принципи, засади і механізми функціонування системи загальнообов`язкового державного пенсійного страхування, призначення, перерахунку і виплати пенсій, надання соціальних послуг визначає Закон № 1058-IV.
28. Частиною третьою статті 4 Закону № 1058-IV встановлено, що виключно законами про пенсійне забезпечення визначаються: види пенсійного забезпечення; умови участі в пенсійній системі чи її рівнях; пенсійний вік для чоловіків та жінок, при досягненні якого особа має право на отримання пенсійних виплат; джерела формування коштів, що спрямовуються на пенсійне забезпечення; умови, норми та порядок пенсійного забезпечення; організація та порядок здійснення управління в системі пенсійного забезпечення.
29. Статтею 5 Закону № 1058-IV передбачено, що дія інших нормативно-правових актів може поширюватися на ці відносини лише у випадках, визначених цим Законом, або в частині, що не суперечить цьому Закону. Виключно цим Законом визначаються, зокрема, порядок здійснення пенсійних виплат за загальнообов`язковим державним пенсійним страхуванням; порядок використання коштів ПФУ та накопичувальної системи пенсійного страхування.
30. У статті 46 Закону № 1058-IV визначено, що нараховані суми пенсії, на виплату яких пенсіонер мав право, але не отримав своєчасно з власної вини, виплачуються за минулий час, але не більше ніж за три роки до дня звернення за отриманням пенсії; нараховані суми пенсії, не отримані з вини органу, що призначає і виплачує пенсію, виплачуються за минулий час без обмеження будь-яким строком з нарахуванням компенсації втрати частини доходів.
31. Згідно з частиною першою статті 47 Закону № 1058-IV пенсія виплачується щомісяця, у строк не пізніше 25 числа місяця, за який виплачується пенсія, виключно в грошовій формі за зазначеним у заяві місцем фактичного проживання пенсіонера в межах України організаціями, що здійснюють виплату і доставку пенсій, або через установи банків у порядку, передбаченому Кабінетом Міністрів України.
32. … Стаття 46 встановлює норми права щодо виплати пенсії за минулий час, які не отримано з вини пенсіонера або з вини органу, що виплачує пенсію. Натомість, відносин щодо виплати усіх пенсій, в тому числі і повноваження Кабінету Міністрів визначати відповідний порядок, передбачено у ст. 47 цього Закону.
Таким чином, до повноважень Кабінету Міністрів України належить, зокрема, визначення порядку виплати пенсії.
33. Положенням абзацу 21 пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 05.11.2014 № 637, яке є предметом спору у цій справі, передбачено визначення Кабінетом Міністрів України саме порядку виплати внутрішньо переміщеним особам пенсій, які не виплачено за період до місяця їх відновлення та які обліковуються в органі, що здійснює пенсійні виплати.
34. Наведена норма не суперечить Конституції України та законодавству у сфері пенсійного забезпечення, зокрема Закону № 1058-IV, статтею 47 якого прямо передбачено загальне повноваження саме Кабінету Міністрів України визначати порядок виплати пенсій. Це повноваження включає також і визначення окремого (спеціального) порядку виплати внутрішньо переміщеним особам пенсій, які не виплачено за період до місяця їх відновлення та які обліковуються в органі, що здійснює пенсійні виплати.
35. Передумови встановлення окремого правового регулювання порядку виплати пенсій для внутрішньо переміщених осіб мають об`єктивний характер. Спірне положення Постанови Кабінету Міністрів України не містить ознак дискримінації, а навпаки - враховує особливості  правового та соціального стану внутрішньо переміщених осіб, яким не було виплачено пенсії, зокрема внаслідок припинення повноважень органів ПФУ на тимчасово непідконтрольній території та має на меті забезпечити фактичне отримання пенсійних виплат.

22.          Суд не знаходить підстав для відступу від цього правового висновку у справі, що розглядається. 
23.          Щодо посилань Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини на те, що постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 29.06.2017 у справі №826/12123/16 визнано нечинним Порядок здійснення контролю за проведенням соціальних виплат внутрішньо переміщеним особам за місцем їх фактичного проживання/перебування, затверджений постановою Уряду від 08.06.2016 № 365, то Суд зазначає наступне.
24.          Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.06.2017 у справі №826/12123/16, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 04.07.2018, визнано нечинними пункти 7, 8, 9, 13 Порядку призначення (відновлення) соціальних виплат внутрішньо переміщеним особам та Порядок здійснення контролю за проведенням соціальних виплат внутрішньо переміщеним особам за місцем їх фактичного проживання/перебування, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 08.06.2016 № 365. Зазначене рішення суду набрало законної сили, а постановою Верховного Суду від 20.12.2018 рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі залишені без змін.
25.          Однак у справі, що розглядається, оскаржуваними положеннями постанови Кабінету Міністрів України № 335 внесено зміни у пункти 15, 16 та 18, які є чинними. Тому вказану постанову обгрунтовано не застосовано до спірних правовідносин. 
26.          Враховуючи зазначене, Суд встановив неправильне застосування норм матеріального права при ухваленні судових рішень і не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі та вважає, що оскаржувані рішення підлягають скасуванню із прийняттям нового - про відмову у задоволенні позову.
27.          Відповідно до ч. 1 ст. 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених ст. 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу  Кабінету Міністрів України задовольнити.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 червня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 листопада 2019 року у справі № 640/18720/18 скасувати.
Прийняти нову постанову. У задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.          

Суддя                                                                                                              В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              Н.В. Коваленко